Тема 7. Поняття, види, методи, система та функції управління в галузі екології

Охорона навколишнього природного середовища — це цілеспрямована діяльність держави в особі її компетентних органів, також діяльність громадських організацій і громадян. В юридичній літературі і в законодавстві зустрічаються терміни "управління охороною навколишнього середовища", "управління взаємодією суспільства і природи", "управління природоохоронною діяльністю", "управління в галузі використання природних ресурсів і охорони навколишнього природного середовища", "екологічне управління" тощо. Однак всі вони означають сукупність дій, які здійснюються органами влади та іншими уповноваженими суб'єктами з організації і контролю, впорядкування і нагляду за екологічно значущою поведінкою людей, за дотриманням вимог екологічного законодавства.
У сучасний період зростає роль державних органів у галузі регулювання природокористуванням, охорони навколишнього природного середовища та забезпечення екологічної безпеки. Тривалий час держава здійснювала централізоване управління природокористуванням та охороною навколишнього природного середовища, що було єдино можливим у рамках командно-адміністративної системи. Сьогодні у галузі природокористування відбувається перехід від централізованого управління, тобто імперативного втручання, яке здійснювалося практично без урахування законів природи, до цілеспрямованого впливу уповноважених державних органів шляхом прийняття різних управлінських рішень, які забезпечують збереження певної структури, підтримання режиму діяльності, реалізацію екологічних програм.
Залежно від статусу суб'єктів, які здійснюють управління в галузі екології, виділяють декілька його видів: державне, відомче (галузеве), виробниче і громадське. Кожному виду властиві специфічні методи, способи і завдання. Здійснюють їх різні суб'єкти. Громадське управління в галузі охорони навколишнього природного середовища здійснюється громадськими об'єднаннями і організаціями, якщо така діяльність передбачена їх статутами, зареєстрованими відповідно до законодавства України. Практичне виконання природоохоронних вимог здебільшого залежить від державного управління.
Поширеним розумінням державного управління в галузі екології є діяльність державних органів щодо здійснення ними системи заходів, спрямованих на облік, вивчення стану навколишнього природного середовища, на планування використання, відновлення природних ресурсів і природного середовища в цілому, відвернення шкідливого впливу на нього; на забезпечення дотримання законодавства, яке регулює відносини природо користування і охорони навколишнього природного середовища, забезпечення екологічної безпеки.
Виділяють види управління в галузі екології залежно від функцій: загальне та спеціальне.
Правові методи управління є 4 видів: а) метод обов'язкових приписів (імперативний метод), який передбачає точне і неухильне виконання управлінського рішення, не допускаючи будь-яких відхилень. Такий метод застосовується у випадках, коли немає необхідності у врахуванні місцевих умов і особливостей при виконанні рішення; б) метод рекомендацій; в) метод обмеженого самоврядування, який передбачає прийняття управлінського рішення самостійно суб'єктом, однак воно набуває юридичної сили тільки після затвердження компетентним органом; г) метод дозволів, який означає повне самоврядування суб'єктів.
Екологічне управління розглядають через призму системи органів, які його здійснюють, шляхом аналізу функцій, покладених на ці органи, а також за допомогою тих способів, методів і правових інструментів, які використовуються для реалізації функцій.
Державне управління охороною навколишнього природного середовища у нашій державі здійснюють різні державні органи, які наділені різною компетенцією і функціонують на різних рівнях.
Всі державні органи, які наділені управлінською компетенцією в галузі забезпечення екологічної безпеки та охорони навколишнього природного середовища, поділяють на органи загальної і спеціальної компетенції.
Органи загальної компетенції виділені в особливий вид в силу того, що вирішення питань природокористування, охорони навколишнього природного середовища та забезпечення екологічної безпеки, по перше, не є спеціальною функцією цих органів, а, по друге, рішення цих органів мають певні територіальні межі дії і поширюються на всіх громадян і різні підприємства, установи, організації, які перебувають у межах території юрисдикції органів загальної компетенції. Серед них — Кабінет Міністрів України, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві органи виконавчої влади тощо.
Ці органи мають крім інших і повноваження віднесено забезпечення проведення політики у сферах охорони природи, екологічної безпеки і природокористування
Органи спеціальної компетенції — органи, на які покладені спеціальні завдання щодо державного регулювання екологічної галузі. їх можна поділити на декілька груп за характером виконуваних функцій і завдань:
органи, які здійснюють надвідомчі завдання;
органи, які здійснюють відомчі, галузеві завдання;
органи, які здійснюють лише окремі функції у сфері регулювання природокористування.
До органів, які здійснюють надвідомчі завдання, належить, насамперед, Міністерство охорони навколишнього природного середовища України. Правовий статус Мінприроди визначається Положенням про нього, затв. Указом Президента України від 27 грудня 2005 р. № 1842/2005, та Положенням, затв. постановою Кабінету Міністрів України від 2 листопада 2006 р. № 1524.
Мінприроди визнано головним (провідним) органом у системі центральних органів виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, екологічної безпеки, заповідної справи, поводження з відходами, формування, збереження та використання екологічної мережі, геологічного вивчення та забезпечення раціонального використання надр, а також топографо-геодезичної та картографічної діяльності.
Друга група органів регулювання в галузі екології здійснює відомчі, галузеві завдання як безпосередньо, так і у складі інших державних органів. Це насамперед Державний комітет України із земельних ресурсів, Державний комітет України по водному господарству, Державний комітет лісового господарства України, Державна геологічна служба та Державна служба геодезії, картографії та кадастру (утворені у складі Мінприроди як урядові органи державного управління постановою Кабінету Міністрів України від 12 липня 2005 р. № 550) та ін.
До третьої групи органів спеціальної компетенції належать, зокрема, органи внутрішніх справ України, які вирішують завдання в галузі охорони довкілля за допомогою організаційно-правових засобів, реалізація яких спрямована на зміцнення законності і правопорядку. У цьому зв'язку найближче до органів внутрішніх справ стоять органи прокуратури, суду та господарського суду. Але, як відомо, вони не виконують безпосередню охорону тих чи інших природних об'єктів: органи прокуратури здійснюють природоохоронні функції через нагляд за виконанням законів про охорону довкілля; судові органи здійснюють правосуддя за справами цієї категорії; господарські суди — вирішують господарські спори між підприємствами, установами, організаціями та іншими суб'єктами підприємницької діяльності, пов'язані із порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища.
На місцях функції управління здійснюють відповідні територіальні підрозділи центральних органів, наприклад державні управління охорони навколишнього природного середовища в областях, містах Києві та Севастополі, статус яких визначається Положенням про них, затв. наказом Мінприроди від 19 грудня 2006 р. № 548.
Зміст державного управління складають функції управління як основні напрями діяльності державних органів в галузі екології. Саме у функціях закладені можливості подальшого вдосконалення управління, його оптимізації, підвищення ефективності та ролі у досягненні найвищого рівня якості навколишнього природного середовища і всього стану природокористування.
Функції управління в галузі екології — це закріплені у законодавчих та інших нормативно правових актах напрями діяльності суб'єкта чи групи суб'єктів управління з організації використання природних ресурсів, охорони навколишнього природного середовища та забезпечення екологічної безпеки.
Як зазначається у ст. 16 Закону "Про охорону навколишнього природного середовища" управління охороною навколишнього природного середовища полягає у здійсненні в цій галузі функцій спостереження, дослідження, екологічної експертизи, контролю, прогнозування, інформування та іншої виконавчо-розпорядчої діяльності.
Екологічний моніторинг — це функція, яка полягає в сукупності організаційних структур, методів, способів і прийомів спостереження, збирання, обробки, передавання, збереження та аналізу інформації про стан навколишнього природного середовища, потенційно небезпечні для навколишнього природного середовища і здоров'я людини види діяльності, виробничі та інші об'єкти, прогнозування змін, які відбуваються у довкіллі, їх наслідків, і розробка науково обґрунтованих рекомендацій для прийняття рішень про запобігання негативним змінам стану довкілля та дотримання вимог екологічної безпеки.
Основними завданнями суб'єктів системи моніторингу є: довгострокові систематичні спостереження за станом довкілля; аналіз екологічного стану довкілля та прогнозування його змін; інформаційно-аналітична підтримка прийняття рішень у галузі охорони довкілля, раціонального використання природних ресурсів та екологічної безпеки; інформаційне обслуговування органів державної влади, органів місцевого самоврядування, а також забезпечення екологічною інформацією населення країни і міжнародних організацій.
Моніторингу підлягають усі природні об'єкти і навколишнє природне середовище в цілому незалежно від їх цільового призначення, характеру та видів. У зв'язку з цим виділяють такі види моніторингу:
залежно від масштабів системи моніторингу — глобальний, національний, регіональний, локальний;
залежно від призначення — фоновий (науковий — це спеціальні високоточні спостереження за всіма складовими навколишнього природного середовища, а також за характером, складом, кругообігом і міграцією забруднюючих речовин, за реакцією організмів на забруднення на рівні окремих популяцій), стандартний (загальний — це оптимальні за кількістю пара метрів спостереження на пунктах, об'єднаних в єдину інформаційно-технологічну мережу, які дають змогу на основі оцінки і прогнозування стану навколишнього природного середовища регулярно розробляти управлінські рішення на всіх рівнях), кризовий (оперативний — це спостереження спеціальних показників на цільовій мережі пунктів у реальному масштабі часу за окремими об'єктами, джерелами підвищеного екологічного ризику в окремих регіонах, які визначено як зони надзвичайної екологічної ситуації);
за часом здійснення — базовий (який фіксує стан об'єкта до проведення моніторингу), періодичний (через рік і більше), оперативний (який фіксує поточні зміни);
залежно від об'єкта моніторингу — екологічний, повітря, вод, землі, тваринного світу, небезпечних відходів, радіаційний, соціально гігієнічний.
Екологічна стандартизація — це діяльність спеціально уповноважених органів та їх організацій щодо розробки й встановлення комплексу обов'язкових правил, вимог і норм у галузі використання природних ресурсів, охорони навколишнього природного середовища і забезпечення екологічної безпеки.
Для окремих сфер суспільного життя встановлюються спеціальні правила стандартизації. Зміст державних екологічних стандартів включає визначення понять і термінів, що використовуються в екологічній діяльності, режим використання і охорони природних ресурсів, методи контролю за станом довкілля, вимоги щодо запобігання забрудненню навколишнього природного середовища, інші питання, пов'язані з охороною навколишнього природного середовища.
Нормування в галузі охорони навколишнього природного середовища здійснюється з метою державного регулювання впливу господарської й іншої діяльності на навколишнє середовище, яке гарантує його сприятливе збереження і забезпечення екологічної безпеки.
Нормування в галузі охорони навколишнього природного середовища полягає у встановленні нормативів його якості та меж допустимого впливу на навколишнє середовище при здійсненні господарської та іншої діяльності, інших нормативів та державних стандартів в галузі охорони навколишнього природного середовища.
Нормативи якості навколишнього природного середовища встановлюються для оцінки його стану з метою збереження природних екологічних систем, генетичного фонду рослин, тварин і інших організмів.
Систему екологічних нормативів складають: нормативи гранично допустимих концентрацій забруднюючих речовин та гранично допустимі рівні шкідливих фізичних та біологічних впливів на довкілля (їх ще називають нормативами екологічної безпеки); гранично допустимі викиди та скиди забруднюючих хімічних речовин у навколишнє природне середовище, рівні шкідливого впливу на нього фізичних та біологічних факторів (виробничо-господарські нормативи). Останні встановлюються стосовно окремих джерел виливу.
Нормування здійснюється щодо окремих природних об'єктів і видів шкідливих впливів. Так, законодавство передбачає розробку нормативів якості атмосферного повітря та ін.
Функція обліку природних ресурсів та інших об'єктів навколишнього природного середовища і ведення державних кадастрів обумовлена потребою науково обґрунтованого природокористування і охорони навколишнього природного середовища, яка неможлива без повної і достовірної інформації про природні об'єкти.
Кадастри природних ресурсів є одним із найважливіших джерел інформації про них, системою відомостей про кількісний і якісний стан природних ресурсів, їх економічну, екологічну оцінку і соціальне значення, а також про склад і категорії користувачів. Кадастри слугують основою для планування і інформаційного забезпечення використання і охорони навколишнього природного середовища.
Ведення кадастрів природних ресурсів — це діяльність спеціально уповноважених органів, що спрямована на облік кількісних, якісних, інших характеристик природних ресурсів, обсяг, характер та режим їх використання, оцінку території та об'єктів природно-заповідного фонду та видів рослин і тварин, що перебувають під загрозою знищення.
У цей час в Україні існує декілька видів кадастрів, які формуються залежно від об'єкта обліку — природного об'єкта. Кадастри ведуть стосовно всіх природних об'єктів. Всі вони мають статус державних.
Облікова функція є базовою для решти функцій державно правового регулювання екологічних відносин, оскільки від точності знань про наявність та стан природних об'єктів, які належать до екологічної системи України, залежить ефективність планування, розподілу і перерозподілу, контролю і охорони їх правильного використання. Так, з функціонуванням та веденням кадастрів нерозривно пов'язані інші, іноді відокремлені, іноді такі, що утворюють цілісну систему обліку і реєстрації, спеціальні реєстри.
Екологічне планування, програмування і прогнозування — цілеспрямована діяльність спеціально уповноважених органів з розробки й визначення показників і їх можливих змін у процесі використання природних ресурсів, охорони навколишнього природного середовища та забезпечення екологічної безпеки. Законом "Про охорону навколишнього природного середовища" не визначено поняття та зміст цієї функції, а лише вказується на необхідність розробки і прийняття державних екологічних програм та короткострокове і довгострокове прогнозування змін навколишнього природного середовища.
За часом прогнозування може бути довгострокове і короткострокове;
Екологічна експертиза також є однією з важливих функцій управління. Вона сприяє охороні екологічних прав та інтересів громадян, оскільки дає можливість запобігти негативним явищам у галузі екології. Метою екологічної експертизи є запобігання негативному впливу антропогенної діяльності на стан навколишнього природного середовища та здоров'я людей, а також оцінка ступеня екологічної безпеки господарської діяльності та екологічної ситуації на окремих територіях і об'єктах.
Екологічна експертиза — це вид науково практичної діяльності спеціально уповноважених державних органів, еколого-експертних формувань та об'єднань громадян, що ґрунтується на міжгалузевому екологічному дослідженні, аналізі та оцінці передпроектних, проектних та інших матеріалів чи об'єктів, реалізація і дія яких може негативно впливати або впливає на стан навколишнього природного середовища, і спрямована на підготовку висновків про відповідність запланованої чи здійснюваної діяльності нормам і вимогам екологічного законодавства. Екологічна експертиза може бути державною та громадською.
Охороні екологічних прав громадян значною мірою сприяє контроль за станом навколишнього природного середовища. Завдання контролю у галузі охорони навколишнього природного середовища полягають у забезпеченні додержання вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища всіма державними органами, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форм власності і підпорядкування, а також громадянами. Як відомо, система природоохоронного контролю включає державний, відомчий, виробничий і громадський контроль.