Аннулирование юридических актов (признание неконституционными, отмена, приостановление действия нормативных актов и признание их недействующими)

Данная специфическая разновидность конституционно-правового принуждения, имеющая ряд видов санкций, состоит в том, что посредством его применения осуществляется принудительная ликвидация незаконно возникших правоотношений и восстановление нарушенного правопорядка в сфере исполнения правовых норм. Решение об утрате юридической силы нормативного акта является свидетельством негативной правовой оценки деятельности государственного органа и, кроме того, может служить дополнительным основанием для применения более жестких по характеру мер ответственности (роспуск, расформирование).

Одна из ключевых проблем применительно к признанию утраты юридической силы нормативных актов мерой конституционно-правовой ответственности связана с вопросом о вине соответствующего органа, издавшего оспариваемый акт. Так, В. О. Лучин полагает, что при признании Конституционным Судом РФ федерального закона неконституционным вопрос о вине Государственной Думы, принявшей закон, и Совета Федерации, его одобрившего, а также Президента РФ, подписавшего закон, даже не обсуждается и не выясняется. В силу этого он допускает существование ответственности за объективно противоправные деяния[694]. Подходы к понятию вины в конституционном праве уже нами рассматривались, поэтому отметим лишь, что специфика вины при определении санкции применительно к коллективному субъекту состоит в отказе от выяснения субъективного отношения конкретных физических лиц, степени и форм их виновности; принимается во внимание лишь объективная возможность совершения действия, которое не соответствовало бы требованиям нормы.

Российскому конституционному праву в настоящее время известны четыре разновидности аннулирования юридических актов: отмена; приостановление; признание недействующими; признание неконституционными.

Отмена нормативных актов. Отмена правового акта может устранять все правовые последствия действия такого акта с момента его принятия[695]. Нельзя согласиться с мнением М. А. Краснова, который не считает отмену незаконного решения мерой публично-правовой ответственности. «В отмене незаконного решения, — пишет он, — следует усматривать не меру ответственности Совета, а один из способов правового воздействия, юридическую корректировку в целях стабилизации системы правопорядка. Ответственность в строгом значении этого понятия немыслима и без конкретных неблагоприятных последствий для виновного лица или органа. Тот факт, что виновного в установленном порядке можно освободить от наказания в силу каких-либо смягчающих обстоятельств, не меняет данного принципиального свойства ответственности. В этой связи возникает вопрос: является ли отмена решения Совета мерой наказания, а, следовательно, воздействует ли она на сознание депутатов, составляющих данный Совет? Сама по себе отмена решения не наносит ущерба Совету, ибо не ограничивает его возможностей, установленных законом. Эти меры не колеблят и авторитет Совета, тем более каждого из его депутатов, перед избирателями, поскольку последних интересует, как правило, содержательная сторона актов, а не их формальное соответствие Конституции и законам»[696].

Схожей точки зрения придерживается и Д. Т. Шон, рассматривающий отмену незаконных актов высших и местных органов власти как устранение из правового пространства акта, которого в нем не должно быть. «Само по себе признание правовых актов частично или полностью незаконными вообще или даже неконституционными не влечет каких-либо ограничений или ущемлений материального или юридического характера для тех, кто их издал»[697].

Весьма спорно высказываемое в теории конституционно-правовой ответственности суждение о невозможности отнесения к мерам ответственности таких санкций, как отмена актов, приостановление действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ Президентом РФ или признание неконституционными актов Конституционным Судом РФ на том основании, что сам орган, который вынес соответствующий незаконный акт, не претерпевает негативных последствий своего решения[698].

Мы поддерживаем точку зрения О. Е. Кутафина и И. Н. Барцица об ошибочности суждений авторов, которые не считают отмену незаконных актов мерой конституционно-правовой ответственности. Действительно, если орган государственной власти совершает противоправные действия, такие действия в любом случае являются виновными (при условии, что отсутствовала объективная возможность избежать правонарушения). И неблагоприятные последствия также имеются, только они отражаются на конкретных персоналиях и общественной оценке органа, принявшего незаконный акт. «Виновное лицо может быть освобождено от занимаемой должности, а виновный орган вынужден затратить много организационных усилий и материальных средств для того, чтобы отменить незаконное решение и принять новое, отвечающее действующему законодательству. Кроме того, отмена незаконного решения, кем бы она не осуществлялась, наносит ущерб авторитету органа, нарушившего закон, поскольку связана с отрицательной оценкой его деятельности»[699]. Как отмечает И. Н. Барциц, «отмена или приостановление действия акта по причине его противоречия федеральному законодательству есть негативная государственно-правовая оценка деятельности субъектов, издавших данный документ»[700]. Более того, отмена правовых актов может повлечь вполне конкретное применение иных мер конституционно-правовой ответственности, в частности, предупреждение в отношении органов государственной власти субъектов РФ и их дальнейший роспуск, согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». И нельзя забывать, что отмена нормативных актов как с позиции вышестоящего органа, отменяющего акт нижестоящего, так и с точки зрения органа, отменяющего ранее принятый им самим нормативный акт, все равно объективно несет разнообразные правообремения для соответствующих государственных органов (потеря времени на исправление правовой ситуации, наличие материального ущерба интересам государства, падение авторитета органа и др). «...Издание незаконного акта государством — это превышение власти, злоупотребление правом издавать властные постановления, это правонарушение в сфере правотворчества и правоприменения. При отмене незаконного акта или применении мер дисциплинарной ответственности претерпевание ответственности состоит в умалении авторитета, престижа, уважения виновного органа и должностного лица, а в соответствующих случаях — и возмещение ущерба»[701].

Именно поэтому в науке конституционного права более широкое признание получила позиция, согласно которой отмена нормативных актов признается мерой конституционно-правовой ответственности[702].

Следует сказать, что во времена СССР отмена нормативных актов применялась весьма широко (например, согласно ст. 9 Закона РСФСР от 20 ноября 1980 года «О краевом, областном Совете народных депутатов РСФСР»[703] Совет народных депутатов края мог отменять акты Совета народных депутатов автономного округа). В первые годы существования России как независимого государства отмена нормативных актов также была одной из традиционных мер конституционно-правовой ответственности. Достаточно сослаться на ст. 109 Конституции РСФСР (в ред. 1992 года), согласно которой Верховный Совет имел право отменять решения краевых, областных, городских (городов федерального значения) Советов народных депутатов в случае несоответствия их Конституции и законам РФ.

После принятия Конституции РФ отмена нормативных актов стала сравнительно редкой мерой ответственности на федеральном уровне. Единственное исключение — это отмена актов Правительства РФ Президентом РФ, а актов органов исполнительной власти (министерств и ведомств) — Правительством РФ (ст. 12 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года «О Правительстве Российской Федерации»)[704]. Причин этому несколько.

Во-первых, согласно конституционной концепции приоритетного действия федеральных законов и иных нормативных актов и принципам разграничения предметов ведения и полномочий не предусматривается возможность отмены актов субъектов РФ федеральными органами исполнительной власти.

Во-вторых, только суды в рамках особой процедуры могут признавать правовые акты недействующими, а иные органы не обладают прерогативами на лишение силы нормативных актов государственных органов иного уровня.

В-третьих, отмена нормативных актов происходит по упрощенной правовой процедуре, законодательно не устанавливаются даже основания ее применения (ими могут являться как нарушения Конституции РФ и законов, так и иные обстоятельства, формально не связанные с выявлением противоречий актам более высокой юридической силы).

Приостановление действия нормативных актов. Сущность данной разновидности конституционно-правовых санкций заключается в краткосрочном пресечении действия незаконного акта, когда невозможно определить, вышел ли орган, принявший оспариваемый акт, за рамки своих полномочий, а правовые последствия его действия могут потенциально нанести ущерб интересам государства или привести к грубым нарушениям прав граждан. По существу это та же отмена, но под условием, ограниченная во времени, не решающая окончательно судьбу акта и не аннулирующая его действия в предшествующий период[705].

Согласно ст. ст. 128, 128⁸ Конституции РСФСР (в ред. 1992 года) Президент РСФСР и Совет Министров РСФСР обладали правом приостанавливать действие актов Президента, Советов министров республик, актов краевой, областной, городской администраций, администраций автономного округа и автономной области в случае их противоречия законодательству РФ.

В соответствии с ст. 85 Конституции РФ Президент РФ имеет право приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ[706].

Данная норма конкретизирована в Законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». На основании ст. 29 Закона Президент РФ вправе приостановить действие акта высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), а также действие акта органа исполнительной власти субъекта РФ в случае противоречия этого акта Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом. В период действия указа Президента РФ о приостановлении действия актов, указанных в п. 1 ст. 29 упомянутого Закона, высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) и (или) органом исполнительной власти субъекта РФ не может быть издан другой акт, имеющий тот же предмет регулирования, за исключением акта, отменяющего акт, действие которого приостановлено, либо вносящего в него необходимые изменения.

В литературе неоднозначно оценивается указанная мера принудительного воздействия. Так, с точки зрения М. П. Авдеенковой и Ю. А. Дмитриева, приостановление действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ Президентом РФ не относится к числу мер конституционно-правовой ответственности, так как орган, издавший акт, не претерпевает негативных последствий своего решения[707]. А. Н. Лебедев считает, что нельзя рассматривать приостановление действия актов субъекта РФ Президентом РФ и признание неконституционными актов субъектов Конституционным Судом РФ в качестве мер юридической ответственности на том основании, что негативные последствия для правонарушителя не наступают, так как объектом воздействия являются не органы государственной власти, а правовые акты[708].

По мнению А. Е. Козлова, представление Президенту Российской Федерации полномочия приостанавливать действия актов органов власти и управления неоправданно, поскольку подобное полномочие – прерогатива конституционного правосудия[709]. Еще есть мнение, что «в условиях нестабильности российской правовой системы, устойчивости тенденции принятия в регионах актов, противоречащих российской Конституции и федеральному законодательству, отказываться от рычагов предварительного конституционного контроля, осуществляемого Президентом РФ, едва ли уместно»[710].

Действительно, государственный орган не испытывает какого-либо прямого или опосредованного правового принуждения со стороны иных органов (ведь роспуск органа возможен в случае факта неисполнения судебного решения, а не за принятие незаконного акта). Однако если абстрагироваться от узкого взгляда на проблему, станет очевидным то, что неблагоприятные последствия для органа все же наступают: ограничивается компетенция органа на принятие акта в соответствующей отрасли, ликвидируется введенная данным актом система правоотношений, возможно причинение материального ущерба государственным интересам и т. д. Именно поэтому приостановление действия нормативных актов, как, впрочем, и отмена нормативных актов, выступает в качестве специфических мер конституционно-правовой ответственности, когда негативное правовое воздействие не имеет конкретного адресата — субъекта, испытывающего дополнительное обременение (орган, должностное лицо, гражданин). В то же время это отнюдь не элиминирует наличие негативного воздействия, которое оказывает примененная мера ответственности на правовую систему, а также — косвенно — и на орган, принявший незаконный акт. Более того, зачастую применение указанных выше мер ответственности является необходимым условием при использовании иных мер ответственности, когда негативное воздействие испытывает непосредственный субъект права (орган, должностное лицо).

На наш взгляд, сохранение приостановления действия нормативных актов в системе мер конституционно-правовой ответственности соответствует интересам государства и способствует своевременному исключению порочных правовых актов из правового пространства. Вполне допустимо предоставить и высшим должностным лицам субъектов РФ аналогичное право приостанавливать действие нормативных актов исполнительных органов местного самоуправления, конечно, при условии установления судебных гарантий обжалования должностными лицами органов местного самоуправления решений главы субъекта РФ.

Признание правовых актов недействующими. Прежде всего следует сказать о том, что материальный закон и закон процессуальный по-разному определяют данную меру ответственности.

Согласно ст. 13 ГК РФ нормативные, а также ненормативные акты государственных органов, не соответствующие закону и нарушающие права граждан или юридических лиц, могут быть признаны судом недействительными. Аналогичное положение содержится п. 3 ст. 23 Закона «О прокуратуре Российской Федерации», где указано, что прокурор обращается в суд с требованием о признании правовых актов недействительными.

При этом согласно ст. 251 ГПК РФ нормативный правовой акт, противоречащий закону полностью или в части, может быть признан недействующим в судебном порядке, за исключением нормативных актов, проверка конституционности которых отнесена только к компетенции Конституционного Суда РФ.

Суд, установив, что оспариваемый нормативный акт противоречит федеральному закону, признает его недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени, что влечет утрату нормативным актом юридической силы (ст. 253 ГПК РФ). В ранее действовавшем ГПК РСФСР четкого определения этой меры ответственности не содержалось, лишь согласно ст. 239⁸ нормативный правовой акт мог быть признан незаконным и недействующим с момента вступления в силу решения суда.

В судебной практике чаще всего заявлялись требования о признании правового акта недействительным, что соответствовало классическим постулатам о материально-правовом определении правовых последствий утраты нормативным актом юридической силы.

При этом до 2003 года и теоретическое и практическое определение санкции, существом которой выступало признание акта противоречащим акту более высокой юридической силы, как правило, именовалось признанием акта недействительным. В настоящее время указанную санкцию необходимо именовать только как признание нормативного акта недействующим (противоречащим закону), так как иное понимание влечет ошибки в правоприменении.

Именно Конституционный Суд РФ изменил традиционное восприятие этой конституционной санкции. Так, в Постановлении от 11 апреля 2000 года № 6-П[711] он признал, что «утрата законом юридической силы, как следует из ст. 125 (часть 6) Конституции Российской Федерации и конкретизирующих ее ст. ст. 79 и 87 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», возможна лишь в результате признания его неконституционным. Такое решение, вынесенное в порядке конституционного судопроизводства, действует непосредственно, и потому отмена не соответствующего Конституции Российской Федерации закона органом, его принявшим, не требуется, так как этот закон считается отмененным, т. е. недействительным, с момента оглашения постановления Конституционного Суда Российской Федерации.

На разграничении понятий «признание закона неконституционным» и «признание закона недействующим» и соответствующих им процедур осуществления акцентировал внимание Конституционный Суд РФ в Постановлении от 11 апреля 2000 года № 6-П[712]. В соответствии с правовой позицией, выраженной Судом в Постановлении, не отрицается правомочие судов общей юрисдикции подтверждать недействительность законов субъекта РФ, содержащих такие же положения, какие уже были признаны неконституционными Конституционным Судом РФ[713]. Следовательно, суд общей юрисдикции вправе основывать свое решение на соответствующем решении Конституционного Суда РФ, что вытекает из ч. 2 ст. 87 ФКЗ о Конституционном Суде РФ. Признание судами общей юрисдикции законов субъектов Российской Федерации недействительными не согласуется с конституционным полномочием обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации с требованием о подтверждении конституционности закона субъекта Российской Федерации, как принятого в соответствии с установленным Конституцией Российской Федерации разграничением предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, или о проверке конституционности федерального закона. Принятое же судом общей юрисдикции решение о том, что закон субъекта Российской Федерации не подлежит применению, не препятствует возможности проверки Конституционным Судом Российской Федерации конституционности федерального закона и закона субъекта Российской Федерации, в том числе если заявитель вопреки решению суда общей юрисдикции считает закон субъекта Российской Федерации подлежащим действию.

Различия в юридических последствиях признания закона субъекта Российской Федерации недействительным и признания закона субъекта Российской Федерации недействующим обусловлены различиями между его несоответствием Конституции Российской Федерации и несоответствием федеральному закону.

Рассмотрение судом общей юрисдикции дела о проверке закона субъекта Российской Федерации, в результате которой он может быть признан противоречащим федеральному закону, не исключает последующей проверки его конституционности в порядке конституционного судопроизводства. Значит, решение суда общей юрисдикции, которым закон субъекта Российской Федерации признан противоречащим федеральному закону, по своей природе не является подтверждением недействительности закона, его отмены самим судом, тем более лишения его юридической силы с момента издания, а означает лишь признание его недействующим и, таким образом, с момента вступления решения суда в силу не подлежащим применению; как любое судебное решение, оно обязательно к исполнению всеми субъектами, которых оно касается. Лишение же акта юридической силы возможно только по решению самого законодательного органа, издавшего акт, или в предусмотренном Конституцией Российской Федерации порядке конституционного судопроизводства.

В Постановлении от 18 июля 2003 года № 18-П[714] Конституционный Суд РФ применительно к оспариванию в судах общей юрисдикции конституций (уставов) субъектов РФ снова указал, что недействительными (неконституционными) акты могут быть признаны лишь по решению Конституционного Суда. В Постановлении подчеркивается, что «суд общей юрисдикции при рассмотрении конкретного дела, в котором подлежит применению конституция или устав субъекта Российской Федерации, придя к выводу об их противоречии федеральному закону и руководствуясь ст. 76 Конституции Российской Федерации, вправе разрешить дело в соответствии с федеральным законом. При этом он должен обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о соответствии Конституции Российской Федерации положений учредительного акта субъекта Российской Федерации в связи с противоречием федеральному закону в целях признания их недействительными».

После этого федеральный законодатель при разработке положении ГПК РФ руководствовался уже имеющимися конструкциями, выработанными Конституционным Судом РФ в указанных постановлениях.

В теории такой подход не получил однозначного одобрения. Так, Н. В. Варламова подвергает критике позицию Конституционного Суда РФ относительно полномочия судов общей юрисдикции признавать акты субъектов РФ недействующими и не подлежащими применению, а не просто незаконными и утрачивающими юридическую силу. Она полагает, что позиция Суда ошибочна и повторяет «советский подход к судебной власти, когда за ней не признавалось качество самостоятельной ветви власти». По ее мнению, возможно признание актов незаконными (недействительными) и утрачивающими силу решениями судов общей юрисдикции, без дополнительных действий органов власти, принявших незаконный акт, а возложение излишних обязанностей на органы государственной власти субъектов «препятствует обеспечению верховенства федерального права»[715].

Трудно не согласиться с выводами автора об определенных сложностях в обеспечении верховенства федерального права, обусловленных возложением дополнительных обязанностей на органы власти по отмене своих актов, признанных недействующими решениями судебных инстанций. По нашему мнению, юридическая конструкция, введенная в российское право по воле Конституционного Суда – различение понятий «неконституционный акт» и «недействующий акт» по мотиву наличия разных юридических последствий, как минимум, является спорной и противоречивой. Ведь признание судом (имеются в виду суды общей юрисдикции или арбитражные суды) закона субъекта РФ противоречащим акту более высокой силы, в любом случае препятствует его применению в юридической практике[716]. Закон субъекта (признан ли он неконституционным или недействующим) не может порождать правовые последствия для участников правоотношений, независимо от того, внес ли соответствующий государственный орган изменения или отменил закон. Тем более что обязанность привести в соответствие с решением Конституционного Суда с 2001 года возложена на государственные органы, принявшие акт, который признан судом неконституционным.

Вместе с тем решение Конституционного Суда РФ, а затем и законодательное определение сущности судебного признания актов не соответствующими закону более высокой юридической силы укладывается в логику установления системы мер конституционно-правовой ответственности в отношении органов государственной власти субъектов РФ. Установленные Законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» меры ответственности в отношении высшего должностного лица (отрешение от должности) и законодательного органа (роспуск) жестко привязаны к правовым последствиям установления судом факта несоответствия принятых ими актов законам более высокой силы, а также к фактам неисполнения в течение определенных сроков судебного решения, т. е. неисполнения обязанности по отмене незаконных актов.

ГПК РФ наиболее подробно, по сравнению с иными мерами конституционно-правовой ответственности, регламентирует рассматриваемую санкцию. Подведомственность дел конкретным судебным инстанциям установлена нормами гл. 3 ГПК РФ. Согласно ст. 26 ГПК РФ суд субъекта РФ рассматривает в качестве первой инстанции дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций. Верховный Суд РФ на основании ст. 27 ГПК РФ рассматривает дела об оспаривании ненормативных правовых актов Президента РФ, ненормативных правовых актов палат Федерального Собрания, ненормативных правовых актов Правительства РФ, а также об оспаривании нормативных правовых актов Президента РФ, нормативных правовых актов Правительства РФ и нормативных правовых актов иных федеральных органов государственной власти, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций. Акты органов местного самоуправления оспариваются в районных судах.

Процессуальные особенности рассмотрения такого рода судебных дел предусмотрены в главах 23 и 24 ГПК РФ. Согласно ст. 245 ГПК РФ суд рассматривает дела, возникающие из публичных правоотношений:

− по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов;

− по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;

− по заявлениям о защите избирательных прав или права на участие в референдуме граждан РФ.

При этом оспаривание нормативных актов возможно по заявлениям о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части в суд Президента РФ, Правительства РФ, законодательного (представительного) органа субъекта РФ, высшего должностного лица субъекта РФ, органа местного самоуправления, главы муниципального образования, считающих, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом нарушена их компетенция (ч. 2 ст. 251 ГПК РФ).

Процессуальный закон определяет две существенные особенности производства по делам из публичных правоотношений, а именно: бремя доказывания и сроки рассмотрения указанных категорий дел. Во-первых, согласно требованиям ст. 249 ГПК РФ обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, а также законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, возлагаются на орган, принявший нормативный правовой акт, на органы и лица, которые приняли оспариваемые решения или совершили оспариваемые действия (бездействие). Кроме того, при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд может истребовать доказательства по своей инициативе в целях правильного разрешения дела. Во-вторых, заявление об оспаривании нормативного правового акта рассматривается в течение месяца со дня его подачи с участием лиц, обратившихся в суд с заявлением, представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, и прокурора. В зависимости от обстоятельств дела суд может рассмотреть заявление в отсутствие кого-либо из заинтересованных лиц, извещенных о времени и месте судебного заседания (ст. 252 ГПК РФ).

Следует отметить, что понимание подведомственности правовых актов, подлежащих оспариванию в общих судах, невозможно без выяснения конституционного смысла положений ст. 251 и ст. 253 ГПК РФ, выявленного Конституционным Судом РФ в Постановлении от 27 января 2004 года № 1-П[717]. Суд установил, что, «взаимосвязанные положения пункта 2 части первой статьи 27, частей первой, второй и четвертой статьи 251, частей второй и третьей статьи 253 ГПК Российской Федерации в части, наделяющей Верховный Суд Российской Федерации полномочием рассматривать дела об оспаривании нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, не предполагают разрешение судом общей юрисдикции таких дел в случаях, когда нормативный правовой акт Правительства Российской Федерации принят при осуществлении полномочия, возложенного на него непосредственно федеральным законом по вопросам, не получившим содержательной регламентации в данном законе, и именно на основании этого уполномочия Правительство Российской Федерации непосредственно осуществляет правовое регулирование соответствующих общественных отношений, а также когда управомоченные субъекты обращаются в Конституционный Суд Российской Федерации с требованием о проверке конституционности того же нормативного акта Правительства Российской Федерации и (или) федерального закона, на котором он основан. В указанных случаях судебная проверка нормативного акта Правительства Российской Федерации — поскольку она фактически невозможна без установления его соответствия Конституции Российской Федерации как по содержанию норм, так и с точки зрения разделения властей и разграничения компетенции между федеральными органами законодательной и исполнительной власти, — может иметь место только в порядке конституционного судопроизводства».

В других случаях Конституционный Суд РФ допускает, что «когда вопрос о конституционности оспариваемых нормативных актов Правительства Российской Федерации не возникает, их проверка может быть осуществлена Верховным Судом Российской Федерации в порядке производства по делам о признании таких актов противоречащими федеральному закону.

Решение суда общей юрисдикции о том, что нормативный акт Правительства Российской Федерации противоречит федеральному закону и является недействующим, не только не препятствует соответствующим органам государственной власти в порядке статьи 125 (часть 2) Конституции Российской Федерации и статей 84 и 85 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности как федерального закона, так и нормативного акта Правительства Российской Федерации, но и, напротив, обосновывает допустимость обращения в Конституционный Суд Российской Федерации, если заявитель вопреки указанному решению считает нормативный акт Правительства Российской Федерации подлежащим действию. При этом Конституционный Суд Российской Федерации выступает в качестве судебной инстанции, окончательно разрешающей такие публично-правовые споры».

Более того, Конституционный Суд РФ обязал Федеральное Собрание принять федеральный конституционный закон, в котором закреплялись бы полномочия Верховного Суда РФ по рассмотрению дел об оспаривании таких нормативных правовых актов Правительства РФ, проверка которых не относится к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ, а также привести правовое регулирование, обеспечивающее проверку законности нормативных правовых актов судами общей юрисдикции, в соответствие с требованиями Конституции РФ и правовыми позициями Конституционного Суда РФ, выраженными в том числе и в указанном постановлении.

Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующими вступает в законную силу и влечет за собой утрату силы этого нормативного правового акта или его части, а также других нормативных правовых актов, основанных на признанном недействующим нормативном правовом акте или воспроизводящих его содержание. Такое решение суда или сообщение о решении после вступления его в законную силу публикуется в печатном издании, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт. Если данное печатное издание прекратило свою деятельность, то такое решение или сообщение публикуется в другом печатном издании, в котором публикуются нормативные правовые акты соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица.

Признание нормативных актов неконституционными (недействительными) решениями органов судебной власти. Следует сказать, что далеко не все авторы согласны с отнесением к числу ответственности такой санкции, как признание недействительными (неконституционными) правовых актов[718]. Так, по мнению Д. А. Липинского, В. М. Ведяхина, Т. Б. Шубиной, признание нормативных правовых актов недействительными (неконституционными) необходимо относить не к мерам ответственности, а к мерам защиты на том основании, что при признании нормативного акта неконституционным отсутствуют неблагоприятные последствия для органа, его издавшего[719]. По нашему мнению, как и в случае с признанием правовых актов недействующими, указанная санкция является именно мерой ответственности, однако имеющая специфику, которая состоит в отсутствии субъекта и характере принудительного воздействия.

В соответствии со ст. 79 Закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» решение Конституционного Суда действует непосредственно, и акты, признанные им неконституционными, утрачивают силу с момента провозглашения. Среди свойств решений, выносимых Конституционным Судом РФ, следует назвать их обязательность, окончательность, непосредственность и непреодолимость[720].

Согласно ст. 3 Закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», ст. 125 Конституции РФ Конституционный Суд разрешает дела о соответствии Конституции РФ:

1) федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ;

2) конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и совместному ведению органов государственной власти Федерации и органов государственной власти ее субъектов.

На основании ст. 84 упомянутого Закона правом на обращение в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности указанных в ст. 125 (ч. 2) Конституции РФ нормативных актов органов государственной власти и договоров между ними обладают Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, ¹/₅ членов (депутатов) Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительство РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, органы законодательной и исполнительной власти субъектов РФ.

При этом по итогам рассмотрения дела о проверке конституционности нормативного акта органа государственной власти или договора между органами государственной власти Конституционный Суд РФ принимает одно из следующих решений:

1) о признании нормативного акта или договора либо отдельных их положений соответствующими Конституции РФ;

2) о признании нормативного акта или договора либо отдельных их положений не соответствующими Конституции РФ.

Признание не соответствующими Конституции федерального закона, нормативного акта Президента РФ, нормативного акта Правительства РФ, актов органов государственной власти субъектов РФ или отдельных их положений является основанием для отмены в установленном порядке положений других нормативных актов либо договоров, основанных на признанных неконституционными полностью или частично нормативном акте либо договоре либо воспроизводящих их или содержащих такие же положения, какие были признаны неконституционными.

Положения нормативных актов либо договоров, указанных в ч. 2 и 3 ст. 87 Закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами.

Если в течение шести месяцев после опубликования решения Конституционного Суда РФ аналогичный признанному неконституционным нормативный акт не будет отменен или изменен, а действие договора, аналогичного признанному неконституционным, не будет прекращено полностью или частично, то уполномоченные федеральным законом государственный орган или должностное лицо привносят протест либо обращаются в суд с требованием о признании такого нормативного акта либо договора недействующим (ст. 87).

Кроме того, правом признания правовых актов органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ неконституционными наделены также конституционные (уставные) суды субъектов РФ на основании принимаемых ими законов. Правда, следует заметить, что такие суды созданы только в 16 субъектах РФ, а это существенно ограничивает правовые возможности для признания актов субъектов РФ противоречащими конституции (уставу) субъекта. В то же время длительная процедура рассмотрения запросов и ходатайств Конституционным Судом РФ отнюдь не способствует восстановлению нарушенных правоотношений с участием граждан в качестве сторон конкретных правоотношений.

Нельзя не сказать и о том, что существует значительное число проблем, связанных, например, с полномочиями Конституционного Суда РФ по толкованию Конституции РФ, с исполнимостью решений Конституционного Суда, с решениями Конституционного Суда по сути представляющими собой вторжение в сферу компетенции власти.

В науке уже давно высказываются довольно интересные предложения о совершенствовании применения мер ответственности Конституционным Судом РФ и иными судами. Так, А. Н. Чертков предлагает изменить законодательство с целью закрепления за Конституционным Судом РФ права не признавать акты неконституционными, а отменять их[721]. С другой стороны, Е. А. Ершова считает, что надо предоставлять всем судам право только «признавать правовые нормы, содержащиеся в нормативных правовых актах, не соответствующими правовым нормам, имеющим большую юридическую силу». В свою очередь, лишь правотворческие органы, принявшие оспоренные судом нормативные правовые акты, в порядке исполнения судебного решения будут обязаны признавать утратившими силу и недействующими соответствующие нормативные правовые акты в целом или их отдельные правовые нормы[722].

Представляется, что нет существенных юридико-технических различий между признанием актов неконституционными и недействующими, а попытки Конституционного Суда их выявить служат способом институционального (при этом выходящего за рамки конституционного и законодательного) закрепления своего особого статуса в судебной системе РФ и выявления кардинальных отличий между актами конституционного правосудия и актами иных судов в РФ.

Вместе с тем практическая деятельность органов государственной власти различных уровней и органов местного самоуправления демонстрирует необходимость расширения основания и субъектного состава применения одной из «аннулирующих» санкций, а именно – приостановление действия правовых актов по решению должностных лиц соответствующего уровня. Как известно, до принятия решения судом о признании акта недействующим или неконституционным проходит минимум несколько месяцев, а за это время незаконный акт может повлечь очевидные негативные последствия для граждан (например, запрет на вывоз или ввоз какого-либо товара за пределы той или иной территории). Только путем предоставления права на приостановление действия актов органов местного самоуправления губернатору и законодательному органу власти субъекта можно обеспечить своевременное реагирование на нарушение закона на местном уровне.

Очевидно, что проблематика применения мер конституционно-правовой ответственности, целью которых выступает утрата юридической силы нормативных актов, требует более детального изучения, научной и нормативной систематизации и более четких законодательных решений.

Вопросы.

1. Какой порядок отмены нормативных актов?

2. Расскажите о процедуре приостановления действия нормативных актов.

3. Проблемы признания правовых актов недействующими.

4. Какой орган государственной власти признает нормативные акты неконституционными (недействительными)?

5. В соответствии с ст. 85 Конституции РФ Президент РФ имеет право приостанавливать действие актов:

а) органов законодательной власти субъекта РФ;

б) органов исполнительной власти субъектов РФ;

в) органов местного самоуправления.