Регулирование естественных монополий

Отрасли естественной монополии в России также можно отнести к примерам неудачного сочетания промышленной (отраслевой) политики и антимонопольного регулирования. Большинство законов по регулированию данных отраслей отличаются неполнотой, противоречивостью и неэффективным применением. Многие аспекты поведения естественных монополистов выпадают из сферы действия и отраслевых регуляторов, и антимонопольных органов, хотя могут оказывать антиконкурентный эффект на соответствующих рынках.

Так, на рынке услуг телефонной связи наиболее острой проблемой является задача обеспечения недискриминационного доступа операторов связи к сети общего пользования, что составляет базовое условие развития конкуренции. Обеспечение недискриминационных условий доступа требует как действий отраслевых регуляторов (выбор модели доступа, определение операторов и условий лицензирования), так и антимонопольных органов (контроль за действиями операторов, занимающих доминирующее положение). Несогласованность в действиях госчиновников ведет к тому, что антимонопольные органы вынуждены заниматься разработкой содержания основополагающих понятий в области связи, а отраслевой регулятор — пытаться оценить степень монопольных эффектов, что снижает в целом обоснованность принимаемых решений и эффективность их осуществления.

Как показывает опыт зарубежных стран, в отраслях связи независимый регулятор занимается не только вопросами взаимных расчетов между операторами, урегулированием конфликтных ситуаций между ними и регулированием тарифов и услуг (область деятельности регулирующего органа в России), но и имеют дело с вопросами лицензирования и распределения частот (объемов рынка), от решения которых зависит степень монополизации отрасли.

Кроме того, в России отсутствует концепция долгосрочного развития регулирования отраслей естественной монополии. Остается неясным, следует ли по мере развития конкурентных начал в данных отраслях вносить изменения в Закон «О защите конкуренции» или периодически пересматривать отраслевые законодательства. Многие эксперты приходят к выводу, что предварительное согласование нормативных документов отраслевого развития с ФАС было бы оптимальным решением в пользу периодической модификации отраслевых законов при неизменности базовых принципов конкурентной политики.

Подобное согласование интересов на предварительной стадии разработки отраслевого законодательства с участием экспертов сторон могло бы также устранить чрезмерно сложные методики ФАС по оценке границ рынков в отраслях естественных монополий, требующих использование обширной и не всегда доступной отраслевой информации. И это тем более верно в отношении потенциальной конкуренции и перспектив развития рынка, которые в принципе не могут быть основаны на количественных параметрах.

В этой связи сложность методических рекомендаций ФАС может быть оценена как результат недостаточной координации усилий с отраслевыми регуляторами, экспертные оценки которых должны играть более значимую роль в политике поддержке конкуренции, в противовес исключительно расчетным показателям.

Промышленная политика в области естественных монополий носит по преимуществу административный характер, без использования конкурентных механизмов. Например, на рынке услуг телефонной связи отраслевые регуляторы, в том числе Министерство связи и массовых коммуникаций РФ, имеют необходимые полномочия в области технического регулирования, в частности в отношении лицензирования и сертификации, которые используются скорее для ограничения конкуренции, чем для ее развития. И хотя ФАС наделена полномочиями регулировать тарифы между операторами на рынке при возникновении между ними разногласий, договорные отношения пока имеют тенденцию развиваться в сторону усиления монопольных эффектов.