Органы государства, регулирующие государственную службу

На федеральном уровне кадровую политику формируют Президент и Правительство Российской Федерации, имеющие в своем подчинении специализированные органы. Так, при Президенте Российской Федерации действует Совет по вопросам государственной службы, состоящий из равного числа представителей Президента, палат Федерального Собрания, Правительства, высших органов судебной власти Российской Федерации. При Президенте был образован и Совет по кадровой политике. В составе Администрации Президента РФ в качестве самостоятельного подразделения действует Главное управление Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы и кадров. Однако государственного специализированного органа, отвечающего за столь важный участок государственной деятельности, как формирование кадрового состава государственных органов, в Российской Федерации нет, по наследству от СССР подбор кадров на государственную службу остается во многом напоминающим систему блата.

Создание специального государственного органа, занимающегося вопросами организационного обеспечения нормального функционирования государственного аппарата, является элементарной задачей государства. В реальности эту функцию государства выполняют совершенно различные государственные структуры в зависимости от дэормы государства, формы власти и исторического момента. Так, в СССР правящая Коммунистическая партия выполняла функцию государственного органа по контролю процедуры функционирования государственной службы в СССР. Вопросами кадровой политики занимались только партийные органы, не отдавая комплектование кадрового состава государственных органов на откуп коммунистическому самоуправлению народа. Ни на один пост или должность в государстве невозможно было претендовать без согласия на это партийных органов, в партийных организациях существовали списки резервов на выдвижение, в которых кандидаты на вакантные должности располагались по ранжиру в соответствии со степенью доверия к ним со стороны партийных лидеров. Такая полуподпольная (поскольку КПСС числилась негосударственной структурой) система контроля за комплектованием кадров государственного аппарата не соответствует постулатам коммунистической теории государства о переходе к общественному самоуправлению. Однако она существовала и довольно успешно функционировала, так как отличалась реальностью и действенным контролем. Эта система, возможно, являлась и стержнем централизации государства, Советского Союза, именно в условиях провозглашения троцкистского лозунга об отмирании государства по мере движения к коммунизму, для чего на практике оснований не имелось. Государство было крепким.

В Японии создан специальный орган, Палата по делам персонала при Кабинете министров (ст. 3 Закона) с офисами на периферии (ст. 13), отделенный от остальных министерств. Это специализированный орган, посторонний по отношению к министерствам, так же как это было придумано и в американском законе Пэндлтона. В ряде стран англосаксонской системы права кадровый орган является органом государства второго уровня, не министерством, а ведомством при министерстве. Так, в соответствии с примером Великобритании "федеральное ведомство кадров" в Швейцарии подчинено департаменту финансов и таможен (ст. 63). Но более характерной является такая схема организации органов ведения кадровой работы, когда основные вопросы кадров находятся в руках либо самого премьер-министра, либо в ведомствах при нем или при главе государства. Так, в Аргентине декретом № 2098.87 от 30 декабря 1987 г. предусмотрено, что управление Корпусом государственных служащих осуществляется Национальным Президентством посредством Секретариата публичной службы. Это закреплено в приложении III "Мотивы создания Корпуса правительственных администраторов" к декрету № 2098/87 от 30 декабря 1987 г. "Национальная публичная администрация", которым утверждены Устав и Реестр Корпуса правительственных администраторов.

Совет по вопросам государственной службы при Президенте Российской Федерации (п. 2 ст. 26 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.):

• анализирует состояние и эффективность государственной службы в органах государственной власти; координирует разработку проектов нормативных актов по вопросам организации государственной службы;

• организует совместно с соответствующими государственными органами работу по формированию конкурсных (государственных конкурсных) комиссий, проведению аттестаций и государственных квалификационных экзаменов; информирует граждан о проведении конкурсов на замещение вакантных государственных должностей государственной службы;
• координирует методическую работу органов по вопросам государственной службы и кадровых служб государственных органов;
• разрабатывает предложения по формированию Реестра государственных должностей в Российской Федерации и внесению в него изменений; ведет федеральный реестр государственных служащих;
• осуществляет методическое руководство профессиональной подготовкой, переподготовкой (переквалификацией) и повышением квалификации государственных служащих, а также формирование резерва на выдвижение на вышестоящие государственные должности государственной службы (п. 2 ст. 26 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.).

Одновременно наличие специального Департамента по вопросам государственной службы и бюджетных организаций Министерства труда Российской Федерации¹ заставляет предположить, что государственная служба рассматривается как форма занятости населения, а не как форма организации государственной власти, властвования.

Органы по вопросам государственной службы субъектов Российской Федерации создаются в соответствии с законами субъектов Российской Федерации (ст. 27 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.).

Кадровая служба государственного органа (ст. 28 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.):

1. обеспечивает проведение конкурсов на замещение вакантных государственных должностей государственной службы, аттестаций, прохождение государственными служащими испытания при замещении государственных должностей государственной службы;
2. оформляет решения государственных органов, связанные с прохождением государственными служащими государственной службы, ведет личные дела государственных служащих, вносит необходимые записи в трудовые книжки государственных служащих;
3. консультирует государственных служащих по вопросам их правового положения, соблюдения ограничений, связанных с государственной службой;
4. анализирует уровень профессиональной подготовки государственных служащих, организует переподготовку (переквалификацию) и повышение квалификации государственных служащих (ст. 28 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.).

На органы государственного управления в области государственной службы возлагаются задачи:

1. составления расписания должностей, необходимых для функционирования государственного аппарата;
2. формирование четких требований к каждой должности в виде должностных инструкций;
3. проведение конкурса или иных мероприятий для замещения государственных должностей с тем, чтобы ни одна функция государства не осталась без охвата;
4. контроль правильного выполнения полномочий лицами, замещающими государственные должности;
5. разрешение вопросов наград и ответственности лиц, занимающих государственные должности, и, наконец,
6. разрешение споров, связанных с выполнением обязанностей государственной должности.

Как видим, это очень большой объем государственных обязанностей. Представляется, для их выполнения необходим специализированный государственный орган, настолько же отделенный от Министерства труда и занятости населения, насколько трудовое право отличается от права служебного. Ибо, как сказал Аристотель: "Все подобного рода науки — рабские, господская же наука — как пользоваться рабом, и быть господином вовсе не значит уметь приобретать рабов, но уметь пользоваться ими. В этой науке нет ничего ни великого, ни возвышенного: ведь то, что раб должен уметь исполнять, то господин должен уметь приказывать....Вот наши соображения о рабе и господине"¹.

Создание государственного органа по организации государственной службы в РФ, прогнозировавшееся Ю. Н. Стариловым², не произошло. И это не случайно. В Российской Федерации система добычи, блат при комплектовании государственного аппарата кадрами сохраняется, а это обстоятельство не вызывает необходимости создавать государственное учреждение, причем это не связано с социалистической системой права, также сохраняющей в Российской Федерации свое действие.

Прохождение государственной службы отражается в личном деле государственного служащего. Личное дело государственного служащего ведется кадровой службой соответствующего государственного органа и при переводе государственного служащего на новое место государственной службы передается по указанному месту государственной службы. Ведение нескольких личных дел одного государственного служащего не допускается (п. 1 ст. 8 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.).