Основные принципы организации государственной службы

Среди обстоятельств правового характера, влияющих на параметры государственной службы, прежде всего должно быть изучено отношение соответствующего государства к какой-либо правовой системе или правовой семье. Особенности правотворчества и правоприменения в различных странах или группах стран в силу особенностей исторического и регионального их развития отражаются в наличии правовых систем и особенностях отношений государственной службы.

Система права — совокупность характерных черт правосознания, законодательства, системы правосудия, структуры государственных органов и других признаков, позволяющая найти закономерности функционирования права, строения законодательства и построения государственного аппарата. Общепризнанными являются континентальная и англосаксонская правовые системы, однако единого подхода ученых в отношении правовых систем или системы права нет. Р. Давид и К. Жоффре-Спинози выделяют² романо-германскую правовую семью, социалистическое право, общее право и иные виды права; к "иным" они относят мусульманское право, право Индии, правовые системы Дальнего Востока и правовые системы Африки и Мадагаскара. К. Осакве при определении правовой семьи пишет: "Под правовой семьей понимают совокупность национальных правовых систем, выделенную на основе общности их признаков и черт"³. Он же делает важное замечание, что правовые семьи образуются не на основе языкового родства, общности культуры или географического положения. Так, в Индии существуют две параллельные правовые системы — общее право и право Хинду.

Один из критериев различия правовых систем заключается в том, является ли право системой норм или совокупностью общественных отношений. Если правовые отношения предшествуют их закреплению в правовой норме, а правовые нормы лишь закрепляют достигнутый уровень производственных отношений, то принцип целесообразности является определяющим в формировании самого права. Принцип целесообразности, следующий из понимания права как системы общественных отношений, влияет значительно и на основные черты организации государственной службы. Так, характеристиками англосаксонской системы права вместе с отсутствием четкого законодательства, признанием прецедента источником права являются также отсутствие чиновничества, в основном судебный способ разрешения споров, вытекающих из государственной службы. То есть это экстенсивный путь развития права, от факта к норме, от частного к общему, на основе индуктивной логики.

Для континентальной системы права характерно четкое правовое регулирование, сложная классификация государственных служащих, наличие специальных судов административной юстиции по вопросам государственной службы. Это дедуктивная логика. Вот как аргументирует преимущества такой схемы построения права Г. Кель-зен, основоположник нормативистской концепции права. "Определяя право как норму (или, точнее, как систему норм, как нормативный порядок) и ограничивая задачу правоведения познанием и описанием правовых норм и установленных ими отношений между определенными фактами, мы противопоставляем право природе, а правоведение как нормативную науку — всем тем наукам, которые направлены на познание причинно-следственных связей в реально протекающих процессах. Таким образом, мы получили надежный критерий, позволяющий четко противопоставлять природу обществу и естественные науки — общественным. (...) Если имеется общественная наука, отличающаяся от естественной, она должна описывать свой предмет на основании принципа, отличного от принципа причинности. Общество как предмет такой отличной от естественной науки есть нормативный порядок человеческого поведения"¹.

Правовое регулирование государственной службы под влиянием господствующей в обществе или даже государственной религии учеными практически не изучается из-за якобы ничтожности проблемы в сугубо материалистическом мире. Редким проявлением является труд А. А. Вишневского². Между тем существуют точки зрения апологетического содержания в отношении права в государстве, объединенном идеологией Всевышнего. Например, рассуждения Н. Макиавелли "О церковных государствах": "Нам остается рассмотреть церковные государства, о которых можно сказать, что овладеть ими трудно, ибо для этого требуется доблесть или милость судьбы, а удержать легко, ибо для этого не требуется ни того, ни другого. Государства эти опираются на освященные религией устои, столь мощные, что они поддерживают государей у власти, независимо от того, как те живут и поступают. Только там государи имеют власть, но ее не отстаивают, имеют подданных, но ими не управляют; и однако же на власть их никто не покушается, а подданные их не тяготятся своим положением и не хотят, да и не могут от них отпасть. Так что лишь эти государи неизменно пребывают в благополучии и счастье"¹. Эта апологетика, конечно, носит исторически преходящий характер. Конфессиональные государства имеют свою государственную службу. Причем сущность государственной службы не изменяется только из-за этого факта. Формы несколько различаются. В мусульманском мире особенностью организации государственной службы являлось всегда то, что со времен кончины Мухаммеда в VII веке обе верховные должности в государстве, духовная и светская, были соединены в одном лице — халифе².

Вызывает особый интерес правовое регулирование государственной службы Израиля. В стране, не отягощенной историческими напластованиями бюрократии, свободная мысль должна бы дать своеобразие в подходе. Однако господствующая там идеология сионизма провозглашает, что народ Израиля — это народ книги, то есть Библии. Отсюда государственная служба тоже оказывается находящейся под влиянием религиозных учений. Поэтому в Израиле существуют церковные суды.

Статья 5 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации, закрепляет:

Государственная служба основана на принципах:

1. верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав;
2. приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия: обязанности государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина;
3. единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации;
4. разделения законодательной, исполнительной и судебной власти;

1. равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой;
2. обязательности для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством Российской Федерации;
3. единства основных требований, предъявляемых к государственной службе;
4. профессионализма и компетентности государственных служащих;
5. гласности в осуществлении государственной службы;
6. ответственности государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;
7. внепартийности государственной службы; отделения религиозных объединений от государства;
8. стабильности кадров государственных служащих в государственных органах.

В Российской Федерации "Общие принципы служебного поведения государственных служащих" утверждены Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885. Они содержат, no-существу, концентрированный свод этических требований к государственному служащему Российской Федерации, в частности, требуют добросовестности при выполнении государственным служащим своих должностных обязанностей, сознавая свою ответственность перед государством, обществом и гражданами. Помимо субъективизма в понимании служащим критериев добросовестности одновременно они несколько ослабляют вертикаль государственной власти тем, что для лиц, замещающих государственные должности РФ, государственные должности субъектов РФ и выборные муниципальные должности, эти Общие принципы являются рекомендательными и действуют в части, не противоречащей правовому статусу этих лиц (п. 2 Указа). То есть законодательство субъектов РФ и муниципальных образований в иерархии актов управления этим Указом выводится на уровень, превышающий юридическую силу Указа Президента РФ.

Одним из признаков советской, или социалистической, или коллективистской системы права является принцип целесообразности действий государственных органов. Государственные служащие не идеализируют действующее законодательство и относятся к нему легко. Например, закон о государственном бюджете для служащих Министерства финансов является только приблизительным ориентиром их деятельности, за невыполнение статей бюджета никто ответственности не несет. Тем более что господствует представление о том, что на государственной службе может находиться любое, а не специально подготовленное лицо.

При этом непрофессиональное должностное лицо, Президент, становится даже и Верховным Главнокомандующим, для чего, конечно же, требуется определенная профессиональная квалификация. Президент РФ Б. Н. Ельцин ничтоже сумняшеся объявил, что он создает "средний класс" в социальной структуре страны, административным путем, указанием сверху ликвидировал государственные банки, чтобы создать класс банкиров якобы на предпринимательской основе свободного рынка, и т. д. В результате этот "свободный рынок" получил характеристики воровского с развалом экономики. Оценка системы права в таких условиях может быть сделана как системы, по крайней мере не утратившей черты социалистической, плановой системы (как хозяйствования, так и права) с преобладанием административного метода управления обществом.

Реальная система права в Российской Федерации дополняется еще и националистическим подходом к формированию государственного аппарата, когда на определенные должности должны назначаться национальные кадры по очень хитрому соотношению сдержек и противовесов¹. Подобное положение можно сравнивать с конфессиональной системой распределения государственных должностей в Ливане. Впрочем, подобный пример дают правила набора государственных служащих на государственную службу и в Японии, где запрещается прием на государственную службу проживающих в Японии лиц корейской национальности.

Все представленные варианты исторического развития регулирования государственной службы особенно важны для анализа состояния и тенденций правового регулирования государственной службы в Российской Федерации. Нормативные акты о государственной службе РФ показывают причудливое переплетение прогресса и архаики в ее правовом регулировании. Мы видим довольно строгую классификацию государственных служащих, однако основной закон о государственной службе в РФ совершенно открыто закрепляет систему добычи, давно прошедший для Европы и Америки этап.

Организация федеральной государственной службы показывает, что фундаментальные причины образования государства как института отражают интеграцию экономического пространства, помехой которому являются в том числе и федеративные отношения. Государственная служба по своей природе объединяет под своим регулирующим воздействием всех участников экономического оборота, а потому противостоит и федерализму. Оправдано лишь разделение труда между центральными и местными органами управления. Однако существование конкретной системы права в каждой стране или группе стран имеет глубокие исторические причины и не сменяется просто, по индивидуальной прихоти отдельных революционеров.

Основные черты и назначение государственной службы отражены в законодательстве совершенно по-разному.

По общему правилу, иностранцы не могут состоять на государственной службе, поскольку эта деятельность характеризуется властным содержанием. Интересно, что в Японии государственным служащим не может стать лицо, лишенное права распоряжаться имуществом (ст. 38, п. 1), то есть не умеющий вести личные дела не должен браться и за государственные! Часто используются положения, которые определяются как "неопределенное правовое условие"¹, как способ какого-то ограничения пределов усмотрения. В соответствии с Уставом Римской курии служащему запрещено "осуществлять деятельность, не достойную служащего Святого престола" (ст. 42). При всей неопределенности термина такая диспозиция совершенно справедлива. Такие формулировки применяются не только в теократических правовых системах. Таким же является и принцип добросовестности, который закреплен в ст. 40 Закона Японии: в ней запрещаются любому лицу обманные или неверные заявления в связи с экзаменами, отбором, приемом на работу или учетом личного состава.

Принцип целесообразности при осуществлении государственной службы закрепляется широко. Так, в параграфе 5 п. 1 ст. 33 Устава Римской курии говорится о допустимости действий, "исходя из существующей служебной необходимости"; впрочем, сам по себе принцип целесообразности не является причиной зла, при разумном пользовании им он достаточно удобен, так как позволяет формальные определения должностных инструкций согласовать с реальными условиями деятельности должностного лица.

В законодательстве стран даже континентальной системы права часто допускаются неопределенные формулировки типа: "когда этого требуют интересы службы" (ст. 10 швейцарского закона), "незапятнанная репутация" (ст. 2), расплывчатые принципы "справедливости" (ст. 17) и др. Такое условие деятельности должностного лица, как "интересы администрации" (ст. 30 швейцарского закона), ничем не отличается от усмотрения в советском праве. А усмотрение многими учеными рассматривается как основная причина злоупотребления правом со стороны администрации. Право применения аналогии закреплено в ст. 62 швейцарского закона.

Можно отметить частое применение в законодательстве права делегации полномочий (например, в ст. 62 швейцарского закона). Делегация полномочий в отношении набора персонала своего агентства, руководства и управления им закреплена в параграфе 302 Свода законов США. На мой взгляд, делегация полномочий отражает не более чем несбалансированность изначального распределения государственно-властных обязанностей. При этом если законодатель не смог нормально сбалансировать права и обязанности государственных служащих, то перенесение этих регулирующих полномочий с компетентных должностных лиц на конкретного служащего, не справляющегося с объемом возложенных на него обязанностей и потому перераспределяющего их методом делегации, — совершенно неразумный способ регулирования государственно-служебных отношений.

Положение о надлежащем внешнем виде лиц, осуществляющих государственную власть, отражается наиболее ярко в обязанности военнослужащих при исполнении служебных обязанностей быть одетыми в специальную форму. То же требуется и от судей. Однако для гражданских служащих ношение формы, прямо отличающей их от обычных граждан, предусмотрено не везде. Это требуется в теократических государствах, в частности, по законодательству Ватикана. На мой взгляд, служебная форма не только дисциплинирует служащих, но и управляемым субъектам облегчает ориентироваться в общественных отношениях.

В ряде приводимых законов содержится указание на то, что "в случае если нормы настоящего закона противоречат предыдущим законам или основанному на них законодательству либо несовместимы с ними, преимущество имеют нормы настоящего закона" (ст. 2 п. 1 Закона Японии). Такое правовое регулирование нельзя признать адекватным. Гражданин не должен гадать, что именно отменено, а что действует. Четкость правового обеспечения — забота в первую очередь власти.

Таким образом, законодательство буржуазных стран даже по отношению к принципам содержит не меньше неточных формулировок, чем так критиковавшееся советское законодательство о государственной службе. Правильное применение законодательства социально обусловлено, а принципы отражают лишь основные направления пожеланий для законодателя.