Классификация мер административного принуждения

Формирование конструкции административного принуждения предполагает необходимость классификации соответствующих мер, что имеет существенное теоретико-прикладное значение. Вопрос классификации мер административного принуждения имеет длительную историю и окончательно не решен. До середины прошлого века господствовала двучленная классификация, в соответствии с которой деление производилось на административные наказания и иные принудительные меры, не имеющие характер наказания (критерий – наличие либо отсутствие санкций)[14].

В 1956 г. М.И. Еропкин обосновал трехчленную модель классификации: административно-предупредительные меры; меры административного пресечения; административные наказания (административная ответственность) (критерий – цели и способ обеспечения правопорядка)[15].

Наиболее распространенным в настоящее время является деление мер административного принуждения на меры административной ответственности, административное пресечение, административную превенцию и процессуальное обеспечение.

Проблеме административного принуждения посвящено значительное количество работ, как в виде отдельных статей, так и в виде монографических исследований. Однако до настоящего времени в административно-правовой науке не сложилось единого мнения по вопросу классификации мер административного принуждения.

В теории в зависимости от цели и способа охраны правопорядка выделяют следующие пять групп мер административного принуждения: меры административного предупреждения; меры административного пресечения; меры административно-процессуального обеспечения; меры административной ответственности; административно-восстановительные меры. Однако предметом научной дискуссии являются вопросы по трем группам мер административного принуждения, а именно: предупреждения, восстановительных мер и мер процессуального обеспечения.

Против выделения в составе административного принуждения административно-предупредительных мер высказались Д.Н. Бахрах[16] и М.С. Студеникина[17]. По их мнению, предупредительные меры не могут быть принудительными ввиду применения их вне связи с правонарушением[18].

Указанные авторы полагают, что меры, которые в литературе именуются как административно-предупредительные, исходя из целей и оснований применения, не являются принудительными. Данные меры они предлагают именовать мерами административного ограничения.

В поддержку данной позиции П.И. Кононов пишет об особенностях мер административного ограничения в отличие от административно-принудительных мер. По его мнению, фактическое основание для применения этого вида мер - «наличие потенциальной или реально существующей угрозы безопасности отдельных лиц, общественной безопасности или безопасности государства, как в локальном, так и в глобальном масштабе»[19].

Под мерами административного ограничения П.И. Кононов понимает «установление таких временных запретов и дополнительных обязанностей, которые рассчитаны на их добровольное соблюдение и исполнение». Автор считает, что меры административного ограничения в отличие от мер административного принуждения не применяются к лицам, совершившим административные правонарушения. Отметим, что нами придерживается позиция, что меры административного принуждения могут применяться не только в связи с совершением административного правонарушения, но и при возникновении обстоятельств, угрожающих безопасности личности или общественной безопасности. Ученый подразделяет меры административного принуждения на следующие три группы: меры административного пресечения, меры административного обеспечения и меры административной ответственности (административные взыскания и иные административно-правовые санкции)[20]. Однако в одной из последних своих работ дополняет классификацию еще двумя группами мер: мерами административного контроля (надзора) и мерами административного исполнения. Под мерами административного контроля автор имеет ввиду «…способы властного воздействия организационного характера, применяемые компетентными административно-публичными органами, их должностными лицами в отношении физических лиц и организаций (юридических лиц) или принадлежащего им (находящегося в их пользовании) имущества, направленные на установление соответствия деятельности (действий) названных лиц требованиям действующего законодательства, выявление в их поведении нарушений данных требований». К этой группе мер П.И. Кононов относит, к примеру, «изъятие у подконтрольного (поднадзорного) субъекта необходимых для проведения проверки документов, образцов производимой или реализуемой им продукции, проб воды, почвы и иных веществ, обнаруженных на соответствующей территории»[21].

Как нам представляется, изъятие образцов продукции, воды, почвы и т.д. не является мерой принуждения, здесь, скорее, идет речь о регулятивной норме. Предоставление субъекту контроля (надзора) «образцов …» - это обязанность подконтрольного (поднадзорного) субъекта. Изъятие «образцов …» является одним из видов властных действий, осуществляемых контрольно-надзорными органами с целью проведения исследования. Исследование направлено на установление всех фактических обстоятельств правонарушения, а результаты такого исследования могут стать доказательством по делу об административном правонарушении. Как правило, контрольно-надзорная деятельность связана с применением мер административного предупреждения, административного пресечения и наложения административных взысканий.

Однако полномочия субъекта контроля (надзора) по проведению проверочных мероприятий к принудительным не относятся. Административное принуждение в юридической литературе рассматривается в сочетании с контрольно-надзорной деятельностью как специальное юридическое средство обеспечения законности. Однако включение контрольно-надзорных полномочий в систему мер административного принуждения необоснованно расширяет сферу применения последнего.

Меры административного исполнения, пишет П.И. Кононов, это «…способы властного воздействия организационно-правового характера, применяемые компетентными административно-публичными органами и их должностными лицами в отношении физических лиц и организаций, не исполняющих в установленные сроки, законно возложенные на них юридические обязанности или законно предъявленные к ним государственными органами или органами местного самоуправления требования, с целью обеспечения исполнения названных обязанностей и требований». К мерам административного исполнения автор относит, например, «направление таможенным органом в адрес плательщика таможенных пошлин, налогов требования об уплате неуплаченных своевременно таможенных платежей и принятие указанным органом решения о взыскании с должника таможенных платежей в бесспорном порядке»[22].

При выявлении уполномоченными лицами нарушений требований таможенного законодательства, осуществляется деятельность по принятию решения о взыскании с нарушителя таможенных платежей. В этом случае принудительные меры воздействия (решение о взыскании) направлены на обеспечение неукоснительного выполнения юридических обязанностей лицами, в данном случае в связи с совершением ими противоправных действий. Взыскание с должника таможенных платежей, скорее, мера восстановительная, имеющая финансово-правовую, а не административно-правовую природу.

Некоторые ученые в качестве самостоятельной группы принудительных мер выделяют административно-восстановительные меры (меры восстановления, административно-восстановительные меры, правовосстановление).

С развитием теории административного права появлялись весьма интересные классификации мер административного принуждения. В.В. Йонаш высказал мнение, что по функциональной направленности административно-пресекательные меры являются восстановительными, их обособленность «обусловлена спецификой способа, которым осуществляется восстановление нарушенного правопорядка»[23]. Автор предлагает двухуровневую классификацию административно-принудительных мер. На первом уровне все меры административного принуждения по функционально-целевой направленности (назначению) подразделяются на три группы: превентивные меры, правовосстановительные меры и меры административной ответственности. Причем меры, относимые к двум последним группам, есть административно-правовые санкции. На втором уровне классификации в системе административно-восстановительных санкций по способу восстановления нарушенного правопорядка (способу достижения восстановительной цели) предлагается различать меры административного пресечения и административно-принудительные меры, направленные на возмещение причинённого нарушением вреда, т.е. компенсационно-восстановительные меры[24]. С нашей точки зрения нельзя ставить знак равенства между «правовосстановлением» и «восстановлением нарушенного правопорядка». Кроме того, вызывает сомнения предложенный В.В. Йонашем критерий для классификации мер административного принуждения. Согласимся с тем, что «функционально-целевая направленность не способствует формированию единого подхода как общетеоретического и отраслевого к классификации мер принуждения»[25]. На наш взгляд, и критерий «предметно-целевое назначение», предложенный И.В. Максимовым, не определяет качественную характеристику той или иной формы административного принуждения как отраслевого вида государственного принуждения.

Так, в зависимости от предметно-целевого назначения, а именно «карательного, пресекательно-обеспечительного, реабилитационного, превентивного назначения», автор подразделяет меры административного принуждения на следующие группы:

- меры административного принуждения, применяемые в связи с правонарушением:

а) административные наказания;

б) административные пресекательно-обеспечительные меры;

в) административно-восстановительные меры;

- меры административного принуждения, применяемые вне связи с правонарушением:

а) административно-предупредительные меры;

б) административно-восстановительные меры в силу общественной или государственной необходимости[26].

Как видно, в данной классификации дважды в составе административного принуждения выделяются административно-восстановительные меры: применяемые в связи с совершением административного правонарушения и вне связи с правонарушением. И.В. Максимов считает данную группу мер особенной, так как меры административного восстановления могут применяться «за любое правонарушение, даже выходящее за пределы административного законодательства, либо при его отсутствии». К административно-восстановительным мерам, применяемым при отсутствии правонарушения, ученый относит, например, «принуждение гражданского населения к выполнению различных восстановительных мероприятий», которое было распространено в условиях поствоенного положения[27]. Автор настоящей работы не поддерживает позицию ученых, включающих в состав административного принуждения меры восстановления (правовосстановление, административно-восстановительные меры и т.п.).

Прежде всего, это можно объяснить тем, что цель восстановления не свойственна самой природе административно принуждения. Данный вид принуждения, по мнению противников его выделения, характерен для гражданского права, в какой-то мере для финансового и земельного права, но не присущ публичным отношениям (уголовному и административному), где ответственность наступает не перед тем, кому реально причинён вред, и его можно восстановить, а перед государством[28].

Как справедливо отметил В.Д. Ардашкин, «в административном праве восстановление достигается через пресечение нарушений правопорядка»[29]. Отсюда следует, что меры пресечения применяются для прекращения совершаемого в данный момент правонарушения, а правовосстановительные меры, в свою очередь, обеспечивают возмещение уже причиненного ранее ущерба.

Можно согласиться с мнением Ю.М. Козлова о том, что в административном праве восстановительную функцию выполняют отчасти пресекательные и наказательные меры, однако восстановительные меры принудительного характера в административно-правовых актах не зафиксированы[30].

Автором настоящей работы поддерживается позиция А.М. Сильникова, утверждавшего, что «для административного принуждения, при применении его к конкретному лицу, главным (основным) является прекращение противоправного состояния. Восстановление в данном случае выступает не в качестве способа охраны правопорядка, а его следствия»[31].

Правовосстановление применяется в сфере общественных отношений, являющихся предметом гражданско-правового регулирования, а не административного. В гражданском праве правовосстановительные меры носят отчётливо выраженный восстановительный, эквивалентно-возмездный характер. Административному же принуждению правовосстановление как правовая форма принуждения не характерно[32]. Некоторые авторы считают, что выделение мер процессуального обеспечения достаточно условно, что они представляют собой разновидность мер административного пресечения. Однако нами ставится под сомнение правильность идеи И.В. Максимова объединить эти меры в так называемую группу «пресекательно-обеспечительных» мер, так как они различаются по целям, основаниям, правовым последствиям и процедуре применения. Более того, меры административного пресечения урегулированы нормами материального административного права, а меры административного обеспечения закреплены нормами административно-процессуального права.

Широкую поддержку среди ученых нашла классификация мер административного принуждения по способу и целям обеспечения общественного порядка: административно-предупредительные меры (принудительные меры административного предупреждения); меры административного пресечения; меры административно-процессуального обеспечения; меры административной ответственности (административные наказания).

Входящие в число авторов, поддерживающих данную классификацию, Л.Л. Попов и А.П. Коренев условно выделяют меры процессуального обеспечения в отдельную группу мер, делая оговорку о том, что они представляют собой разновидность мер административного пресечения. По мнению А.И. Каплунова, меры административно-процессуального обеспечения должны рассматриваться в качестве самостоятельной группы, а не в качестве подвида в рамках административного пресечения[33]. «Данная группа мер принуждения «направлена главным образом на принудительное обеспечение соответствующих правовых процедур, - верно отметил ученый, - в частности, правовых процедур института юридической ответственности, в рамках которых, прежде всего, происходит «всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела»[34]. Представленная классификация, по нашему мнению, в полной мере и более точно отражает целевое назначение мер административного принуждения и учитывает способ охраны правопорядка. Однако необходимо обратить внимание на следующее обстоятельство. В теории и законодательстве принято различать нормы материального и процессуального права. Главная цель процессуального права, как давно было замечено, заключается в том, чтобы «помочь реализации материального права»[35].

Такие меры административного принуждения, как административно-предупредительные, административно-пресекательные и меры административной ответственности, обеспечивают реализацию материальных норм права. Например, применение мер административного пресечения направлено на прекращение действия (или бездействия), подпадающего под признаки объективной стороны состава преступления или административного правонарушения.

В свою очередь, меры административно-процессуального обеспечения направлены на обеспечение реализации административно-процессуальных норм, а правильнее сказать, - норм административно-процессуального права как самостоятельной отрасли права. Меры административно-процессуального обеспечения направлены на принудительное обеспечение процессуальных действий, предусмотренных в рамках конкретного административного производства. И это ещё один аргумент в пользу того, что данная группа является самостоятельной в системе административного принуждения.

На основании изложенного, предлагается уже существующую четырехзвенную классификацию мер административного принуждения представить в виде двух частей административного принуждения с точки зрения вида норм, реализация которых обеспечивается мерами административного принуждения.

Первая часть включает следующие меры, обеспечивающие реализацию материально-правовых норм: административно-предупредительные меры (принудительные меры административного предупреждения); меры административного пресечения; меры административной ответственности (административные наказания).

Вторая часть представлена мерами административно-процессуального обеспечения, которые направлены на реализацию норм административно-процессуального права.

Таким образом, следует отметить, что целый ряд вопросов относительно административного принуждения нуждаются в дополнительном теоретико-прикладном исследовании. Это касается, прежде всего, конструкции понятия административного принуждения и системы, соответствующих мер.