Тема 3. Складывание централизованного государства и система государственного управления в конце cv - CVII веков

1.Образование Русского централизованного государства.

Государственный механизм управления

Высшие органы. Слияние русских земель в единое государство было вызвано в основном теми же социально-экономическими и политическими факторами, которые действовали во всей Европе, но имело и свою специфику. Так, создание Русского централизованного государства опередило формирование единого рынка и образование наций. Кроме того, этот процесс был ускорен борьбой народа против татарского ига, а органы власти централизованного государства постепенно "вырастали" из системы управления, существовавшей в Московском княжестве.

Образование Русского централизованного государства завершилось к концу XV в. На XVI век падает дальнейшее его укрепление, выразившееся в возрастании значения носителя верховной власти, изменившего в январе 1547 г. титул великого князя на царя и установившего самодержавную форму правления.

Великий князь московский и цари "всея Руси" разделяли свою власть с боярской аристократией в высшем органе централизованного государства - Боярской думе. Боярская дума — литературное наименование органа, который в русском государстве назывался просто "дума" или "бояре".

В состав Боярской думы кроме бояр московского князя входили бывшие удельные князья и их бояре. С первой половины XVI в. в думе появились и менее знатные феодалы — окольничие, а также представители поместного служилого дворянства — думные дворяне ("дети боярские, которые в думе живут") и верхов служилой бюрократии — думные дьяки; последние вели делопроизводство Боярской думы (первоначально в думе их было четверо).

Поскольку князь (царь) разделял власть с крупнейшими феодалами страны, постольку функции Боярской думы были неотделимы от его прерогатив. Боярская дума разрешала важнейшие государственные дела. Она была законодательным органом. Ею были утверждены судебники 1497 и 1550 гг. Статья 98 Судебника 1550 г. считала приговор Боярской думы необходимым элементом законодательства. В указах того времени

Заседания Боярской думы проводились в Кремле: в Грановитой палате иногда в личной половине дворца (Передней, Столовой или Золотой палатах), реже вне дворца, например в опричном дворце Ивана IV в Москве или Александровской слободе.

Боярская дума утверждала новые налоги, руководила приказами, надзирала за местным управлением, принимала решения по вопросам организации армии, по земельным делам, по связям с другими государствами.

Значение Боярской думы как высшего органа власти и управления в течение XVI в. не было одинаковым: укрепляя свою власть цари стремились ослабить значение боярской аристократии.

Уже с середины XVI в. из Боярской Думы выделилась так называемая "комната", "ближняя дума" — более узкий состав верных царю людей, с которыми он решал важнейшие дела.

В 1547 — 1560 гг., в правление Ивана IV, действовал неофициальный совет в составе поместного дворянина царского "ложничего" А.Адашева, священника Благовещенского собора А. Сильвестра, князя Д. Курлятева князя А. Курбского и других лиц. С помощью этой "Избранной рады", как впоследствии назвал ее Курбский, Иван IV провел ряд важнейших реформ (судебную, военную, земскую), определил основное направление внешней политики и на некоторое время оттеснил Боярскую думу от разрешения важнейших вопросов законодательства и управления. В период опричнины экономическая и политическая мощь боярской аристократии была подавлена, влияние Боярской думы ослаблено. Изменился ее состав: вместо представителей старой феодальной знати заняли менее знатные люди. Но после смерти Ивана IV в конце XXVI в. значение Боярской думы как высшего органа власти вновь возросло.

Специфически русским явлением общественной жизни стали земские соборы.

Слово "земский" означало, в сущности, "государственный". Земский собор - это совещание представителей "всех земель", или всей русской земли. В этом смысле земские соборы имели прочные "земельные" корни. Они "вырастали" из Новгородского веча, из княжеских "съездов" по поводу важнейших событий русской истории и старых традиций обсуждать спорные вопросы "всем миром". В XVI в., однако, прежний демократизм народных собраний сменился сословной строгостью "лучших людей", понимавших свое участие в этих соборах как причастность к "государевым делам".

Возникновение земских соборов тесно связано с появлением новых слоев в среде господствующего класса, и прежде всего поместного дворянства (дворян и детей боярских). Земские соборы — это эпизодически созываемые царями всероссийские совещания для обсуждения, а часто и разрешения важнейших вопросов внутренней и внешней политики. Кроме Боярской думы и верхушки духовенства ("освященный собор") земские соборы включали представителей поместного дворянства и посадских верхов.

Появление земских соборов означало становление в России сословно-представительной монархии, характерной для большинства западноевропейских государств. Спецификой сословно-представительных органов в России было то, что роль "третьего сословия" (городских буржуазных элементов) в них была гораздо слабее и в отличие от аналогичных западноевропейских органов (парламент в Англии, "генеральный штаты" во Франции, кортесы в Испании) земские соборы не ограничивали, а укрепляли власть монарха. Представляя более широкие, чем Боярская дума, слои господствующих верхов, земские соборы в своих решениях поддерживали московских царей. В противоположность ограничивавшей единодержавие царя Боярской думе земские соборы служили орудием укрепления самодержавия. Существование земских соборов, как и Боярской думы, означало известную слабость не только носителя верховной власти — царя, но и государственного аппарата централизованного государства, в силу чего верховная власть вынуждена была прибегать к непосредственной помощи феодального класса и верхов посада.

Первый собственно земский собор состоялся в феврале 1549 г. Он не был специализирован на каком-либо частном вопросе. На нем присутствовали бояре, дьяки да высшие церковные иерархи, "сливки" московского дворянства, но отсутствовали "делегаты" от торговцев и ремесленников, не говоря уже о крестьянах.

Сохранилось краткое известие о составе первого Земского собора: царь повелел собрать представителей "всякого чина". Но неизвестно, какие чины тогда существовали, ибо иерархия их только складывалась. Трудно говорить и об условиях созыва первого Земского собора, о том, избирались или назначались его участники. Однако ясно одно: присутствие на нем большого числа дворян говорит об их усилении в государстве. Специальным решением дворянство освобождалось от подсудности боярам-наместникам и получало право апеллировать к суду самого царя.

Этот собор называют "Собором примирения": хотя Иван Грозный и обвинил бояр в злоупотреблениях и насилиях, чинимых ему в его малолетство, но призвал всех жить в согласии и объявил о подготовке нового Судебника и реформ.

До нас дошли подробные известия о земском соборе, собранном во время Ливонской войны в 1566 г. Сохранившаяся приговорная грамота собора дает возможность подсчитать его состав; от Боярской думы (30 человек), духовенства (32 человека), дьяков и приказных (33 человека), дворян (20 человек) и торговых людей (75 человек). Последние две группировки, по-видимому, еще не избранные на местах, а приглашенные правительством, были теми социальными силами, которые в дальнейшем стали играть наиболее активную роль в истории земских соборов.

Анализируя состав второго Земского собора, В. О. Ключевский отмечал, что духовные лица, приказные люди не выбирались на него, а назначались или приглашались. Среди дворян были торопецкие и луцкие помещики, а среди купцов - смоленские торгово-промышленники (т. е. представители всего лишь одного города). Как установил В.О. Ключевский, дворяне и дети боярские, присутствовавшие на соборе, были представителями уездных дворянских обществ, которыми они предводительствовали в походах, но вместе с тем они принадлежали к столичным дворянам и детям боярским. Служа в столице, они не порвали связь с уездами, где у них находились земельные наделы, с теми дворянскими обществами, из которых они выбирались в свое время по указу от 3 октября 1550 г. как "лучшие". Столичные дворяне, руководившие дворянами своего уезда, считались их представителями на соборе по положению, а не по выбору. Их призывали на собор не для того, чтобы выслушать все их требования, а чтобы получить достоверную информацию с мест и обязать выполнять решение, принятое на соборе.

Что касается городских слоев, то их представляли 41 человек из Москвы и 22 - из Смоленска. Фактически это тоже были столичные купцы, но определенного разряда, торговавшие с землей, в которой шла война, а не представители этого уездного города.

К тому времени правительство уже начало привлекать торгово-промышленников на государственную службу, нуждаясь в их знаниях и опыте. Поэтому на собор они попали не от своей корпорации, а по воле правительства, учитывавшего их общественное положение.

На основе данных о составе собора В. О. Ключевский делает вывод, что "собор 1566 г. был совещанием правительства со своими собственными агентами". Это был "первичный тип представительства в России, ответственного по административному положению, а не полномочное представительство по общественному доверию".

Историк М. Н. Тихомиров не согласен с В. О. Ключевским, что на соборе 1566 г. присутствовали только доверенные люди правительства, и считает этот собор уже сложившимся учреждением, на которым были представлены именно сословия, и поэтому собор стал крупным политическим событием общественной жизни России XVI в.

Следующим собором отечественные ученые называют земский собор 1575 г., хотя не раскрывают смысл его заседаний. Зато англичанин Джером Горсей пишет, что на этом соборе был составлен некий акт, который и был передан царю. Иван Грозный счел это "мятежом", и 40 человек, подписавших этот документ, были казнены на площади у Успенского собора в Кремле (как и в 1566 г., когда по окончании собора ряд дворян обратился к царю с предложением об отмене режима опричнины и 200 чел. были казнены).

Крупнейшим стал собор, созванный в критический момент истории России - после смерти в 1598 г. царя Федора Ивановича, не оставившего наследников. Этот собор открылся в феврале 1598 г. и по предложению патриарха Иова избрал царем Бориса Годунова.

Всего на этом соборе присутствовало 512 чел. Как и раньше, они делились на четыре группы:

1) духовенство - 109 чел.;

2) Боярская дума - 32 чел.; бояре, окольничьи, думные дворяне и думные дьяки, дьяки из московских приказов - 30 чел.;

3) военно-служилые люди - 267 чел. (стольники, дворяне, стряпчие, головы стрелецкие, жильцы, выборные от городов);

4) торгово-промышленники - 21 чел. (гости, старосты и сотские московских сотен - гостиной, суконной и черной).

Таким образом, в соборе участвовали представители церковного управления, высшего государственного управления, военно-служилого и торгово-промышленного сословий. Кроме того, на соборе присутствовало около 40 представителей местных дворянских обществ.

Собор, собравшийся в январе 1613 г. после изгнания польских интервентов из Москвы, был наиболее многолюдным (700—800 человек). Это был единственный Земский собор, на котором присутствовали представители стрельцов, казаков и даже черносошных крестьян. Здесь развернулась борьба различных группировок, предлагающих кандидатуры царя. Победила группировка, поддерживавшая кандидатуру Михаила Романова, сына "тушинского" патриарха Филарета, связанного родственными узами с династией Рюриковичей. Малограмотный Михаил Романов импонировал некоторым боярам, один из которых (Ф. И. Шереметьев) выразил эту мысль в частном письме в таких словах: "Выберем де Мишу Романова, он еще молод и разумом еще не дошел... и будет поваден". 7 февраля 1613 г. большинство Собора высказалось за Михаила Романова, ставшего основателем новой царской династии.

В. О. Ключевский считал, что созывы земских соборов вызывались причинами, "не имевшими продолжительного действия": Представляя более широкие, чем Боярская дума, слои, земские соборы своими решениями поддерживали московских царей, т. е. способствовали укреплению их власти.

Центральные учреждения. Образование приказной системы управления. Создание централизованного государства вызвало необходимость перестройки и органов управления. К концу XV и в течение XVI в. сложилась приказная система центрального управления.

В XV в. выполнение отдельных функций государства поручалось боярам и неродовитым, но грамотным чиновникам - дьякам. Постепенно нерегулярные поручения - "приказы" - обретали постоянный характер. Так появились должности: окольничий - ближайший советник и исполнитель поручений великого князя, особенно по части дворцового управления; казначеи - хранитель великокняжеской казны и архива и др. При казначее образовалось первое государственное учреждение - Казна (потом - Казенный двор), в которой вели делопроизводство должностные лица - дьяки и подьячие. Отдельные отрасли хозяйства великого князя - их называли "пути" - поручались боярам. Бояре, возглавлявшие "путь", - путные бояре - получали право управления и суда над населением на территории, подведомственной данному "пути". В их пользу поступала часть доходов от сборов с населения.

По мере становления централизованного государства росло число людей, выполнявших поручения-приказы, и появились особые помещения - канцелярии, которые назывались изба или двор. С середины XVI в. "избы" превращаются в постоянно действующие центральные государственные учреждения - приказы со своей внутренней структурой, порядком деятельности и формой делопроизводства.

России во второй половине XVI в. приходилось вести войны с татарами, турками, Ливонским орденом, польскими и литовскими феодалами. Это требовало усиления и усовершенствования вооруженных сил, потому ряд первых центральных государственных учреждений России имел военное назначение.

Разрядный приказ ведал личным составом армии: заведовал ее комплектованием, учетом, денежными и поместными складами, кроме того, постройкой крепостей, пограничных городов, пограничной службой. Выполнял он и административные функции: назначал наместников и волостелей, воевод, послов, судей приказов, осуществлял суд над чиновниками, разбирал местнические дела.

Поместный приказ вырос из разрядного (его создание Н. П. Ерошкин связывает с поместной реформой 1555 г.). Он заведовал государственными землями, раздаваемыми в поместья от лица царя и Боярской думы, выдавал акты на право владения землей и рассматривал споры служилых людей по земельным делам.

С 1571 г. упоминается Стрелецкий приказ, который ведал служилыми людьми, получавшими за службу не земельное, а денежное или натуральное (хлебное) жалованье (стрельцы-пехотинцы).

Оружейная палата - арсенал государства - ведала изготовлением и хранением оружия, а Оружейный приказ руководил ею.

Бронный приказ руководил изготовлением ручного холодного оружия.

Пушкарский приказ был главным артиллерийским управлением.

Казенный приказ был одним из древнейших. Глава его - казначей - выполнял общегосударственные функции: ведал дипломатическими сношениями, ямскими, поместными, холопьими и другими делами. Даже после образования самостоятельных Посольского, Поместного, Ямского и Холопьего приказов казначей продолжал играть большую роль.

Посольский приказ упоминается с 1549 г. (до этого, с 1486 г., существовала должность посольского дьяка). В нем были подьячие, переводчики и толмачи - специалисты устного перевода. Во второй половине XVI в. его возглавляли дипломаты дьяки И. М. Висковатый и братья А. Я. и В. Я. Щелкаловы.

Ямской приказ (с 1574 г.) (до того были ямские дьяки; дьяк Тимофей Маклаков (упоминается в 1490 г.) заведовал ямщиками и ямской службой. Сбором налогов занимался Приказ большого прихода, он же собирал таможенные пошлины и иногда ямские деньги. После ликвидации наместников по реформе 1555-1556 гг. налог в их пользу ("кормовой" оброк) стал поступать в казну, а дьяки, собиравшие его, составляли приходные "избы".

Судебно-полицейские приказы Разбойный, Земский, Холопий, Судный - тоже возникли во второй половине XVI в Разбойный приказ утверждал в должности губных старост [‡], целовальников * *, дьяков во всем государстве, был второй инстанцией для рассмотрения разбойных дел на территории всего государства, кроме Москвы и Московского уезда Разбойные дела по Москве и Московскому уезду вел Земский приказ, которые выполнял в Москве полицейские функции. Холопий приказ ведал делами о поступлении в холопство, судом о кабальном холопстве, вел переписку о розыске беглых с местными властями (воеводами) и т. д.

Челобитный приказ был создан в 1550 г., когда по решению Земского собора 1549 г дворяне и дети боярские получили право "искать суда" у самого царя. Это закрепил Судебник 1550 г. Челобитный приказ возглавлял А. Ф. Адашев. Приказ принимал жалобы на должностных лиц, на решения государственных учреждений и, как считает Н. П. Ерошкин, был своеобразным контрольным органом государства.

С присоединением Казани был создан территориальный Приказ Казанского дворца.

Организация церкви. С учреждением патриаршества в 1589 г. изменилась церковная система управления. Высшим органом стал "освященный собор" - съезд высшего духовенства (с патриархами Константинополя, Александрии, Антиохии), избиравший пожизненно главу церкви в России - патриарха всея Руси. При патриархе служили казначей, бояре, стольники, дьяки. За соблюдением догматов церкви наблюдала Тиунская изба, созданная при дворе патриарха в конце XVI в.

Местные учреждения. С образованием централизованного государства меняется и местное управление. Вся территория государства делилась на уезды, уезды - на волости и станы, различие между которыми прослеживается трудно Городом и пригородной территорией управляли наместники великого князя (царя), выбиравшиеся из бояр, волостями – волостели из более мелких феодалов. Местные управления базировались на системе "кормлений". Два-три раза в год - на рождество, пасху или Петров день - население поставляло наместникам "корм" - продукты, фураж для лошадей и т. п. В пользу наместников поступала также часть пошлин с торгов и лавок.

Кормления вначале не были ограничены сроками. Василий III раздавал кормления на 1,5 года, а по истечении этого срока шесть лет служили даром. Власть кормленщиков регламентировалась Судебником 1497 г., и уставными грамотами. Наместник имел право содержать помощников - двух тиунов и десять доводчиков[**], которые тоже получали "корм", но в два раза меньший.

Наместники и волостели исполняли административно-полицейские, судебные, военные функции, наблюдали за служилыми людьми в городах.

Ограничение власти кормленщиков — наместников и волостелей — являлось составной частью мероприятий, проводимых великокняжеской властью в целях укрепления централизованного государства. Эти мероприятия не только совпадали с пожеланиями поместного дворянства, но и находили поддержку и сочувствие черносошного крестьянства. И те и другие были заинтересованы в улучшении, прежде всего деятельности суда и того звена государственного управления, в котором корыстолюбие кормленщиков проявлялось особенно остро. По Белоозерской уставной грамоте (1488 г.) наместник и его тиуны судили вместе с сотскими и "добрыми" людьми из населения. Е Судебнике 1497 г. этот порядок был узаконен.

Ограничением власти "кормленщиков" стало появление в городах новых должностных лиц - городовых приказчиков, оттеснивших наместников от военного, административного, а потом земельного, финансового и судебного управления Они назначались великим князем из поместного служилого дворянства и не зависели от наместника или Боярской думы, подчиняясь лишь великому князю, а позже попали в ведение Разрядного приказа

Городовые приказчики заведовали строительством и укреплением городов, надзирали за строительством мостов и дорог ("мостовое и ямское дело"), хранением боеприпасов, оружия, продовольствия, сбором народного пополнения и т.д.

Со второй четверти XVI в городовым приказчикам был поручен надзор за великокняжеским земельным фондом в городах и уездах, раскладкой и сбором части общегосударственных денег, надзор за косвенными налогами Они сажали в тюрьму неплательщиков налогов и участвовали в наместничьем суде по уголовным и гражданским делам.

В 30-е годы XVI в на местах в состав суда наместников стали включать выборных от поместного дворянства и верхушки посадских. Стали создаваться так называемые губные органы. Во главе их стояли избираемые из дворян или детей боярских губные старосты, утверждаемые в Разбойном приказе. У губного старосты был свой аппарат, делопроизводство вел дьяк. Сначала губные старосты выбирались бессрочно, потом - "погодно". В компетенцию губных старост входили ловля и казнь «мелких людей» в каждом уголовно-полицейском органе («губе»), позднее заведование тюрьмами и др.

Институт губных старост вслед за городовыми приказчиками способствовал упразднению власти кормщиков.

В 1555-1556 гг. была проведена земская реформа. В уездах и волостях, где не было помещичьего землевладения, черносошные и дворцовые крестьяне и посадские люди получили право выбирать "излюбленных голов" (старост) и "лучших людей" - земских судей, целовальников. Делопроизводство вел выборный земский дьяк. Округом каждого земского старосты чаще всего была волость или город.

Все должностные лица земского самоуправления выбирались на неопределенный срок, и население их могло "переменить". Позднее для них были введены ежегодные выборы

В ведении земских органов находились сбор подати — "окупа", а также разбор гражданских и второстепенных уголовных дел (крупными уголовными делами ведали губные органы) среди черносошных крестьян и посадских людей.

В центральных уездах с развитым землевладением, где население было уже несвободным, земские органы нередко отсутствовали и управление осуществлялось городовыми приказчиками и губными старостами, выполнявшими административно-полицейские и финансовые функции.

В судопроизводстве CV-CVI вв. продолжал господствовать обвинительный или состязательный процесс, который применялся к гражданским и менее значительным уголовным делам и характеризовался активностью сторон. Каждая из участвующих в процессе сторон старалась доказать свою правоту средствами, предусмотренными Судебником 1497 г.: собственное признание обвиняемого, показания свидетелей («послухов»), поединок между истцом и ответчиком и или между виновным и пострадавшим («поле»), присяга, «крестное целование», письменные документы. После суда оправданной стороне выдавалась правовая грамота – копия решения суда с печатью и подписью дьяка. Способом исполнения судебных решений по гражданским делам нередко считался «правеж» - ежедневное битье прутьями. Если «правеж» не приносил результата, то ответчик выдавался «головой» истцу.

Для выяснения более крупных уголовных дел (татьба, разбой, душегубство, ябедничество) появился новый вид судебного процесса – розыск. Розыск применялся в отношении так называемых «ведомых лихих людей». Главными доказательствами розыска являлись «повальный» обыск – допрос местных жителей, а также пытка с целью «признания» обвиняемым своей вины.

* * *

Итак, к концу XVI в. в России сложилась система государственных учреждений в центре и на местах, для которой уже были характерны некоторая бюрократизация, иерархия учреждений (Боярская дума - приказ - наместник) и чинов (судья приказа - дьяк - подьячие), бумажное делопроизводство, а также зачатки выборности управленцев, но в самом низшем звене Складывавшийся государственный аппарат укреплял власть великого князя Московского и царя всея Руси, способствовал проведению активной внешней и внутренней политики государства.