Система муниципального права как отрасли российского права. Муниципально-правовые нормы и институты

Муниципальное право как отрасль права имеет свою систему, т. е. совокупность правовых институтов, объединяющих нормы, регулирую­щих однородные правоотношения.

В. И. Фадеев определяет систему муниципального права как «объ­единение муниципально-правовых норм в муниципально-правовые ин­ституты, расположенные в определенной последовательности в зависи­мости от их значения и роли в регулировании муниципальных отноше-ний» Специфика правовых институтов, их значение дает основание для отнесения их к Общей или Особенной части. В качестве основных кри­териев предлагаются следующие: «Общая часть объединяет совокуп­ность предписаний, распространяющих свое действие на все муници­пальное образование. Ее составляют нормы, закрепляющие территори­альные основы местного самоуправления, определяющие отношения муниципальных образований с другими субъектами права, а также нор­мы-принципы, нормы-дефиниции... Особенная часть муниципального права включает нормативные предписания о компетенции органов мест­ного самоуправления, должностных лиц муниципального уровня, о про­цедурах их деятельности, о статусе и порядке деятельности иных субъ­ектов местного самоуправления»².

К Общей части относятся нормы, которые можно объединить в сле­дующие муниципально-правовые институты:

Правовые основы местного самоуправления. Правовые основы рас­крываются, как правило, в зависимости от субъектов, устанавливающих нормы муниципального права. Выделяют акты федерального, регио­нального и местного уровня. Причем при характеристике актов муници­пального уровня обязательно называют в качестве основных уставы му­ниципальных образований.

Территориальные основыместного самоуправления. При характери­стике территориальных основ местного самоуправления следует отдель­но рассматривать вопросы административного устройства субъектов Российской Федерации и вопросы формирования, реорганизации и лик­видации муниципальных образований, поскольку процедуры очень раз­личаются. В последнем случае требуется обязательный учет мнения на­селения.

Организационные основыместного самоуправления представляют со­вокупность норм, регулирующих реализацию права граждан на местное самоуправление через формы непосредственного народовластия, органы местного самоуправления и иные выборные органы.

Финансово-экономические основы местного самоуправления. При ха­рактеристике финансово-экономических основ местного самоуправления всеми авторами называются такие правовые институты, как институт му­ниципальной собственности, местный бюджет, муниципальная казна; особое место занимают местные налоги и сборы, внебюджетные фонды.

Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц. При характеристике ответственности органов местного самоуправле­ния и их должностных лиц следует различать ответственность органов местного самоуправления перед населением, физическими и юридиче­скими лицами, государством. Ответственность должностных лиц прояв­ляется в возможности их привлечения к разным видам юридической от­ветственности. Наиболее слабо проработанным представляется вопрос об ответственности перед населением. Этот вид ответственности реализует­ся через механизм досрочного прекращения полномочий в случае утраты доверия со стороны населения. Здесь же следует рассматривать и инсти­тут отзыва выборных должностных лиц местного самоуправления.

Гарантии местного самоуправления. Гарантии местного самоуправ­ления - это совокупность приемов, средств или способов реализации пра­ва на местное самоуправление. В. И. Фадеев предлагает выделять кроме собственно юридических гарантий и такие гарантии, как социальные, эко­номические, политические и др. Особое место занимает реализация права на судебную защиту, в том числе в Конституционном Суде РФ.

К Особенной части относятся правовые институты, объединяющие нормы, регулирующие полномочия органов местного самоуправления и их должностных лиц. Следует обратить внимание, что на местном уровне могут решаться собственно вопросы местного значения и вопро­сы государственного значения, переданные или делегированные орга­нам местного самоуправления. Это обстоятельство позволяет ряду авто­ров выделять два правовых института - «полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного самоуправления» и «го­сударственно-властные полномочия, переданные или делегированные органам местного самоуправления»¹. Думается, такой подход достаточно оправдан, поскольку в каждом случае есть ряд существенных особен­ностей (передача финансовых средств, формы и способы наделения полно­мочиями, объемы наделения полномочиями, подконтрольность и т. п.).

В рамках Особенной части следует выделять такие муниципаль-но-правовые институты, как полномочия органов местного самоуправ­ления по управлению муниципальным хозяйством; полномочия по управлению социально-культурной сферой; полномочия по обеспече­нию законности и правопорядка.

Как уже говорилось ранее, к Специальной части относятся право­вые институты, объединяющие нормы, регулирующие особенности ор­ганизации местного самоуправления в отдельных регионах, на опреде­ленных территориях.