16 страница. Тем не менее именно юридическая возможность выхода из СССР послужила "миной замедленного действия" и в конечном итоге направила развитие событий на

Тем не менее именно юридическая возможность выхода из СССР послужила "миной замедленного действия" и в конечном итоге направила развитие событий на развал единого государства, как только тоталитарная удавка ослабла.

Этот опыт учит нас с осторожностью подходить к государственному обособлению наций внутри единой страны. Национальная государственность, как это видно и из истории других федераций, строившихся на национальном подходе (они в большинстве своем распались), - скорее опасное и отрицательное явление, чем положительное. В моменты кризисов это явление становится угрозой целостности государства.

Однако историю не переделать, и коль скоро фактические обстоятельства сложились так, а не иначе, необходимо сделать все, чтобы ослабить негативное воздействие национально-государственного обособления внутри единой страны путем, например, создания и развития по-настоящему единого экономического пространства.

В 1936 году в Советском Союзе была принята знаменитая - "самая демократичная в мире" - Конституция. В следующем году аналогичные конституции были приняты в советских республиках, в том числе в РСФСР.

В Конституции РСФСР 1937 года были перечислены 16 автономных республик и 5 автономных областей. Конституции автономных республик утверждались Верховным Советом РСФСР. Положение автономных областей оставалось неопределенным.

Кроме того, в стране имелись 10 национальных округов, даже не упоминавшихся в Конституции. С административно-территориальной точки зрения страна делилась на края и области.

В начале 90-х годов XX века возникло противостояние между властью общесоюзной и властью в советских республиках, прежде всего в РСФСР. Республики расширяли свои права. В 1990 году был провозглашен суверенитет России, а 12 июня 1991 года - впервые всенародно избран ее Президент.

Властью в России был брошен лозунг, адресованный автономиям: "Берите суверенитета, сколько можете унести". Лозунг был рассчитан на поддержку со стороны автономий российской власти в ее противостоянии с союзной властью. Начался период, который называют сегодня "парадом суверенитетов".

Вновь инициатива передачи государственных полномочий "сверху" "вниз" исходила от самого государства. Автономии воспользовались ситуацией и данным им правом, отбросили слово "автономная" и превратились в "республики в составе России". Соответствующее решение было принято на IV Съезде народных депутатов РСФСР.

В марте 1992 года, после распада Советского Союза, в России был заключен так называемый Федеративный договор - договор, который подтверждал статус республик, одновременно признавал статус субъектов Федерации за административно-территориальными образованиями страны, а также разграничивал компетенцию между двумя уровнями власти - федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Федерации.

Федеративный договор не носил конституирующего значения, не создавал и не оформлял Федерацию, как это иногда понимается в ряде субъектов Федерации. Договор всего лишь констатировал факт и разграничил полномочия (предметы ведения) между двумя уровнями власти. Поэтому наша Федерация как была конституционной (т.е. созданной "сверху" - по конституции), так ею и осталась. Она не превратилась в договорную Федерацию.

Принятием новой Конституции России в 1993 году процесс федерализации страны был юридически завершен. Началось становление реальной (а не фиктивной) Федерации.

Итак, историю становления российского федерализма можно было бы подразделить на следующие, например, этапы:

- период автономизации наций (1918 - 1922 гг.);

- период становления и утверждения фиктивного федерализма (1922 - 1990 гг.);

- период строительства реального федерализма (1990 г. - по настоящее время).

74. Общая характеристика современного российского федерализма. Правовые основы современного российского федерализма закреплены в главе 3 Конституции 1993 года.

Во-первых, Россия на сегодняшний день - самая большая в мире федерация по числу субъектов: 89 субъектов Федерации. При этом в составе субъектов присутствуют два вида:

а) субъекты, созданные на основе территориального подхода; при их выделении за основу брался не национальный критерий, а территория. К ним относятся область, край, город федерального значения - всего 57 административно-территориальных образований;

б) субъекты, созданные на основе национального подхода; при их выделении бралась за основу так называемая титульная нация. К ним относятся: республика, автономная область, автономный округ - всего 32 национально-территориальных образования.

Так, например, среди областей присутствуют такие, как: Амурская, Архангельская, Владимирская, Воронежская, Ивановская, Иркутская, Курская, Московская, Новгородская, Орловская, Псковская, Ростовская, Рязанская, Свердловская, Смоленская, Тверская, Тульская, Читинская, Ярославская и др.

В составе субъектов в форме края Конституцией закреплены: Алтайский, Краснодарский, Красноярский, Приморский, Ставропольский и Хабаровский края.

В составе субъектов в форме города федерального значения в Конституции фигурируют города Москва и Санкт-Петербург.

В составе субъектов в форме республики в Конституции закреплены: Республика Адыгея, Республика Алтай, Республика Башкортостан, Республика Бурятия, Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Карелия, Республика Коми, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Саха (Якутия), Республика Северная Осетия-Алания, Республика Татарстан, Республика Тыва, Удмуртская Республика, Республика Хакасия, Чеченская Республика, Чувашская Республика.

В форме автономной области в России существует только один субъект - Еврейская автономная область; в форме автономного округа - 10 субъектов: Агинский Бурятский, Коми-Пермяцкий, Корякский, Ненецкий, Таймырский, Усть-Ордынский Бурятский, Ханты-Мансийский, Чукотский, Эвенкийский, Ямало-Ненецкий округа.

Своеобразие правового положения автономных округов состоит в том, что они, с одной стороны, входят в состав края/области, а с другой стороны, считаются равноправными субъектами. Поэтому отношения округов с другими субъектами Федерации могут регулироваться как федеральными законами, так и договором с соответствующим краем или областью (например, договоры между администрацией Тюменской области и администрациями Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого округов).

В декабре 2003 года в Пермской области и Коми-Пермяцком автономном округе прошли референдумы об объединении этих двух субъектов в один - в Пермский край. Население преобладающим большинством голосов высказалось за объединение. Предполагается, что оформление этого процесса завершится в 2007 году, и тогда количество субъектов Федерации уменьшится до 88.

Во-вторых, Россия является не национальным, а многонациональным государством. Национальным называется такое государство, которое выражает интересы титульной нации; многонациональным - государство, которое выражает интересы многих наций и народностей.

В России, по данным последней переписи, проживают порядка 160 наций и народностей. Российское государство - их общее государство.

Некоторые нации приобрели в составе России элементы государственности в форме автономных округов, автономной области, республик (национально-территориальных образований). Титульные нации в этих субъектах получают некоторый приоритет, хотя во многих из субъектов количество населения титульной нации меньше, чем жителей других национальностей.

Другие нации обеспечивают свой национальный интерес в иных формах, например в форме культурной автономии. Вопросы национально-культурной автономии регулируются Законом от 17 июня 1996 года "О национально-культурной автономии".

Каждая из 160 наций не может поставить вопроса о самоопределении в форме собственной государственности. Это и будет угрозой целостности России.

Русская нация - самая многочисленная. Национальный интерес русской нации тоже не обособлен своей государственностью. Национальный интерес русской нации, как и других наций, - в существовании многонационального государства. В этом смысле русская нация как бы скрепляет все другие нации в единое сообщество. Это большая ответственность.

Слово "русские" сегодня выражает уже не только принадлежность к нации, но и принадлежность к единому многонациональному народу России. Часто для обозначения народа России используют термин "россияне".

Впрочем, в идеале для формирования единого российского народа не должно быть (как, например, в США) разделения наций и народов на титульные и нетитульные, а все субъекты должны строиться только по территориальному подходу.

В-третьих, Конституция закрепила равенство всех субъектов Федерации между собой. Следует особо подчеркнуть, что субъекты (и административно-территориальные, и национально-территориальные образования) равны между собой перед Федерацией, но не равны с Федерацией. Зачастую в некоторых образованиях статус субъекта понимается как равенство с Федерацией. Это неправильное понимание конституционного статуса субъекта Федерации.

Федеральный центр должен одинаково относиться к субъектам, которые равны между собой перед центром. И значит, федеральный центр не должен давать неоправданных преференций одному субъекту в ущерб другим. А такое бывало. В этом видится несовершенство федерализма в обновленной России. Выравнивание прав и обязанностей субъектов Федерации - одно из важнейших направлений этого процесса.

Суммируем остальные черты правового статуса Федерации и ее субъектов:

- Президент России, другие органы федеральной государственной власти осуществляют свои полномочия на всей территории страны в соответствии с Конституцией; Конституция России обладает приоритетом и верховенством на всей территории страны; в России имеется единая столица (город Москва), единые государственные флаг, герб и гимн, единый государственный язык, единая денежная единица - рубль, единое гражданство (гражданства субъектов Федерации не предусмотрено), единые Вооруженные Силы;

- на территории России не допускается установление таможенных границ и иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг, финансовых средств;

- федеральные органы исполнительной власти могут создавать в любом регионе России свои территориальные органы и назначать должностных лиц;

- разделение власти "по вертикали" на два уровня (федеральный уровень власти и власть субъектов Федерации) осуществляется через механизм "разграничения предметов ведения" (ст. ст. 71 - 73 Конституции); этот механизм состоит из трех сфер - сферы исключительной компетенции федерального центра; сферы совместной компетенции центра и субъекта; сферы исключительной компетенции субъекта;

- федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов могут передавать друг другу часть своих полномочий, если это не противоречит Конституции России и федеральным законам;

- субъекты Федерации создают свое законодательство, принимают свои уставы (республики принимают конституции); нормативные акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законам (с учетом разграничения компетенции между Федерацией и субъектами);

- субъекты Федерации самостоятельно устанавливают свое наименование, свою систему органов государственной власти (в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации власти);

- статус субъекта может быть изменен по взаимному согласию Федерации и субъекта; границы между субъектами могут быть изменены с их взаимного согласия (эти границы являются не государственными, а административными); территория субъектов закрепляется за ними лишь в связи с их пребыванием в составе России, и на эту территорию не может распространяться власть других субъектов Федерации; правом одностороннего выхода из состава России субъекты не обладают;

- республики вправе устанавливать свои государственные языки, которые употребляются наряду с государственным языком России; утверждать свою государственную символику, определять столицу, учреждать свои почетные звания и государственные награды;

- субъекты Федерации не вправе ставить вопрос о дипломатическом признании, открывать посольства за рубежом, подписывать международные договоры с другими государствами;

- Федерация может передавать часть своих полномочий по международным договорам межгосударственным объединениям, если это не противоречит основам конституционного строя;

- таким образом, принципами российского федеративного устройства являются: государственная целостность России; единство системы государственной власти; разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами; равноправие народов; равноправие субъектов Федерации.

В начальные тексты конституций ряда республик были включены положения, противоречащие Конституции России и статусу субъектов, всей истории развития России как единого, целостного государства.

Такие положения были включены, в частности, в конституции Республики Башкортостан, Республики Саха (Якутия), Республики Татарстан и др.

Например, в конституции Республики Татарстан данное национально- территориальное образование определялось как государство, "ассоциированное с Российской Федерацией", что полностью противоречит и российскому праву, и реальности.

В некоторых республиках в избирательное право было включено требование, что кандидат на государственные должности в республике обязательно должен знать национальный язык. Подобные требования представляют собой дискриминацию граждан других национальностей и не должны содержаться в праве.

Декларация о государственном суверенитете Башкирии от 11 октября 1990 года провозгласила, в частности, договорный принцип взаимоотношений между Россией и Башкирией. Понятно, что подобные декларации полностью не соответствуют ни истории, ни закону и наносят ущерб территориальной целостности единой России.

Постепенно расхождения между конституциями/законодательством субъектов и Конституцией/законодательством Федерации преодолеваются. Например, упомянутая Декларация о суверенитете Башкирии в феврале 2005 года в соответствии с постановлением Государственного Собрания республики была признана утратившей силу закона.

Будущее есть только у единой России. Все национальные суверенитеты внутри России наносят непоправимый вред единству страны, переносят конфликт интересов на национальной почве в будущее, играют на руку противникам России, которые уже сегодня прогнозируют распад нашей страны на несколько государств.

75. Органы государственной власти субъектов Федерации. Вернемся к вопросу об органах государственной власти субъектов Федерации. Образование органов государственной власти субъектов должно осуществляться в соответствии с Законом от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Субъекты Федерации самостоятельно определяют, какие органы государственной власти образовать, но система таких органов должна быть аналогична федеральной и иметь:

а) законодательный (представительный) орган;

б) высший исполнительный орган во главе системы органов исполнительной власти;

в) высшее должностное лицо субъекта.

Кроме того, органы субъектов Федерации должны соответствовать принципам правового, светского государства, республиканской форме правления.

Особенность органов власти субъектов Российской Федерации заключается еще и в том, что они обладают самостоятельными полномочиями лишь в той части, которая определена Конституцией для субъектов Федерации (ч. 3 ст. 11; ст. ст. 71 - 73).

За пределами собственной компетенции эти органы находятся в подчиненном положении по отношению к федеральным органам.

Такая конструкция обеспечивает единство государственной власти России.

И, наконец, с точки зрения соотношения власти федеральной и власти субъектов Федерации важно, что:

- субъекты Федерации не вправе препятствовать осуществлению на своей территории полномочий федеральной государственной власти;

- федеральная власть (Президент России) вправе приостанавливать действие актов исполнительной власти субъектов в случае противоречия их федеральным законам и актам;

- субъекты вправе осуществить свое собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения, если по этим вопросам еще не приняты федеральные законы, т.е. в "опережающем" порядке. Правда, в таких случаях после принятия соответствующего федерального закона субъекты обязаны привести в соответствие с ним свои нормативные акты.

Законодательные органы государственной власти субъектов являются постоянно действующими высшими органами законодательной власти в субъектах Федерации.

Структура и наименование такого органа устанавливаются самим субъектом с учетом исторических, национальных и иных традиций.

В областях/краях законодательные органы называются, как правило, либо Законодательным Собранием, либо Думой.

В национально-территориальных образованиях царит большее многообразие. Так, в Бурятии и Калмыкии, например, законодательные органы называются Народный Хурал; в Ингушетии - Народное Собрание, в Татарстане - Верховный Совет; в Башкортостане и Чувашии - Государственный Совет; в Республике Саха - Государственное Собрание.

Не все законодательные органы субъектов однопалатные: в Карелии, Башкортостане, Кабардино-Балкарии, Республике Саха - двухпалатные парламенты.

Не менее половины депутатов в законодательном органе (или одной из палат, если орган - двухпалатный) должны избираться по пропорциональной системе по спискам, выдвинутым избирательными объединениями/блоками. Срок полномочий депутатов не может превышать 5 лет.

Законодательные органы субъектов принимают уставы/конституции и законы; утверждают бюджет субъекта; устанавливают региональные налоги, порядок проведения референдумов, административно-территориальное устройство, структуру исполнительных органов власти субъекта.

Кроме того, законодательные органы назначают на должности судей уставного/конституционного суда субъекта.

Право законодательной инициативы принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта, представительным органам местного самоуправления. Уставом/конституцией это право может быть предоставлено и иным органам, организациям, лицам.

Высшее должностное лицо субъекта вправе досрочно прекратить полномочия законодательного органа, если данный орган принял нормативный акт, противоречащий Конституции России и федеральным законам, и не устранил нарушения.

Президент России может в таком случае своим указом вынести законодательному органу субъекта предупреждение, а если это не действует, то внести в Государственную Думу проект закона о роспуске законодательного органа субъекта.

В субъектах Федерации создается своя система органов исполнительной власти, которая вместе с федеральными органами исполнительной власти образует единую систему исполнительной власти России. Возглавляется система органов исполнительной власти субъекта руководителем высшего исполнительного органа.

Уставом/конституцией может устанавливаться должность высшего должностного лица субъекта. Если она введена, то такое лицо возглавляет высший исполнительный орган в субъекте.

Наименование высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) устанавливается уставом/конституцией субъекта с учетом исторических, национальных и иных традиций.

В области/крае система органов исполнительной власти состоит из департаментов и администрации (правительства). Во главе администрации стоит, как правило, губернатор. В республиках высшим должностным лицом, как правило, является президент (глава), а высшим исполнительным органом - правительство, руководящее работой министерств и ведомств.

Высшее должностное лицо субъекта (руководитель высшего исполнительного органа) должен избираться законодательным/представительным органом субъекта по представлению Президента России. Срок избрания не может превышать 5 лет (с возможностью переизбрания еще на один срок).

На пост высшего должностного лица субъекта может быть избран любой гражданин России, обладающий пассивным избирательным правом.

Высшее должностное лицо субъекта подписывает либо отклоняет законы субъекта; формирует высший исполнительный орган; может участвовать в работе законодательного органа с правом совещательного голоса; издает постановления/указы и распоряжения.

Президент России вправе приостановить действие акта высшего должностного лица субъекта (руководителя высшего исполнительного органа), акта органа исполнительной власти субъекта, если они противоречат Конституции и федеральным законам России. Президент России может также вынести предупреждение высшему должностному лицу субъекта и отрешить его от должности.

Законодательные органы субъектов имеют право выразить недоверие высшему должностному лицу, которое влечет отставку лица и возглавляемого им высшего исполнительного органа.

Судебными органами субъекта Федерации являются мировые судьи (судьи общей юрисдикции) и уставные/конституционные суды субъектов.

О правовом статусе мировых судей уже было рассказано выше.

Уставные/конституционные суды субъектов Федерации призваны рассматривать вопросы о том, соответствуют ли уставу/конституции субъекта принимаемые в субъекте законы и другие нормативные акты органов государственной власти и органов местного самоуправления. Кроме того, эти суды дают толкование уставов/конституций.

Процедуры рассмотрения всех этих вопросов определяются законами самих субъектов. Формирование уставных/конституционных судов в большинстве субъектов Федерации продолжается.

Можно сделать вывод, что судебная власть в России делится "по вертикали" только в части конституционного правосудия и суда общей юрисдикции, поскольку субъектами учреждается мировой суд.

Преобладающая часть судов общей юрисдикции - это федеральные суды. Судьи в них являются федеральными судьями и принимают решения именем Российской Федерации.

Этим российская судебная система отличается от судебной системы, например, США, при которой на территории каждого штата имеются одновременно и федеральные суды, и судебная система штата во главе с верховным судом штата. Такое судоустройство, как в США, называется дуализмом судебной системы.

76. Разграничение полномочий между Федерацией и ее субъектами. Власть между федерацией и субъектами разделена. Это разделение юридически осуществлено в форме разграничения полномочий (предметов ведения). Все сферы, в которых власть должна принимать решения, поделены на три части:

- сферу исключительной компетенции федеральной власти; в вопросах этой сферы решения принимает исключительно центр - федеральная власть;

- сферу совместной компетенции федеральной власти и власти субъекта; в вопросах этой сферы решения принимаются совместно;

- сферу исключительной компетенции субъекта Федерации; в вопросах этой сферы решения принимают исключительно субъекты Федерации.

Перечень вопросов, которые входят в каждую из трех сфер, содержится в статьях 71, 72, 73 Конституции России.

Так, например, в сферу исключительной компетенции Федерации (федеральной власти) включены: принятие федеральных законов; установление системы федеральных органов власти; управление федеральной государственной собственностью; таможенное регулирование; ядерная энергетика; деятельность в космосе; вопросы войны и мира; внешнеэкономические отношения России; оборона страны; вопросы защиты государственной границы; судоустройство; уголовное и гражданское законодательство; вопросы амнистии и помилования; установление стандартов, эталонов, единая метеорологическая, картографическая службы; статистика и бухучет.

По этим вопросам издавать нормативные акты вправе только федеральные органы: Президент России, Федеральное Собрание, Правительство, министерства/ведомства.

Следует отметить, что субъекты Федерации представлены в одной из палат российского парламента - в Совете Федерации. Представители субъектов Федерации, принимая участие в законотворчестве, тем самым - через законы - участвуют в решении вопросов исключительного ведения Федерации.

В сферу совместной компетенции Федерации и субъектов включены, например, следующие вопросы: обеспечение правопорядка; защита национальных меньшинств; вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, природными ресурсами; охрана окружающей среды; вопросы образования, культуры; социальное обеспечение; меры по борьбе со стихийными бедствиями, эпидемиями; административное, трудовое, семейное законодательство.

Видно, что эти вопросы не требуют жесткой централизации. По вопросам данной сферы нормативные акты могут издавать как федеральные органы, так и органы государственной власти субъектов Федерации.

Сфера исключительной компетенции субъектов Федерации определена по остаточному принципу: в нее должны попасть все вопросы, которые не охвачены двумя первыми сферами. Точного перечня таких вопросов нет, что зачастую создает проблемы в определении вопросов исключительной компетенции субъектов.

К исключительной компетенции субъекта относятся вопросы создания и названия органов государственной власти субъекта, принятие бюджета, введение и взимание региональных налогов, управление и распоряжение собственностью субъекта Федерации, организация местного самоуправления и установление границ территорий муниципальных образований и др.

Если в вопросе исключительной компетенции субъекта федеральный закон и закон субъекта будут противоречить друг другу, какому закону надо отдать приоритет? В данной сфере приоритет отдается нормативному акту субъекта Федерации.

Ниже в качестве наглядного примера и для удобства восприятия приводится таблица, в которой иллюстрируется разграничение полномочий (предметов ведения) между Федерацией и субъектами Федерации на основе статей 71 и 72 Конституции России.

───────────────────────────────────────────────────────────────────────────

Предмет ведения Компетенция Федерации Совместная компетенция

ст. 71 ст. 72

───────────────────────────────────────────────────────────────────────────

1. Вопросы - принятие Конституции - обеспечение соответствия

государственного и законов конституции и законов

строительства субъекта Федерации

федеральной Конституции и

законам

- установление системы - установление общих

органов гос. власти принципов системы органов

власти

2. Вопросы - управление гос. - разграничение гос.

регулирования собственностью собственности

экономики - федеральные налоги - установление общих

принципов налогообложения

- ядерная энергетика, - охрана памятников

деятельность в космосе

- установление правовых - распоряжение землей,

основ единого рынка недрами,

природопользование

3. Вопросы - международные договоры - выполнение международных

международных РФ отношений

отношений - внешнеэкономические - координация

отношения Федерации международных и

внешнеэкономических связей

субъектов Федерации

- внешняя политика,

вопросы войны и мира

4. Границы, - определение статуса - режим пограничных зон

оборона и защита гос. границ

- оборона, экспорт-импорт

вооружений

5. Вопросы правовой - уголовное, уголовно- - административное,

системы процессуальное, административно-

уголовно-исполнительное процессуальное

законодательство законодательство

- гражданское, - семейное, жилищное,

гражданско- земельное, водное, лесное,

процессуальное, законодательство о недрах,

арбитражно- об охране окружающей среды

процессуальное

законодательство

- правовое регулирование

интеллектуальной

собственности

- федеральное

коллизионное

законодательство

6. Прочие вопросы - установление

стандартов, эталонов

- единая

метеорологическая,

картографическая служба,