Преобразования в области государственного управления

Вначале они вызывались необходимостью упорядочить и усовершенствовать аппарат взимания налогов, затем добавилась и вторая причина — обеспечение выполнения подданными своих обязанностей, как их понимал Петр. Историки высказывают предположение, что на его понимание сущности государства оказывали влияние западноевропейские мыслители, а также традиционное отношение царей к стране как к своей вотчине. Петр из 36 лет царствования 28 лет воевал, это обстоятельство определило сроки, методы, формы преобразований. Сочетая европейскую мысль с российской традицией, Петр создавал «регулярное государство», т.е. такое государство, где каждый подданный выполняет отведенную ему функцию на основе четко обозначенной системы правил. Образцом общественного устройства стала армия, принципы воинского устава были распространены на гражданскую сферу. Война влияла на формирование политической культуры того времени. Насилие и внеэкономическое принуждение, и без того укоренившееся в России в предшествующие эпохи, стали универсальными методами управления.

Петр преобразовал, а точнее, создал заново, весь государственный аппарат, использовав в качестве образца шведские учреждения, но приспособив их к особенностям России. В основе лежала мысль, что каждое из четырех главных сословий должно выполнять свои обязанности: крестьяне – возделывать землю, торговцы и ремесленники – производить товары и торговать, духовенство – наставлять население хранить верность монарху, дворяне – нести военную и гражданскую службу. Дворяне были обязаны, все без исключения, проходить военную службу и затем уже посылались на гражданскую.

Создание новых властных структур началось с изменения теоретических основ власти и образа монарха. Традиционная богоданность царской власти была дополнена рационалистическим объяснением причин безусловности подчинения: народ в целях самосохранения передавал свои права монарху в обмен на защиту от внешних и внутренних врагов. С данной идеей тесно сплеталась и другая – об эффективности насильственных методов управления. Она не нова для России, но впервые столь последовательно и рационально была реализована. В то же время происходит слияние представлений о государственности, Отечестве и личности самодержца в единое целое. Царь и Отечество становятся понятиями-синонимами, а служение царю – то же, что и Отечеству. Форме правления, утвердившейся в России, Петр I дал следующее определение: «Его величество есть самодержавный монарх, который никому на свете о своих делах ответа дать не должен, но силу и власть имеет свои государства и земли – яко христианский государь по своей воле и богонамерению управлять». По сути, это означало установление в стране абсолютизма, т.е. такой формы политического правления, когда власть монарха приобретает неограниченный (абсолютный) характер и имеет известную самостоятельность по отношению к господствующему классу. Обязательным признаком абсолютизма, отличающим его от предыдущих форм правления, является наличие регулярной армии, бюрократии, организованной финансовой системы. В годы своего правления Петр решительно перестроил все государственное здание и управление страной приняло новый вид.

С первых лет Северной войны частые отлучки Петра из столицы обусловили появление Ближней канцелярии Боярской думы. Отправляясь в Прутский поход (1711 г.), Петр превратил эту канцелярию в Сенат, придав ему характер высшего административного и судебного органа. Сенат учреждался только на время отсутствия царя, но в действительности стал учреждением постоянным. Сенату предписывалось: судить и наказывать неправедных судей; контролировать расходы государства; собирать деньги (деньги – артерия войны). Члены Сената назначались царем. В Сенат Петр определил всего 9 человек. Сенатор в любое время мог лишиться своего высокого звания. Сенатор князь М. Долгорукий не умел писать.

Фискалы. Медленность в отправлении служебных обязанностей, а главное, нарушение своего служебного долга (казнокрадство, неправосудие) навели Петра на мысль бороться с этим злом не только явным путем, но и тайным. При Сенате была учреждена должность обер-фискала (1711 г.), в помощь ему были назначены фискалы в коллегиях и по городам (1718), в целях надзора за управлением. Указ 5 марта 1711 г. так определял обязанности обер-фискала: «должен он над всеми делами тайно надсматривать и проповедывать про неправый суд, також в сборе казны и прочего, и кто неправду учинит, то должен фискал позвать его пред сенат (какой высокой степени ни есть) и тамо его уличачть». По закону, фискал за свои действия не подлежал никакой ответственности: никто не мог жаловаться на него, даже в случае явной его ошибки или доноса. Петр руководствовался при этом самым прекрасным побуждением: создать фискалу уверенность, что он может без боязни раскрывать правду и изобличать зло; но царь упустил из виду одно – фискалы набирались из того же самого общества, пороки которого они должны были обличать. Насколько мало оправдали они оказанное им доверие, можно судить по тому, что сам обер-фискал Нестеров был казнен за злоупотребления. Неудивительно, если новая должность встретила всеобщее неудовольствие, и само слово «фискал» получило значение доносчика, презренного человека. Фискалы не получали жалования и пользовались только половиной того штрафа, который взимался с виновного. Через три года царь вынужден был обнародовать новый указ. За неправедный донос фискалу присуждалось такое же наказание, которое понес бы обвиняемый, если бы вина его была доказана.

Генерал-прокурор. Гораздо удачнее оказалась другая мера: создание должности генерал-прокурора (1722). В то время как обер-фискал по своему положению оставался в сущности простым зрителем и сам ни предупредить, ни остановить нарушение закона не мог, – генерал-прокурору, наоборот, предоставлена была активная роль: он стоял во главе сенатской канцелярии; через его руки проходили все бумаги, входящие и выходящие; он созывал Сенат на заседания, следил за внешним их порядком, руководил деятельностью сенаторов и контролировал ее, направляя ее в духе предначертаний государя. Ни в чем не зависимый от Сената, генерал-прокурор являлся посредником между ним и государем, настоящим «оком государевым и стряпчим о делах государственных», как определил его Петр в своем указе. В его распоряжении находился целый штат помощников: обер-прокурор – ближайший сотрудник; прокуроры – при коллегиях и в надворных судах.

Коллегии. Передача значительного числа дел из ведения приказов, центральных органов управления, в губернии, органы областные, неизбежно повела к захирению приказов; многие из них совершенно перестали существовать. Но такой порядок создал новые неудобства: дела, которые нельзя было разрешить на месте, стали теперь стекаться в сенате: последний оказался завален ими. Необходимо было снова найти связующее звено между областью и центром (губерней и сенатом) – это было достигнуто созданием коллегий (1718). От прежних приказов коллегии отличались большей определенностью и большей однородностью подведомственных им дел: каждая коллегия ведала какой-нибудь одной, особой отраслью общегосударственного значения; поэтому и число их было значительно меньше числа приказов. Коллегии были следующие: 1) Чужестранных дел (заменила прежний посольский приказ); 2) Военная; 3) Адмиралтейская (морское ведомство); 4) Юстиц-Коллегия; 5) Камер-Коллегия (ведала доходами государственными) 6) Штатс-Контора (расходы); 7) Берг-Коллегия (горнозаводское дело); 8) Мануфактур-Коллегия (фабричная промышленность); 9) Коммерц-Коллегия (торговля); 10) Вотчинная (бывший Поместный приказ); 11) Ревизион-Коллегия (финансовый контроль). Впрочем, последняя коллегия вскоре была слита с Сенатом. В состав каждой коллегии входили 1 президент, 1 вицепрезидент, 4 советника, 5 асессоров, 2 секретаря. Дела решались большинством голосов. Коллегии были устроены по шведскому образцу. Лейбниц, с которым Петр тоже советовался, прежде чем завести их, сравнил коллегии с часовым механизмом, где все колесики работают совместно и согласовано, помогая одно другому. Однако обращаться как следует с механизмом коллегий для русских людей было делом еще новым, и без участия иностранцев, опытных в этом деле, обойтись было невозможно. Все же, привлекая чужие силы, Петр передал им одну только технику дела, само же руководство сохранил за русскими: президентами везде были назначены природные русские, зато вице-президентами – дельцы-иностранцы. Кораблем управляет всегда капитан; он указывает, куда идти, но дело лоцмана изыскать пути и способ достичь поставленной цели. Характерно, что в коллегии Чужестнанных дел – в ведомстве, где ложное понимание интересов государственных особенно могло сказаться печальными последствиями, даже вице-президентом был русский (Шафиров).

Губернии. Война с ее небывалым напряжением и неотложными нуждами вскрыла недостатки областного управления. Петр нашел выход в создании губерний. В 1708 г. Россия была разделена на 8 губерний: Ингнрманладскую (позже Петербургскую), Смоленскую, Московскую, Архангельскую, Казанскую, Сибирскую, Киевскую и Азовскую (в 1711 г. из Азовской выделена девятая губерния, Воронежская). Во главе их поставлены губернаторы, сосредоточившие в своих руках все управление губернией, суд, военное дело (поставку рекрутов), финансы (сбор податей) и руководствовавшиеся в своих действиях наказами, общими для всех. Значительная часть дел московских приказов перешла к губернаторам, что ускорило ведение дел. Размеры губерний оказались слишком велики, апотому число их было увеличено (Нижнегородская, Астраханская, Ревельская, Рижская; в последнюю вошла прежняя Смоленская); сами губернии поделены на провинции, а провинции – на уезды (1719 г.). Но самое главное в реформе – попытка отделить суд и финансы от управления. Сбор подушной подати был возложен на выборных земских комиссаров, а судебные дела переданы вновь образованным надворным (один на губернию) и нижним судам. Но во всем этом было мало системы и последовательности. Вообще Петру удалось лишь наметить механизм областного управления; дать ему стройное целое выпало на долю императрицы Екатерины Великой.

По регламенту 1721 г., города в России были разделены по количеству населения на 5 разрядов, население городов – на три класса: первой гильдии (банкиры, крупные торговцы, доктора, шкиперы), второй гильдии (мелкие торговцы, харчевники, ремесленники) и на так называемых подлых (т. е. низших людей. В городах учреждались магистраты с выборными бургомистрами, в Петербурге – Главный магистрат. Магистрат ведал судом, гражданскими и уголовными делами, городской полицией, городским хозяйством, принимал на себя заботу о развитии «купечества и мануфактуры» (фабрики, заводы, разного рода ремесла). Развитие промышленности и торговли – главная задача, возложенная на магистрат. Последний есть орудие, орган правительства; выборные члены магистрата – его чиновники. Мы видим, что и в реформе городской красной нитью проходит та же мысль, какая легла в основу реформ дворянства и крестьянского класса – служение государству.

В 1720 г. был принят Генеральный регламент, определивший принципы организации государственного аппарата. В основе лежало учение о бюрократическом управлении – камерализме, получившем широкое распространение в Европе и хорошо зарекомендовавшем себя в Швеции, откуда и было заимствовано. Генеральный регламент установил строгую подчиненность нижестоящих учреждений вышестоящим, определил штаты, обязанности служащих. Все инстанции общались между собой письменно, документ был поставлен над человеком.

Венцом формализации жизни страны стала Табель о рангах, принятая в 1722 г. Согласно ей военные, гражданские и придворные звания были разбиты на 14 рангов, по которым проходила служба любого дворянина или чиновника. По чинам, к примеру, давали лошадей на почтовых станциях. По чинам же в XVIII в. слуги носили блюда на званых обедах. Чины и должности, которые существовали в допетровской России (боярин, стольник и другие) не отменялись, но эти чины перестали жаловать. Первые пять классов табели составляли гениралитет, VI-VIII классы – штаб-офицерские чины, IX-XIV – оберофицеские. Смелые и инициативные люди могли достичь высоких должностей. Если военный, даже бывший холоп, дослуживался до майора (VIII кл.), то он получал дворянское звание. Страна постоянно воевала. Петр вынужден был ради укрепления армии допустить пополнение дворянства из так называемого «подлого сословия». Правда между старыми и новыми дворянами оставалась разница. Получившие дворянство по наследству назывались «столбовыми», а дослужившиеся – «личными». Табель о рангах отвечала интересам дворянства, но в то же время открывала перспективу приобщения к власти представителям других сословий. Произошло слияние дворянства и чиновничества в высшую касту, и началась всеобщая бюрократизация России. При Петре возникла система орденов. Вместо награды-вещи появилась награда-знак. Орден святого Андрея Первозванного – мужской орден, орден святой Екатерины – женский.

Таким образом, созданное Петром государство было не только бюрократическим, но и полицейским. Его учреждения существовали долго: губернское деление — до 1924-1929 гг, Синод — до 1918 г., Сенат и Табель о рангах — до 1917 г., подушная подать — до 1887 г., коллегии — до 1802 г.