Устав муниципального образования: понятие, место в системе нормативных правовых актов местного самоуправления, порядок принятия и вступления в силу

Устав муниципального образования - основной нормативно-право­вой акт муниципального образования. Как источник права он имеет дос­таточно широкое распространение в правотворческой практике нашего государства и рассматривается как разновидность актов кодификацион­ного значения. Устав является своеобразной малой конституцией на территории муниципального образования. Конституирующее значение устава муниципального образования для местного самоуправления вы­текает из статьи 44 Федерального закона «Об общих принципах органи­зации местного самоуправления в Российской Федерации», содержащей достаточно широкий перечень сведений, которые необходимо включать в устав муниципального образования.

Как и конституция, устав муниципального образования обладает ря­дом особенностей¹:

Наличие особого субъекта, который устанавливает или от имени ко­торого принимается устав муниципального образования. В соответствии со статьей 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устав муниципаль­ного образования может приниматься представительным органом мест­ного самоуправления или населением непосредственно. Иными словами, как и конституция, устав принимается народом непосредственно или от имени народа. Последнее часто находит свое выражение в Преамбуле, ко­торую содержит большинство уставов муниципальных образований.

Учредительный характер. Как акт учредительного характера, устав муниципального образования придает юридический, правовой характер фактически сложившимся или складывающимся отношениям по само­управлению местного сообщества. Учредительная: природа устава про­является и в том, что нет такой нормы, принимаемой органами местного самоуправления или местным сообществом, которая не могла бы быть включена в устав по признаку несоответствия нормам, принимаемым органами местного самоуправления или местным сообществом.

Всеобъемлющий и всеохватывающийхарактер правовогорегулирова-ния. Устав регулирует отношения, которые затрагивают все стороны, все сферы жизни местного сообщества, связанные с решением вопросов местного значения. Естественно, устав не может, да и не призван регули­ровать указанные отношения подробно. Более детальная регламентация осуществляется посредством принятия иных нормативных актов.

Устав обладает высшей юридической силой в массиве норм, прини­маемых органами местного самоуправления или местным сообщест­вом непосредственно. Это означает, что все акты, принимаемые органа­ми местного самоуправления или местным сообществом, непосредст­венно должны соответствовать уставу, заложенной в нем концепции, принципам и нормам. Высшая юридическая сила или верховенство ус­тава муниципального образования означает также и необходимость сле­дования всеми субъектами права, расположенными на территории му­ниципального образования, тем правилам, которые заложены в уставе муниципального образования.

Устав - основа для дальнейшего нормотворчества. Эта особенность устава муниципального образования вытекает из предыдущих особен­ностей. Устав, даже будучи по своей природе кодифицированным актом, естественно, не может урегулировать все отношения, возникающие на уровне местного самоуправления. Поэтому для реализации устава необ­ходимо принятие иных местных нормативно-правовых актов.

Как и конституции, устав муниципального образования характери­зуется особым порядком принятия, а также внесения изменений или дополнений. Конкретный механизм определяется непосредственно в уставе муниципального образования и может предполагать квалифи­цированное большинство депутатов представительного органа местного самоуправления (большее, чем количество депутатов, необходимое для принятия обычного решения); голосование на конференции, собрании или сходе граждан, что является нехарактерным для принятия обычных нормативно-правовых актов, либо голосование непосредственно населе­ния, например, в форме референдума.

Кроме того, устав является одним из правовых средств, обеспечивающих реализацию самостоятельности местного самоуправления. Пра­вовое значение устава муниципального образования заключается в том, что он является правовым актом, которым городское, сельское, а также иное поселение фиксирует свой статус муниципального образования, т. е. предметы ведения, права и обязанности муниципального образования и компетенцию органов местного самоуправления, обеспечивающие осу­ществление местного самоуправления населением данного муниципаль­ного образования.

Устав - это своеобразный свод норм, регламентирующих жизнь муни­ципального образования. Устав должен содержать нормы четырех типов¹:

Нормы-понятия. Всякий, кто обращается к тексту устава, должен примерно одинаково воспринимать все понятия и термины, встречаю­щиеся в уставе. Разумеется, полностью совпадающего понимания до­биться невозможно, однако следует, по крайней мере, стремиться макси­мально сблизить представления всех, кто руководствуется уставом.

Нормы, определяющие структуры представительного и исполни­тельного органов муниципального образования, наименования подразде­лений, основных должностей, их функциональные обязанности. Это не­обходимо для стабильности в работе подразделений, их взаимодействий друг с другом, с населением, со всеми предприятиями и организациями.

Нормы процедурного характера, описывающие для всех основных сфер и типичных случаев, когда, кому и как действовать, как оформлять различные документы, нанимать на работу или смещать должностных лиц и служащих аппарата представительного органа самоуправления и администрации, разрешать споры между органами самоуправления, предприятиями и т. д.

Нормы, которые ограничивают деятельность должностных лиц, занятие ими определенных должностей, деятельность в общественных организациях, получение дополнительных доходов и т. д.

Важной особенностью устава является его самодостаточность. Это означает, что по возможности он должен включать все нормы, необходи­мые в практике местного самоуправления. Поэтому в уставе следует конкретизировать основные законодательные нормы, имеющие отноше­ние к самоуправлению, а при необходимости цитировать и собственно статьи законов, чтобы обращающийся к тексту устава не был вынужден заниматься поиском других нормативных актов.

Кроме того, устав муниципального образования должен быть доста­точно стабильным, т. е. не меняться в течение сравнительно долгого вре­мени, что в значительной мере способствовало бы стабильности взаимо­действий на территории. Это должно обеспечиваться соответствующей

Важнейшим требованием к уставу является наличие в нем механиз­мов реализации положений и норм, заложенных в нем, а также в феде­ральном законодательстве и законах субъекта РФ. В уставе должны со­держаться четкие нормы прямого действия.

В соответствии со статьей 44 Федерального закона «Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в Российской Федера­ции» уставом муниципального образования должны определяться:

1.наименование муниципального образования;

перечень вопросов местного значения;

формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопро­сов местного значения, в том числе путем образования органов террито­риального общественного самоуправления;

структура и порядок формирования органов местного само­управления;

наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;

(3) виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;

срок полномочий представительного органа муниципального обра­зования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправле­ния, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также осно­вания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц;

виды ответственности органов местного самоуправления и долж­ностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой от­ветственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;

порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексом РФ;

10)порядок внесения изменений и дополнений в устав муници-
пального образования.

Уставом муниципального образования регулируются иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

По сравнению с действовавшим ранее порядком в новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного са­моуправления в Российской Федерации» внесены достаточно сущест­венные изменения в процедуру принятия и государственной регистра­ции уставов муниципальных образований. Устав муниципального обра­зования принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях с численностью жителей, обладающих изби­рательным правом, менее 100 человек - населением непосредственно на сходе граждан. Ранее предусматривалась возможность принятия устава муниципального образования на референдуме.

Проект устава муниципального образования подлежит официаль­ному опубликованию (обнародованию) не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образо­вания. Одновременно должен быть опубликован порядок учета пред­ложений по проекту устава, а также порядок участия граждан в его об­суждении.

Устав муниципального образования принимается большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представи­тельного органа муниципального образования.

Устав муниципального образования подлежит государственной ре­гистрации в органах юстиции в порядке, установленном федеральным законом. Ранее право определения порядка государственной регистра­ции принадлежало субъектам Российской Федерации.

В законах субъектов Российской Федерации предусматривался раз­личный порядок государственной регистрации уставов муниципальных образований. Это видно, например, из простого сравнения регистрирую­щих органов. В соответствии с законами субъектов Российской Федера­ции право государственной регистрации уставов муниципальных обра­зований предоставлялось:

органу законодательной власти субъекта Российской Федерации

органу юстиции (Алтайский, Приморский края, Иркутская, Но­восибирская области);

представительным органам городов и районов, регистрирующим уставы иных муниципальных образований, входящих в их состав (Са­марская область).

Сейчас процедура регистрации уставов муниципальных образо­ваний приведена в соответствие с Гражданским кодексом РФ и Фе­деральным законом от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государствен­ной регистрации юридических лиц»¹ (в ред. от 8 декабря 2003 г.), в соответствии с которыми это право должно осуществляться орга­нами юстиции. Однако в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

не дается отсылки к конкретному федеральному закону, которым бы регулировался порядок государственной регистрации уставов муни­ципальных образований.

Субъектам Российской Федерации необходимо привести свое законо­дательство в соответствие с новыми правовыми реалиями. На практике это должно означать отмену региональных законов о государственной ре­гистрации уставов муниципальных образований. Если ранее у субъектов Российской Федерации было право регулировать этот вопрос, то сейчас Российская Федерация это право фактически в одностороннем порядке изъяла из компетенции субъектов РФ и включила в собственную компе­тенцию. Большинство субъектов РФ это уже сделали.

Федеральный закон «О государственной регистрации уставов му­ниципальных образований» внес существенные коррективы в этот про-цесс¹. Государственную регистрацию уставов муниципальных образова­ний осуществляют территориальные органы уполномоченного феде­рального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований, которые:

проверяют соответствие устава муниципального образования Конституции Российской Федерации, федеральным законам', конститу­ции (уставу) субъекта Российской Федерации, законам субъекта Рос­сийской Федерации;

проверяют соблюдение установленного в соответствии с федераль­ным законом порядка принятия устава муниципального образования;

присваивают уставу муниципального образования государствен­ный регистрационный номер;

выдают свидетельство о государственной регистрации устава му­ниципального образования;