Нормотворчий процес. Правотворчий процес. Юридична техніка

Нормотворчий процес - спеціальна організаційно-правова діяльність уповноважених суб’єктів, яка полягає в ініціюванні, підготовці, розгляді проектів нормативно-правових актів та прийнятті (виданні) цих актів

Нормотворчий процес регулюється Конституцією України, законами та прийнятими відповідно до них підзаконними нормативно-правовими актами.

Нормотворчий процес здійснюється за процедурою, що складається з самостійних, логічно завершених етапів і організаційно-технічних дій з підготовки та прийняття (видання) нормативно-правових актів — стадій.

Єдиної моделі стадій нормотворчого процесу не існує. І, як вбачається, визначити єдину модель стадій провадження з прийняття правових актів майже неможливо, що зумовлено, з однієї сторони, різноманітністю правових актів, що приймаються різними суб'єктами управлінської діяльності, а з іншої, - їх поділом на законодавчі та підзаконні нормативно-правові акти. Тим більше, не можна застосовувати однакову процедуру щодо прийняття нормативних актів і актів індивідуального характеру. Ця проблема поглиблюється також відсутністю у законодавчому полі держави закону про нормативно-правові акти.

Тому логічним є виділити такі стадії у нормотворчому процесі:

1) планування нормотворчої діяльності;

2) внесення нормотворчої пропозиції і підготовка проекту нормативно-правового акта;

3) проведення експертизи проекту нормативно-правового акта;

4) внесення проекту нормативно-правового акта суб’єкту нормотворення;

5) розгляд проекту нормативно-правового акта суб’єктом нормотворення;

6) прийняття (видання) нормативно-правового акта;

7) набрання чинності нормативно-правовим актом.

Окремі дослідники виділяють також стадію введення нормативно-правового акта в дію.

Розглянемо кожну із означених стадій.

Стадія планування нормотворчої діяльності

Суб’єкти нормотворення з метою створення єдиної системи нормативно-правових актів, визначення основних напрямів та забезпечення прозорості нормотворчої діяльності, вдосконалення процесу підготовки нормативно-правових актів застосовують перспективне і поточне планування.

Плановість у законотворчій діяльності в Україні опорядкована Указом Президента України “Про поліпшення організації законопроектної діяльності” від 26 листопада 2003 р. № 1348/2003.

Стадія внесення нормотворчої пропозиції і підготовка проекту нормативно-правового акта

Нормотворча ініціатива — це офіційне подання за встановленою процедурою суб’єктами нормотворчої ініціативи проектів нормативно-правових актів. Суб’єкти нормотворчої ініціативи визначаються Конституцією України, законами України про статус відповідних органів. Так, відповідно до статті 93 Конституції України право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить Президентові України, народним депутатам України та Кабінету Міністрів України.

Згідно з практикою, що склалась, фізичні та юридичні особи мають право звертатись з нормотворчими пропозиціями безпосередньо до суб’єктів нормотворення або через суб’єктів нормотворчої ініціативи чи за їх підтримкою.

Під час підготовки проекту нормативно-правового акта розглядається ініціатива щодо необхідності прийняття (видання) нормативно-правового акта і ухвалення рішення про розроблення проекту, збираються необхідні матеріали та інформація, розробляється концепція проекту нормативно-правового акта, готується текст проекту і пояснювальна записка до нього, здійснюється організаційно-технічне та фінансове забезпечення його підготовки.

Якщо із змісту нормативно-правового акта, який приймається (видається), випливає необхідність у внесенні змін до чинного нормативно-правового акта одного з ним рівня або його скасуванні, одночасно готується проект відповідного нормативно-правового акта.

Рішення щодо розроблення проекту нормативно-правового акта приймається суб’єктом нормотворення на підставі аналізу нормотворчої пропозиції з урахуванням необхідності врегулювання суспільних відносин, виявлення прогалин і суперечностей у законодавстві, виконання відповідних міжнародних зобов’язань України.

Розробці безпосередньо проекту нормативно-правового акту на рівні закону зазвичай передує розробка концепції проекту.

Під час розроблення концепції проекту нормативно-правового акта:

1) проводиться аналіз суспільних відносин та стану їх правового регулювання;

2) визначається можливість врегулювання відповідних суспільних відносин без прийняття нормативно-правового акта;

3) встановлюються причини необхідності та правові підстави розроблення проекту нормативно-правового акта;

4) визначаються цілі проекту нормативно-правового акта, предмет правового регулювання та основні правові механізми реалізації нормативно-правового акта, обґрунтовується їх ефективність;

5) передбачаються результати виконання нормативно-правового акта;

6) визначається сума коштів і ресурси, необхідні для виконання нормативно-правового акта;

7) здійснюється організаційно-технічне та фінансове забезпечення підготовки проекту нормативно-правового акта.

Стадія проведення експертизи проекту нормативно-правового акта

Ця стадія провадиться з метоюперевірки якості підготовки та обґрунтованості проекту нормативно-правового акту, своєчасності прийняття (видання), виявлення можливих негативних наслідків дії такого нормативно-правового акта. Основними завданнями такої експертизи є об’єктивний всебічний розгляд проекту нормативно-правового акту; перевірка відповідності проекту положенням законодавства України; оцінка відповідності проекту сучасному рівню наукових знань; аналіз рівня використання світового досвіду; прогнозування соціально-економічних, правових наслідків виконання нормативно-правового акта; перевірка дотримання вимог техніки нормопроектування.

Обов’язково проводиться експертиза проектів нормативно-правових актів, зокрема:

1) правова — всіх проектів нормативно-правових актів;

2) гендерно-правова — проектів нормативно-правових актів, що стосуються принципу забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків;

3) наукова — всіх проектів нормативно-правових актів;

4) фінансово-економічна — проектів нормативно-правових актів, які передбачають або зумовлюють додаткові прибутки і видатки державного або місцевих бюджетів;

5) екологічна — проектів нормативно-правових актів, що регулюють питання використання природних ресурсів та стану навколишнього природного середовища;

6) антикорупційна — проектів нормативно-правових актів, що можуть сприяти вчиненню корупційних правопорушень.

У разі коли проект нормативно-правового акта має суспільне значення, може проводитися соціологічна експертиза.

У разі коли проекти нормативно-правових актів стосуються питань регулювання економічної, фінансово-банківської, страхової та іншої діяльності, яка може впливати на рівень криміналізації суспільства, проводиться кримінологічна експертиза.

Міністерство юстиції України проводить правову експертизу проектів законів, указів Президента України, постанов Кабінету Міністрів України, які подаються відповідно на розгляд Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, на відповідність Конституції і законам України, вимогам техніки нормопроектування.

Стадія подання проекту нормативно-правового акта суб’єкту нормотворення

Суб’єкт нормотворчої ініціативи подає в установленому порядку суб’єкту нормотворення проект нормативно-правового акта з концепцією, пояснювальною запискою, необхідними довідковими та аналітичними матеріалами, висновком обов’язкової, а також іншої експертизи, якщо така проводилась.

Проект нормативно-правового акта, виконання якого потребує фінансово-економічних витрат, подається на розгляд суб’єкта нормотворення з необхідними розрахунками витрат та визначенням джерел їх фінансування.

Суб’єкт нормотворчої ініціативи має право відкликати поданий ним проект нормативно-правового акта до початку його розгляду суб’єктом нормотворення.

Стадія розгляду проекту нормативно-правового акта суб'єктом нормотворення

Суб’єкт нормотворення зобов’язаний розглянути поданий у встановленому порядку суб’єктом нормотворчої ініціативи проект нормативно-правового акта і прийняти рішення щодо нього.

Так, проект Закону України має пройти відповідну процедуру розгляду за правилами, визначеними нормами розділу IV Регламенту Верховної Ради України від 19 вересня 2008 р. № 547-VI. Порядок розгляду проектів актів Кабінету Міністрів України повинен відповідати вимогам, передбаченим у Розділ 5 Регламенту Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 р. № 950. Вимоги щодо проектів актів Президента України передбачені Указом Президента України «Про Положення про порядок підготовки та внесення проектів актів Президента України» від 15 листопада 2006 р. № 970/2006.

Проект нормативно-правового акта, поданий суб’єкту нормотворення, розглядається ним на предмет його економічної, юридичної, соціально-політичної доцільності.

Стадія прийняття (видання) нормативно-правового акта

Нормативно-правовий акт за результатами його розгляду приймається (видається) уповноваженим на це органом або посадовою особою з додержанням процедури, визначеної Конституцією України, відповідними законами України про їх статус чи іншими нормативно-правовими актами.

Нормативно-правові акти згідно з Конституцією України та законом про референдуми можуть прийматися громадянами України на відповідних референдумах. Так, зокрема, відповідно до статті 73 Конституції України виключно всеукраїнським референдумом вирішується питання про зміну території України.

Офіційний текст прийнятого (виданого) суб’єктом нормотворення нормативно-правового акта засвідчується підписом посадової особи (посадових осіб), уповноваженої (уповноважених) на це Конституцією України чи законом.

Так, статтею 94 Конституції України визначено процедуру підписання закону, прийнятого Верховною Радою України:

- закон підписує Голова Верховної Ради України і невідкладно направляє його Президентові України;

- Президент України протягом 15 днів після отримання закону підписує його, беручи до виконання, та офіційно оприлюднює його або повертає закон зі своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями до Верховної Ради України для повторного розгляду. У разі якщо Президент України протягом встановленого строку не повернув закон для повторного розгляду, закон вважається схваленим Президентом України і має бути підписаний та офіційно оприлюднений;

- якщо під час повторного розгляду закон буде знову прийнятий Верховною Радою України не менш як двома третинами від її конституційного складу, Президент України зобов'язаний його підписати та офіційно оприлюднити протягом десяти днів. У разі якщо Президент України не підписав такий закон, він невідкладно оприлюднюється Головою Верховної Ради України і опубліковується за його підписом.

Стадія набрання чинності нормативно-правовим актом

Відповідно до частини п'ятої статті 94 Конституції України закон набирає чинності через десять днів десять днів з дня його офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено самим законом, але не раніше дня його опублікування.

Конституцією України також встановлені правила, згідно з якими закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов'язки громадян, мають бути доведені до відома населення у порядку, встановленому законом. Закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов'язки громадян, не доведені до відома населення у порядку, встановленому законом, є нечинними (частина друга та третя статті 57 Конституції України).

Указом Президента України "Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності" від 10 червня 1997 р. № 503/97 установлено такі правила оприлюднення:

1) закони України, інші акти Верховної Ради України, акти Президента України, Кабінету Міністрів України не пізніш як у п'ятнадцятиденний строк після їх прийняття у встановленому порядку і підписання підлягають оприлюдненню державною мовою в офіційних друкованих виданнях, якими є "Офіційний вісник України"; газета "Урядовий кур'єр".

Офіційними друкованими виданнями, в яких здійснюється офіційне оприлюднення законів та інших актів Верховної Ради України, є також газета "Голос України", "Відомості Верховної Ради України".

Офіційним друкованим виданням, в якому здійснюється офіційне оприлюднення законів, актів Президента України, є також інформаційний бюлетень "Офіційний вісник Президента України" (далі - "Офіційний вісник Президента України").

Акти Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України можуть бути в окремих випадках офіційно оприлюднені через телебачення і радіо;

2) нормативно-правові акти можуть бути опубліковані в інших друкованих виданнях лише після їх оприлюднення у офіційних друкованих виданнях.

Нормативно-правові акти, опубліковані в інших друкованих виданнях, мають інформаційний характер і не можуть бути використані для офіційного застосування;

3) нормативно-правові акти Верховної Ради України і Президента України набирають чинності через десять днів з дня їх офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено самими актами, але не раніше дня їх опублікування в офіційному друкованому виданні;

4) нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України набирають чинності з моменту їх прийняття, якщо більш пізній строк набрання ними чинності не передбачено в цих актах. Акти Кабінету Міністрів України, які визначають права і обов'язки громадян, набирають чинності не раніше дня їх опублікування в офіційних друкованих виданнях;

5) якщо закон України, інший акт Верховної Ради України опубліковано в газетах "Урядовий кур'єр" та "Голос України" чи в "Офіційному віснику Президента України", до його опублікування в "Офіційному віснику України", "Відомостях Верховної Ради України", він набирає чинності після опублікування в тій із вказаних газет чи в "Офіційному віснику Президента України", де його опубліковано раніше.

Якщо інший нормативно-правовий акт опубліковано в "Офіційному віснику Президента України" чи в газеті "Урядовий кур'єр" до його опублікування в "Офіційному віснику України", він набирає чинності після опублікування в тому із вказаних офіційних друкованих видань, де його опубліковано раніше;

6) акти Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, які не мають загального значення чи нормативного характеру, можуть не публікуватися за рішенням відповідного органу. Ці акти та акти з обмежувальними грифами офіційно оприлюднюються шляхом надіслання відповідним державним органам та органам місцевого самоврядування і доведення ними до відома підприємств, установ, організацій та осіб, на яких поширюється їх чинність.

Неопубліковані акти Верховної Ради України і Президента України набирають чинності з моменту одержання їх державними органами або органами місцевого самоврядування, якщо органом, що їх видав, не встановлено інший строк набрання ними чинності.

Акти Верховної Ради України і Президента України про призначення відповідно до законодавства на посади і звільнення з посад набирають чинності з моменту їх прийняття.

Правотворчість — це правова форма діяльності держави за участю громадянського суспільства (у передбачених законом випадках), пов'язана із встановленням (санкціонуванням), зміною, скасуванням юридичних норм. Правотворчість виражається у формуванні, систематизації, прийнятті та оприлюдненні нормативно-правових актів.

Головне призначення правотворчості — встановлення нових правових норм. Зміна і скасування застарілих правових норм сприяє затвердженню нових і, відтак, вони входять до його складу як допоміжні прояви правотворчості.

Ознаки правотворчості:

1) здійснюється державою безпосередньо або з її попереднього дозволу, а також громадянським суспільством (народом) і його суб'єктами;

2) полягає у створенні нових норм права або в зміні чи скасуванні чинних норм;

3) набуває завершення в письмовому акті-документі, який називається нормативно-правовим актом;

4) відбувається відповідно до правового регламенту, тобто процедури, яка встановлюється правовими нормами;

5) має конкретно-цільову і організаційну спрямованість.

Правотворчість не можна зводити до законотворчості.

Законотворчість є виключною монополією представницьких вищих органів держави (в Україні — Верховної Ради) або народу (громадянського суспільства) у передбачених законом випадках. Законотворчість — важлива складова частина правотворчості, яка закінчується прийняттям законів. Результат правотворчості — всі нормативно-правові акти: закони, укази, розпорядження, рішення та ін. Вони з'являються внаслідок складної діяльності вищих державних органів, органів місцевого самоврядування, місцевої державної адміністрації, комерційних і некомерційних організацій, трудових колективів.

Правотворчість — один з важливих напрямків функціонування громадянського суспільства і держави, одна з правових форм («оболонок») їх діяльності, її слід відрізняти від право-творення.

Принципи і функції правотворчості

Виділяють дві групи принципів правотворчості: загальні і спеціальні.

До загальних принципів правотворчості (тих, що виражають її сутність) зазвичай вивчаються:

1) гуманізм, тобто формування нормативно-правових актів на засадах загальнолюдських цінностей, міжнародних стандартів прав людини, створення умов і механізмів їхнього втілення в життя суспільства і держави;

2) демократизм, тобто вираження в ньому волі народу, безпосередня або через представників участь народу в розробці та прийнятті нормативно-правових актів;

3) гласність — відкрите для громадськості, вільне і ділове обговорення проектів нормативно-правових актів, інформування про них населення;

4) законність — прийняття нормативно-правових актів законним шляхом, відповідно до конституційне закріпленого процесу правотворчості;

5) науковість — ефективне використання досягнень юридичної та інших наук при упорядкуванні проектів нормативних актів; проведення їхньої незалежної наукової експертизи;

6) системність — суворий облік системи права, системи законодавства, узгодження з іншими нормативно-правовими актами.

До спеціальних принципів правотворчості можна віднести:

• оперативність — не зволікання з підготовкою проектів нормативних актів;

• поєднання динамізму і стабільності — створення стабільного нормативного акта і одночасно можливість вносити до нього доповнення і зміни;

• плановість — за функціональним призначенням актів і строками їх прийняття;

• старанність і скрупульозність підготовки нормативних актів — відсутність скоростиглих і непродуманих проектів;

• професіоналізм — залучення до розробки нормативних актів кваліфікованих спеціалістів із відповідних галузей науки, вчених-юристів і юристів-практиків, які мають необхідні знання і досвід;

• техніко-юридична досконалість — упорядкування нормативно-правових актів з урахуванням правил, способів, прийомів юридичної техніки, які є обов'язковими для правотворчих органів;

• урахування місцевого досвіду — особливо в процесі прийняття нормативних актів місцевого значення.

Функції правотворчості — напрямки діяльності, пов'язаної зі встановленням, зміною або скасуванням правових норм, створенням і розвитком законодавства.

Основні функції правотворчості:

1. Функція первинного регулювання суспільних відносин (розробка і прийняття нових правових норм) діє в тих випадках, коли суспільні відносини раніше не регулювались і вперше виникла необхідність у їх регулюванні. Наприклад, з переходом України на шлях розвитку ринкових відносин виникла необхідність у створенні нових законів: про біржу, приватизацію та ін.;

2. Функція відновлення правового матеріалу (скасування, зміна або доповнення до чинних норм) припускає заміну тих законів, що застаріли, не відповідають потребам суспільного розвитку;

3. Функція заповнення прогалин у праві, тобто усунення повної або часткової відсутності в чинних нормативних актах необхідних юридичних норм.

Знаходити прогалини можна, зокрема, шляхом узагальнення судової і управлінської практики. Вироблене за допомогою аналогії рішення юридичної справи не повинно суперечити вимогам чинного законодавства. Воно може стати підставою для удосконалення законодавства;

4. Функція упорядкування нормативно-правового матеріалу (кодифікаційна або систематизаційна правотворчість).

Стадії правотворчого процесу

Не слід ототожнювати правотворчий і законодавчий процеси. Законодавчий процес — це важлива складова частина правотворчого процесу, яка має складний характер.

Правотворчий процес — система взаємозалежних процедур (стадій) при ухваленні, зміні як законів, так і підзаконних актів. Стадії правотворчого процесу, у свою чергу, можуть бути розбиті на ряд етапів.

Кожний вид нормативно-правових актів пов'язаний із компетенцією державних органів певного рівня, а тому підготовка, розгляд і ухвалення кожного виду актів в ієрархії актів мають специфічні ознаки. Ступінь складності правотворчого процесу визначається тим, які нормативно-правові акти ухвалюються — закони Верховної Ради, укази Президента України, постанови Кабінету Міністрів, рішення органів місцевого самоврядування та ін.

Юридична техніка - це сукупність правил, прийомів, способів створення й систематизації юридичних документів

Види юридичної техніки:

а) законодавча техніка;

б) техніка систематизації законодавства;

в) техніка правозастосовних актів.

Техніка систематизації законодавства (нормативних актів) припускає використання таких способів його систематизації як облік, інкорпорація, консолідація, кодифікація законодавства.

Техніка правозастосовних (індивідуальних) актів пов'язана з їх належним зовнішнім оформленням (назва, органи видання або видачі, час і місце видачі, підпис, печатка й т.д.), наявністю необхідного утримування (рішення, фіксація юридичного факту, відповідність термінологічного стилю мові законодавства й т.д.).