Правовое обеспечение экологического контроля в РФ

Система природоохранного законодательства в России имеет четыре уровня: законы, правительственные нормативные акты, нормативные акты министерств и ведомств, норма­тивные решения органов местного самоуправления. Вершиной этой пирамиды является Конституция, в которой декларируют­ся права человека на благоприятную окружающую среду, отра­жаются положения об охране природы и рациональном исполь­зовании природных ресурсов.

Ключевым экологическим законом России является Закон “Об охране окружающей природной среды”, вступивший в дей­ствие 3 марта 1992 года. В его 15 разделах отражены основные вопросы взаимодействия человека с природой на территории Российской Федерации. Из 94 статей Закона главные его положе­ния явились основой для других нормативных природоохранных актов.

Задачи, принципы и основные объекты охраны окружающей природной среды сформулированы в I разделе За­кона. Впервые четко выражен приоритет охраны жизни и здо­ровья человека, обеспечения благоприятных условий для жиз­ни, труда и отдыха населения при осуществлении любой де­ятельности, оказывающей воздействие на природу. Согласно этому разделу Закона объектами охраны являются естествен­ные экологические системы, озоновый слой атмосферы, а также Земля, ее недра, поверхностные и подземные воды, атмосфер­ный воздух, леса и иная растительность, животный мир, микро­организмы, генетический фонд, природные ландшафты. Особой охране подлежат заповедники, заказники, национальные природ­ные парки, памятники природы, редкие растения и животные.

Компетенция государственных органов в экологической области определена в нескольких статьях I раздела Закона. Эти статьи являются основой для построения системы управле­ния охраной природы в России.

Право граждан на здоровую и благоприятную окружающую среду закреплено во II разделе Закона. Каждый гражданин России имеет право на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды, которое обеспечи­вается планированием, управлением, нормированием и госкон­тролем качества среды, страхованием граждан, возмещением им ущерба здоровью, нанесенному за счет загрязнения природ­ной среды или иных вредных воздействий. Каждый гражданин имеет право участвовать в общественных экологических объеди­нениях и движениях, которые имеют государственные гарантии предоставленных им прав в области охраны среды.

Экономический механизм охраны среды (III раз­дел) — основной в Законе “Об охране окружающей природной среды”. В нем раскрывается принцип платности за природо­пользование и загрязнение среды. Размеры оплат отличаются в несколько раз для разрешенных (в пределах лимитов) объемов природопользования (или загрязнение) и сверхлимитных. При нанесении ущерба среде плата не освобождает природопользователя от обязанности восстановления нарушенного объекта.

Важное место в экономическом механизме охраны среды име­ет ст. 18, которая устанавливает, что любой природопользователь обязан заключить договор с исполнительным органом власти на предполагаемую хозяйственную или иную деятель­ность. Договор заключается на основе экологической экспер­тизы и лицензии (разрешения) на комплексное природопользо­вание. Договор устанавливает порядок использования ресурсов, права и обязанности природопользователя, ответственность сто­рон, размеры платежей, порядок компенсаций ущерба, организа­цию санитарно-защитных зон и пр. Лицензия, выдаваемая специ­ально уполномоченными государственными органами, устана­вливает лимиты на использование природных ресурсов и загряз­нения среды, фиксирует экологические требования. Несмотря на некоторую неопределенность в порядке введения договоров на природопользование, во взаимодействии ветвей власти и госу­дарственных органов надзора при их использовании, эта статья Закона может играть решающую роль в переходе природопользователей к малоотходным и ресурсосберегающим технологиям, к бережному отношению к природе.

Средства, получаемые за природопользование, согласно За­кону, аккумулируются на счетах внебюджетных экологических фондов и реализуются на природоохранные цели в следующей пропорции: 10% перечисляются в федеральный фонд, 30% – в областной (краевой, республиканский), а 60% – определя­ют местный (городской, районный) фонд.

Нормирование качества окружающей среды и порядок государственной экологической экспер­тизы, установленные в разделах IV и V, позволяют обеспечить государственное воздействие на природопользователей. Уровни предельно допустимых воздействий на окружающую среду по всем их видам должны утверждаться специально уполномоченными органами РФ в области охраны среды и санитарно-эпидемиологического надзора. Эти же органы могут выдавать предписания на ограничение, приостановление и прекращение деятельности природопользователя при нарушении им устано­вленных экологических нормативов.

Перед заключением договора на природопользование долж­на проводиться государственная экспертиза, выводы которой обязательны как при заключении договора и определении его условий, так и при применении экономических и иных санкций к природопользователю. В Законе предусматривается и обще­ственная экологическая экспертиза, выводы которой становят­ся юридически обязательными, если они утверждены органами госэкспертизы.

Экологические требования к предприятиям, сооружениям и иным объектам сформулированы в VI-VII разделах Закона. Они обязательны как при размещении, про­ектировании, строительстве, реконструкции, вводе в строй, так и при эксплуатации объектов. Эти требования учитывают при составлении договоров на природопользование, при отработке ведомственных нормативных документов, в том числе Строи­тельных норм и правил (СНиП), норм технологического проек­тирования (НТП, ВСН), ведомственных норм технологического проектирования (ВНТП) и др. Только после приведения этих до­кументов в соответствие с положениями Закона можно говорить об единой комплексной программе экологизации хозяйственной деятельности.

Порядок действий в чрезвычайных эколо­гических ситуациях и на особо охраняемых природных территориях узаконен в VIII-IX разделах. Зоны чрезвычайной экологической ситуации, экологического бедствия устанавливают высшие органы власти РФ по представлению специально уполномоченных государственных органов. По их же представлению образуются и государственные природные запо­ведники, заказники, национальные парки, на чьих территориях запрещается хозяйственная и иная деятельность, противореча­щая целям их создания.

Особо выделены в Законе курортные и лечебно-оздоровительные зоны, в которых введены округа санитарной охраны и которые рассматриваются как особо охраняемые территории вокруг городов и поселков. Статус же зеленых городов (поселков) Законом не оговаривается, но их защитная роль от всех видов за­грязнений атмосферы общеизвестна (исследованиями, проводив­шимися в 68 городах и поселках Московской области, устано­влена зависимость между площадью зеленых насаждений, при­ходящихся на одного человека, и средней продолжительностью жизни). Поэтому разработка положений о содержании зеленых насаждений с учетом местных условий в соответствии со ста­тьями Закона, безусловно, необходима.

Экологический контроль согласно Закону (раздел X) является системным и состоит из государственного, производ­ственного и общественного. Государственный контроль должен осуществляться как органами власти, так и специально уполно­моченными органами. Оптимальным решением является скоор­динированный контроль представителями обоих органов.

Экологическому воспитанию, образованию, научным исследованиям отведено достаточно много ме­ста в разделе XI Закона. Например, ст. 75 Закона предусматри­вается: “Руководители министерств и ведомств, предприятий, учреждений и организаций, иные должностные лица и специа­листы, связанные с деятельностью, оказывающей вредное вли­яние на окружающую природную среду и здоровье человека..., обязаны иметь необходимую экологическую подготовку, которая учитывается при назначении на должность, аттестации и пере­аттестации работников. Лица, не имеющие необходимой подго­товки, не допускаются к выполнению работ, требующих соот­ветствующих знаний”.

Неподготовленные должностные лица и руководители не только не смогут обеспечить сохранение природной среды в сфере своей деятельности, но и грамотно отстаивать интере­сы организаций перед надзорными и санитарно-экологическими органами (службами) и пр.

Порядок разрешения споров в области охраны окру­жающей среды устанавливается в XII разделе Закона.

Ответственность за экологические нарушения (раздел XIII) подразделена на дисциплинарную, администра­тивную, материальную и уголовную – для физических и юри­дических лиц; административную и гражданско-правовую – для учреждений, предприятий и организаций. Порядок возмещения вреда, причиненного экологическим правона­рушением, предписан XIV разделом Закона. Несмотря на юри­дическую четкость положений Закона об экологических право­нарушениях, они, к сожалению, пока не привели к коренному улучшению защиты среды от посягательств на нее. Требуют­ся многочисленные подзаконные и нормативные акты. Нужны их исполнители.

Отдельный раздел Закона (раздел XV) посвящен международному сотрудничеству в области охраны Среды.

Закон об охране природной окружающей среды России дает основания для создания цельной системы природоохранного законодательства. В сочетании с другими законами, приняты­ми за последние годы: “О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения” (1991 г.), “Основами законодательства об Экране труда.” (1993 г.), “О недрах” (1993 г.), это создает основы природоохранного законодательства.

Исключительно важную роль в реализации основ природоохранного законодательства играют органы управления, контроля и надзора в области охраны окружающей природной среды России. Действующей структурой органов управления охраны окружающей природной среды предусматриваются две катего­рии: органы общей и специальной компетенции.

К государственным органам общей компетенции относятся: Президент, Федеральное собрание, Государственная Дума, Правительство, представительные и исполнительные органы власти субъектов Федерации, муниципальные органы. Наряду с охраной окружающей природной среды эти органы ведают и другими вопросами, входящими в круг их компетенции.

К государственным органам специальной компетенции относятся те, которые предназначены выполнять только природоохранные функции.

В октябре 1996 года была утверждена новая структура орга­нов управления и контроля за охраной окружающей природной среды на федеральном уровне. Природоохранные функции были распределены между двумя органами: Государственным комите­том РФ по охране окружающей среды (Госкомэкология) и Ми­нистерством природных ресурсов, созданными на основе упраздненного Минприроды. Все природоохранные функции перешли к Госкомэкологии. На Министерство природных ресурсов воз­лагается осуществление функций рационального использования и охраны видов природных ресурсов, применяемых в экономике России.

Основные направления экологической политики России следующие:

– последовательное решение проблем развития хозяйственного комплекса государства, при котором полностью учитываются экологические и природно-географические условия конкретных территорий для обеспечения благосостояния народов, населяющих эти территории;

– последовательное достижение на каждой конкретной территории надлежащего качества среды обитания, отвечающего не только принятым сегодня санитарно-гигиеническим нормам, но и той системе его оценок, которая учитывала бы генетическое здоровье населения;

– восстановление и сохранение биосферного равновесия (на локальном, региональном и глобальном уровнях) генетического фонда животного и растительного мира;

– рациональное использование всего природоресурсного потенциала России.

Реализации перечисленных направлений должно способствовать формирование эффективной системы органов государственного управления в области экологии и природопользования. Они должны рассматриваться в тесной взаимосвязи и объединяться механизмом управления в единую систему.

По-видимому, наряду с основами природоохранного законодательства, необходим экологический кодекс, который перевел бы правовые экологические нормы в ранг моральных ценностей и имел бы нравственную направленность и воспитательное значение.

Вопросы для самопроверки:

1. Формы взаимодействия общества и природы.

2. Виды антропогенного загрязнения окружающей природной среды.

3. Объективные и субъективные причины загрязнения, истощения и разрушения природной среды.

4. Основные экологические проблемы глобального характера.

5. Что такое гуманизация, экономизация охраны окружающей природной

среды и экологизация хозяйственной деятельности?

6. Сущность современных концепций экологии.

7. В чем проявляется взаимозависимость общества и природы?

8. Пути обеспечения качества окружающей среды.

9. Принципы охраны природной среды.

10. Цель и задачи экологического законодательства.

11. Дайте толкование понятию “качество природной среды”.

12. Какова цель установления пределов допустимого воздействия на природную среду?

13. Какова взаимосвязь между ПДК и ПДВ вредных веществ при оценке экологической характеристики среды?

14. В чем состоит различие между комплексными нормативами качества и экологическими и производственно-хозяйственными нормативами?

1. Основы безопасности, жизнедеятельности: Учебное пособие / Сост. В.А.Горностаев и др.; Под ред. В.И. Авершина. Пенза, 1996. С. 99-110.

2. Калинин В.Б. Мир воды. Пособие для преподавателей / Центр экологических исследований. Обнинск, 1993. С. 21 - 23, 33.

3. Назаренко В.М., Лучинина Н.В. Школьный химический эксперимент в экологическом образовании // Химия в школе. 1994. № 1. С. 69 - 72.

4. Петров Н.Н. Человек в чрезвычайных ситуациях: Учеб. пособие. Челябинск: Юж. - Урал. кн. изд-во, 1996. С. 4-5, 23 - 32.

5. Гостюшин А. Защити себя и близких. М.: Рипол-классик, 1997. С. 234-235.

6. Основы безопасности человека в экстремальных ситуациях. Ч. 1 / Миньков Н.Н., Костенко Н.Д. Самара: Изд-во Самарск. обл. ин-та пов. квалиф. и перепод. работ, обр-я, 1994. С. 99-119.

7. Лапшина М.В. Безопасность и защита человека в чрезвычайных ситуациях: Практич. пос. для студентов заочного отделения пед. ин-та / Под ред. С.П.Голышенкова; Мордов. гос. пед. ин-т. Саранск, 1998. С. 4-5, 10-26.