Сущность государственного управления

Государственное управление является разновидностью социального управления, представляет собой процесс организующего и регулирующего воздействия государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу[36]. Государственное управление чрезвычайно сложная динамическая система, каждый элемент которой передает, воспринимает и преобразует регулирующие воздействия таким образом, что они упорядочивают общественную жизнь.

С социальной точки зрения, государственное управление многогранно, так как в эту деятельность вовлечены миллионы управленцев (государственных служащих и должностных лиц), принимающих и исполняющих правовые акты управления, а также граждан. С организационной же точки зрения государственное управление – это властное упорядочивающее воздействие субъекта управления (государства и его специальных органов либо должностных лиц) на объекты управления (общество, граждан).

Более конкретно – это целенаправленная организующая, подзаконная, исполнительно-распорядительная и регулирующая деятельность системы органов государственной исполнительной власти, осуществляющих функции государственного управления (обусловленные функциями самого государства) на основе и во исполнение законов в различных отраслях и сферах социально-культурного, хозяйственного и административно-политического строительства[37].

При этом государственное принуждение осуществляется как реакция государства (субъекта управления) на неправомерное, вредное для общества поведение людей (объектов управления).

Государственное принуждение, опосредствуясь в праве, выступает в форме правового принуждения и, как правило, выражается в конкретных мерах принудительного характера, применяемых уполномоченными на то органами государства (должностными лицами) в связи с неисполнением правовых норм[38].

Как правило, в содержании государственного принуждения выделяют два элемента: статический (потенциальный) и динамический (реальный).

Первый элемент представляет собой правоустановление, где на первый план выдвигается не столько принуждение, сколько сам факт установления государством правила поведения; второй элемент есть непосредственное применение уполномоченными субъектами конкретных принудительных мер.

Близким, к приведенной точке зрения, является рассмотрение государственного принуждения в широком и в узком смысле. В широком смысле под принуждением принято понимать принудительное свойство самого права, принуждение изначально содержится в обозначенном государством правиле поведения, выраженном в законе.

Государственное принуждение выступает, как неотъемлемая способность государства оказывать властное воздействие на поведение людей в процессе осуществления государственных функций и правового регулирования общественных отношений. При этом правовые предписания не утрачивают своего принудительного характера и в случае их добровольного исполнения.

В узком смысле, под государственным принуждением понимается строго определенная мера принудительного воздействия в форме индивидуального акта управления, имеющего конкретного адресата. Правовая же норма, обращенная к неопределенному кругу лиц, не может являться мерой принуждения[39]. Правовые нормы не могут рассматриваться в качестве форм принуждения в случае их добровольного исполнения, что является нормой правового поведения. Общим для приведенных точек зрения является то, что государственное принуждение воздействует на конкретное лицо, с целью достижения соответствия его поведения требуемым правовым предписаниям. При этом важным является разрешение вопроса о возможности принудительного воздействия не по причине нарушения определенных норм права. Акцентирование внимания на данном вопросе важно, на наш взгляд, в связи с необходимостью определения момента возникновения государственного принуждения.

Моментом возникновения государственного принуждения целесообразнее всего считать стадию издания нормы права. На этой стадии принуждение присутствует в своем психологическом виде, что предполагается императивностью правовых предписаний и возможностью применения государственного принуждения, потенциально стоящего за конкретной правовой нормой. Однако необходимо констатировать, что далеко не каждая правовая норма содержит в себе такое психологическое принуждение.

В современном обществе существуют различные виды (способы) принуждения.

По объекту воздействия различают физическое, психическое, организационно-правовое и материальное принуждение. Так, сущность государственно-правового принудительного физического воздействия состоит в применении к конкретному лицу принудительных мер физического характера, где объектом его применения является непосредственно сам человек, его физическое состояние (например, применение огнестрельного оружия, специальных средств, физической силы при задержании и др.).

Напротив, сущность принудительно-правового психического воздействия заключается в оказании влияния компетентных государственных органов и их должностных лиц на разум человека, его психику, чувства, эмоции, волю с целью побудить или обязать человека выполнять и соблюдать установленные правовые нормы. При этом в качестве объекта применения психического воздействия выступает психика человека.

Организационно-правовое воздействие может оказываться органами государственного управления на определенных лиц, посредством воздействия на их интересы, как субъектов какой-либо организованной системы или обладателя определенного специального статуса - организационное принуждение.

Кроме того, существует материальное (имущественное) принудительное воздействие. Так, например, административный штраф, конфискация и возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения являются мерами материального (имущественного) принуждения[40].

Все эти виды принуждения характеризует еще и то, что они реализуются путем применения к лицу определенных ограничений, лишения некоторых благ, имеющихся в распоряжении субъекта, в отношении которого они применяются, то есть носят негативный, нежелательный для лица характер.

Поэтому на практике крайне эффективным является использование комплекса принудительных мер. По целям применения выделяются карательные (наказание), пресекательные, восстановительные, предупредительные меры государственного принуждения.

По субъектам, их осуществляющим, можно выделить судебные и внесудебные меры государственного принуждения. По юридическому критерию очень важно отличать легальное (правовое) от нелегального, не основанного на законе принуждения (насилия).

Видами нелегального принуждения являются агрессия других государств, завоевания, внешнее насилие. Внутри страны источниками насилия могут быть преступность, охлократия (власть толпы, самосуд), бандократия (власть незаконных или полулегальных формирований, например, бандгруппы, мафии, сообщества «воров в законе»).

Кроме того, источником насилия внутри страны нередко являются злоупотребления ее властных структур, некомпетентность и халатность должностных лиц, то есть административный произвол. В отличие от незаконного принуждения, легальное принуждение осуществляется как реакция государственных органов на неправомерное, вредное для общества поведение людей. Его использование, по справедливому замечанию Ю.Н. Старилова, обусловлено конфликтом между волей, выраженной в правовом акте, и индивидуальной волей лиц, нарушающих его.

Если же нет неправомерных действий, то нет и принудительных акций[41]. Однако в любом случае принуждение, используемое государством в отношении своих граждан носит куда более трагичный и ощутимый характер, нежели какие-либо внутренние стычки и локальные конфликты, поэтому именно государство, как своеобразный стабилизатор общественных отношений, должно строго следовать правовым предписаниям, позволяющим ему в определенных законом случаях задействовать принудительные механизмы для разрешения социальных конфликтов.

Вышеизложенное позволяет выделить наиболее существенные признаки государственного принуждения, способные в комплексе охарактеризовать природу и сущность рассматриваемой правовой категории.

Характеризуя государственное принуждение, следует сказать, что оно:

- есть метод регулирования общественных отношений, выраженный в конкретных принудительных действиях;

- представляет собой комплексное воздействие государства на волю и поведение людей в целях понуждения их к соблюдению властного волеизъявления государства, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также обеспечения правопорядка и безопасности;

- применяется только государством в лице специальных органов и должностных лиц (либо граждан в рамках самозащиты);

- является вспомогательным по отношению к государственному убеждению методом, поэтому оно выполняет ограниченный круг задач, а именно, не организацию государственного управления вообще, а лишь обеспечение исполнения воли государства при отсутствии добровольного исполнения его предписаний;

- должно быть персонифицированным, поскольку следует установить - поведение какого конкретно субъекта необходимо скорректировать до должных рамок, посредством принудительного воздействия именно на него. Однако, исключением будет являться случай, когда принудительные меры применяются не только непосредственно к субъектам права, которые нарушили юридические нормы, но и, например, к их законным представителям. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 32.2 КоАП РФ[42], при отсутствии самостоятельного заработка у несовершеннолетнего, административный штраф взыскивается с его родителей или иных законных представителей;

- выражается в негативном воздействии на конкретное лицо, которое состоит в ограничении или лишении его определенных благ, а также возложении на него дополнительных обязанностей;

- заключается (содержательно) в нормативно предусмотренном физическом или психическом воздействии, связанном с ограничениями личного, имущественного и организационного характера;

- должно носить правовой характер и, применяться от имени государства в форме правовых отношений, посредством юрисдикционных, правоприменительных актов. При этом, по мнению С.С. Алексеева, государственное принуждение есть «средство волевых устремлений субъектов в целях их подчинения государственной воле…, правовое принуждение - разновидность государственного, но преломленное через право..., выполняющее в нем свои специфические задачи»[43]. Как разновидность государственного принуждения рассматривает правовое принуждение и Е.А. Агеева, считающая правовое принуждение формой государственного[44];

- может быть применено как к правонарушителям, так и к законопослушным лицам, в целях обеспечения правопорядка и безопасности, но в строго определенных законом случаях;

- осуществляется в предусмотренных законом процедурно-процессуальных формах и предполагает возможность обжалования принудительных действий.

Таким образом, государственное принуждение представляет собой физическое, психическое или иное воздействие уполномоченных на то органов государства, должностных лиц, на сознание и поведение субъектов путем применения к ним в установленном процессуальном порядке принудительных мер, указанных в санкциях правовых норм и связанных с наступлением для них отрицательных последствий личного, имущественного или организационного порядка в целях борьбы с правонарушениями, охраны общественной безопасности и правопорядка.