Соотношение государственной и муниципальной службы

В городе Москве действуют Закон города Москвы "О государственной службе города Москвы" от 29 октября 1997 г. № 43 и Закон города Москвы "О муниципальной службе в районах города Москвы" от 21 октября 1998 г. № 24, отражающие, на мой взгляд, недостаточную концептуальную завершенность и научную точность в понимании государственной службы: субъект Российской Федерации не является суверенным образованием (п. 1 ст. 4 Конституции РФ 1993 г.) и потому не может именовать свою службу государственной. Заметим: о службе города Москвы, а не о государственной службе Российской Федерации в городе Москве, на территории Москвы. Теоретически это неверно, ибо в государстве не может быть двух суверенов, а практически направлено на дальнейшее расчленение Российского государства на удельные княжества вместо экономической и политической интеграции, диктуемой закономерностями экономического развития. Точно так же и муниципальная служба характеризуется настолько же властным содержанием, насколько таковым обладает и государственная служба в Российской Федерации в целом.

Муниципальная служба — профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий органов местного самоуправления. Она осуществляется муниципальными служащими, которыми являются лица, осуществляющие службу на должностях в органах местного самоуправления. Федеральным законом № 154-ФЗ 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривается, в частности, что до принятия соответствующего федерального закона на муниципальных служащих распространяются ограничения, установленные федеральным законодательством для государственных служащих. В настоящее время действует Федеральный закон № 8-ФЗ 1998 г. "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", в котором муниципальная служба определяется как профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной.

После установления факта, что государственные служащие — это интеллигенция, что их появление является проявлением разделения труда в прогрессивном обществе, что их функционирование — историческая неизбежность, а их функцией является властная координация всех остальных членов общества в их разделении труда в данном государстве, после этого надо определить место местного самоуправления в общем механизме государства. Совершенно очевидно, что местное самоуправление завязано в общей системе аппарата государства, выполняет те же функции, что и центральный аппарат, только на местном уровне. Отсюда делаем вывод, что служба в органах местного управления не может быть ничем иным, кроме как государственной властной деятельностью, а следовательно, разновидностью государственной службы.

Для Российской Федерации актуальной является проблема отнесения к государственной службе деятельности органов местного самоуправления. Относительно легко решить эту проблему или через приведенный выше путь исторических закономерностей возникновения и функций государственной службы, а иначе эту проблему можно относительно легко решить через институт ответственности государственных служащих. Так как именно в вопросе их ответственности перед населением и реализуются представления граждан о власти, и определяются пределы и законность властных полномочий государственных служащих.

По действующему "демократическому" законодательству РФ муниципальная служба не относится к государственной службе. Это обстоятельство я рассматриваю не иначе, как попытку федеральных государственных властей избежать ответственности за ненормальное положение дел в стране на местах. Примечательно, как определяются субъекты ответственности в Акте об административных трибуналах Индии 1985 г.¹: "Акт принимается для регламентации порядка судебного разбирательства и вынесения решений административными трибуналами по спорам и жалобам, вытекающим из отношений, связанных с вступлением на должность и деятельностью лиц, назначенных на государственную службу и замещающих должности, связанные с осуществлением дел федерации, штата, местной или иной власти в пределах территории Индии или любого учреждения или общества, находящихся под контролем Правительства во исполнение Конституции, а также в отношении вопросов, связанных с вышеизложенным или непредвиденных по этому поводу". То есть здесь проводится широкое толкование государственной службы, без ее внутренних разновидностей, в соответствии с которым все, за что отвечает Правительство, связано с понятием ответственности должностных лиц государства как государственных служащих. Наоборот, в противоречие с российским законодательством, из-под действия акта исключается ряд должностных лиц (армии, судов... — п. 2 Акта), а не искусственно сужается сфера распространения ответственности государственных должностных лиц на категории лиц, работающих в местном самоуправлении. То есть сам акт расширительно распространяется на всех лиц, которые претендуют выступить от имени государства, с властными полномочиями по отношению к другим себе подобным. Это правильно. В Акт Индии включаются не только лица организаций, находящихся под контролем Правительства Индии, но и лица, оказавшиеся в иных непредвиденных ситуациях, за которые Правительство отвечает как суверен, носитель верховной власти на территории своего государства. Это единственно правильное решение. В укор российским законодателям.

Схематически отношения всей совокупности административной власти можно представить в виде следующего рисунка.

Центросоюз, как разветвленная и устоявшаяся система организаций, приводится в данной схеме для примера, таким примерно статусом для целей данной схемы могли бы стать и учреждения Центрального банка России, Академии наук и учреждения ряда других органов власти в Российской Федерации.

В представленной схеме отношения власти и подчинения естественно видны в связях
eвертикали власти между федеральными органами Российской Федерации на уровне Федерации, территориальными органами федеральных органов исполнительной власти и дальше вплоть до цели существования административного аппарата (управления населением), — между органами федеральной исполнительной власти на местах и гражданами. Подобной вертикали мы не видим в левой части схемы, в которой отражено современное состояние статуса субъектов Российской Федерации: вертикаль власти прерывается на уровне между федеральными органами исполнительной власти и центральными органами власти субъекта Российской Федерации, второй раз эти связи прерываются на уровне между органами власти субъекта РФ и органами местного самоуправления. В последнем случае они прерываются в силу объявленного в Конституции РФ 1993 г. негосударственного характера органов местного самоуправления. Реальность не соответствует Конституции и потому противоправна, или же Конституция не соответствует реалиям жизни. Дело не только в том, что фактически органы местного самоуправления действуют на основании "делегирования" им функций государственных органов, дело в том, что характер отношений в государстве, если оно не коммунистическое, внегосударственное, всегда является властным, так как все, в том числе и местные, отношения управления вписаны во всеобщее разделение труда в государстве и ни один элемент не может выпасть из этих отношений властвования государства без отрицания самого государства. Напомним, государство как форма организации общества возникло в силу экономической необходимости регулировать отношения разделения труда в обществе. Троцкистский лозунг экстремальных коммунистов об отмирании государства на практике не подтверждается¹.

И федеральная, и муниципальная — это одна и та же служба, государственная. Только ее разновидности. Во Франции местная служба является государственной службой². В Великобритании государственная служба имеет несколько разновидностей: гражданская, военная, местная, полицейская, дипломатическая, но все это государственная служба. Все они выполняют функции регулирования общественных интересов в классовом государстве. Цель классового расслоения общества в Российской Федерации вместо коммунистического равноправия в СССР провозглашена в ельцинский период: создать средний класс в бесклассовом коммунистическом обществе времен СССР. При этом законодательство антикоммунистического государства даже под лозунгами буржуазной демократии теоретически не должно было бы допускать переименования государственных форм организации общества в негосударственные. Здесь видна концептуальная двусмысленность Конституции РФ 1993 г.

Однако надо отметить, что нерешенность этого теоретического, концептуального вопроса о понятии государства и соотношении его организации с коммунистическим внегосударственным самоуправлением народа являются до сих пор предметом борьбы, по сути, за государственность. Показателем нерешенности вопроса в теории, который не может быть решен судебным методом, является запрос Государственной Думы Федерального Собрания РФ¹ в Конституционный Суд РФ "О соответствии Конституции РФ законов Курской области "О внесении изменений и дополнений в Устав (основной закон) Курской области" и "Об отмене закона Курской области от 15 августа 1996 года "О муниципальных образованиях Курской области". В запросе Дума выступает против термина "государственные органы исполнительной власти" в применении, в частности, к районным органам власти.