Основи державного регулювання інвестиційної діяльності. Основні інвестиційні режими

Тема 3.

ПОЛІТИКА РЕГУЛЮВАННЯ І СТИМУЛЮВАННЯ ІНВЕСТИЦІЙ

Ключові слова: державне регулювання інвестиційної діяльності, інвестиційний режим, політика стимулювання інвестицій, спеціальна економічна зона, індустріальний парк

3.1. Основи державного регулювання інвестиційної діяльності. Основні інвестиційні режими

3.2. Співвідношення між зовнішньоторговельною та інвестиційною політикою. Державні гарантії і двосторонні інвестиційні угоди

3.3. Політика стимулювання припливу інвестицій

3.4. Спеціальні економічні зони та індустріальні парки як механізми залучення інвестицій

Основи державного регулювання інвестиційної діяльності. Основні інвестиційні режими

Державне регулювання інвестиційної діяльності розглядається як система заходів, спрямованих на організацію економічного і правового простору, головною метою якого є формування системи пріоритетів і напрямів розвитку економіки, створення умов інвестиційної діяльності, забезпечення конкурентних переваг національної економіки. Вказані заходи покликані сприяти інвестиційній активності, формуванню сприятливого інвестиційного клімату, залученню не інфляційних джерел інвестування та створення єдиних стандартів ефективності інвестицій.

До цілей державного регулювання інвестиційної діяльності відносять:

– досягнення максимально можливого ефекту від вкладення коштів;

– створення відповідних умов для розвитку пріоритетних галузей та регіонів;

– створення відповідних умов для залучення іноземних інвестицій.

Принципами державного регулювання інвестиційної діяльності для країн з перехідною економікою і країн, що розвиваються, (таких як Україна) є:

– послідовна децентралізація інвестиційного процесу, посилення регіоналізації економіки;

– збільшення частки власних коштів суб’єктів господарювання у фінансуванні інвестиційних проектів;

– перенесення центра ваги з безповоротного бюджетного фінансування у виробничій сфері на кредитування;

– виділення бюджетних коштів переважно для реалізації державних пріоритетів, програм та проектів, спрямованих на здійснення структурної перебудови економіки;

– пріоритетність переоснащенню, реконструкції і будівництва нових об’єктів за рахунок бюджетних коштів на конкурсній основі;

– контроль державних органів за цільовим використанням централізованих інвестицій і страхування інвестицій.

Форми державного регулювання інвестиційної діяльності визначаються в законах та інших нормативних актах, що регулюють інвестиційну діяльність, і є однією з найважливіших умов реалізації державної інвестиційної політики. До цих форм відносяться:

– регулювання інвестицій в об’єкти, розташовані за межами країни;

– експертиза інвестиційних проектів;

– забезпечення захисту інвестицій;

– регулювання фінансових інвестицій;

– надання фінансової допомоги та здійснення відповідної фінансової політики;

– податкове регулювання інвестиційної діяльності;

– регулювання сфер та об’єктів інвестування.

На рис. 3.1 представлено методи регулювання міжнародної інвестиційної діяльності.

Форми	Методи
	Правові	Адміністративні	Економічні	Соціально-психологічні
Стимулювання
Обмеження

Рівні	Методи
	Правові	Адміністративні	Економічні	Соціально-психологічні
Національний
Міжнародний
Національний

Рис 3.1. Система регулювання міжнародної інвестиційної діяльності

Правові методи реалізуються через систему громадянського і процесуального права.

Адміністративні методи юридично визначають суб’єкти, регламентують питання власності, питання вирішення суперечок у судовому порядку.

Економічні методи реалізуються через систему дотацій, кредитів, фіскальної політики.

Соціально-психологічні методи орієнтовані на формування ідеології, менталітету громадян і суспільства в цілому за допомогою організаційно-оформлених інститутів.

Будь-яка держава як інститут влади виконує активну роль у розробці і реалізації політики залучення прямих іноземних інвестицій (ПІІ) з метою:

– сприяння економічному зростанню країни;

– забезпечення економічного суверенітету і/або одержання максимально можливих економічних переваг.

Перша мета вимагає встановлення більш високого рівня іноземної власності в статутному капіталі фірми і контролю в руках закордонних власників, наприклад, у тих галузях, де залучення капіталовкладень позитивно впливає на зростання продуктивності праці в приймаючій країні. Навпроти, друга мета вимагає більш високого рівня національної власності і збереження контролю над місцевими інвесторами.

При розробці національної політики регулювання ПІІ держава враховує як їхній позитивний, так і негативний вплив.

Так, ПІІ позитивно впливають на економічний розвиток приймаючої держави, сприяючи росту ефективності складових факторів економічного розвитку на основі реструктуризації економіки, розвитку інфраструктури, сприяння зайнятості місцевої робочої сили, передачі технологій, управлінського досвіду, права користування торгової мазкої материнської компанії й ін. У держави, що приймає ПІІ, немає явних причин обмежувати приплив довгострокового капіталу у формі інвестицій. Але будь-яка держава здійснює регулювання припливу іноземних інвестицій на основі різного роду заходів, у тому числі впливаючи на обсяг інвестицій, що залучаються, на їхній галузевий розподіл. В той же час, на думку закордонних аналітиків, варто враховувати й можливий негативний вплив ПІІ (як це було вказано у розділі 1). Тобто, можна зробити висновок: ПІІ потребують контролю як на національному, регіональному, так і на міжнародному рівнях.

Державна політика приймаючої країни у відношенні іноземного капіталу містить у собі:

– політику регулювання інвестицій з метою одержання максимуму прибутку на одиницю вкладеного капіталу. Наріжний камінь цієї політики — найбільш ефективна віддача вкладеного іноземного капіталу;

– політику стимулювання для залучення максимально можливого обсягу капіталу. Тут важливіше забезпечити потенційно найбільший приплив інвестицій, а не їхня ефективність.

Як правило, держава як інститут влади паралельно проводить політику в обох напрямках — і політику регулювання і політику стимулювання іноземних капіталів. Але акцент робиться на один з цих напрямків у залежності від рівня економічного розвитку країни і лобіювання уряду інтересами відповідних груп населення.

Функції державного регулювання ПІІ можна поділити на дві групи: функції щодо залучення інвестицій та функції щодо їх використання, як це вказано в табл. 3.1.

Таблиця 3.1

Функціїї державного регулювання прямих іноземних інвестицій

Функції щодо залучення інвестицій	Функції щодо використання інвестицій
№ з/п	Функції	№ з/п	Функції
1.	Формування відповідної державної політики	1.	Організація експертизи та конкурсного відбору інвестиційних проектів і програм, пошук їх виконавця
2.	Створення сприятливих умов для діяльності іноземних інвесторів
2.	Організація збирання, вивчення й узагальнення пропозицій суб’єктів інвестиційної діяльності щодо надання та отримання іноземних інвестицій
3.	Участь у міжнародному економічному співробітництві, роботі міжнародних економічних і фінансових організацій з метою укладання міжнародних договорів з питань іноземного інвестування
3.	Здійснення реєстрації інвестиційних проектів і програм
4.	Здійснення обліку інформації щодо джерел іноземних інвестицій, потреб у їх залученні, напрямів та ефективності використання

Регулювання іноземного інвестування здійснюється уповноваженими державними органами – представницькими, виконавчими, судовими. Провідне місце у цьому процесі належить, безперечно, економічному апаратові державі, на який покладено проведення державної політики в галузі регулювання іноземного інвестування.

Уряд кожної держави вибирає національну інвестиційну стратегію, що відповідає обраним цілям і пріоритетам економічного розвитку. Але можна визначити наступну закономірність, що склалася сьогодні:

– у промислово розвинених країнах – чим вище рівень економічного розвитку держави, тим вільніше допуск прямих іноземних інвестицій;

– у країнах, що розвиваються, тенденція зворотня, при якій у державах більш економічно розвинених превалює політика регулювання, коли держава підтримує національні компанії, забезпечуючи їм умови більш високої конкурентноздатності на внутрішніх ринках. У найменш розвинених країнах діє політика стимулювання іноземних інвестицій, спрямована на сприяння максимально можливого обсягу залучення капіталу. Однак через нестабільний і несприятливий інвестиційний клімат, підвищений рівень ризику приватні інвестиції практично не вкладаються в економіку цих держав.

Розрізняють кілька інвестиційних режимів, що застосовуються у державній і міждержавній практиці регулювання капіталопотоків:

– режим найбільшого сприяння;

– національний режим;

– справедливий і рівноправний режим;

– режим транспарентності.

Основою інвестиційних договорів є стандартний режим найбільшого сприяння (РНС). Його суть у наступному: приймаюча країна відноситься до інвесторів однієї країни не менш сприятливо, ніж до інвесторів будь-якої іншої держави. РНС гарантує інвесторам захист від будь-яких форм дискримінації з боку приймаючої країни й у такий спосіб є вирішальним при створенні рівних конкурентних можливостей між інвесторами різних держав.

РНС дозволяє приймаючій країні маневрувати у відношенні змісту майбутніх інвестиційних договорів, оскільки може створити ситуацію більшої свободи в тім плані, що дозволяє приймаючій країні розширювати на однобічній основі додаткові права, що будуть надані третім країнам у майбутніх угодах. Глобалізація інвестиційної діяльності утруднює визначення національної приналежності корпорацій і відповідної законодавчої основи для розмежування сфер між компаніями. Це створює труднощі визначення національності, тоді як національні компанії одержують переваги від дії РНС.

Варто поширювати застосування РНС у багатобічних угодах. Більше того, деякі порівняно недавно підписані угоди розширюють дію РНС як на стадію реєстрації компанії, так і на стадію діяльності.

Як правило, в інвестиційних угодах визначаються одночасно мінімальний стандарт РНС і стандартний національний режим.

На практиці застосовується РНС більш широкого тлумачення, ніж необхідний мінімальний стандарт у рамках міжнародного права. Він фіксує тільки рівноправні відносини між іноземними інвесторами і національними підприємцями в приймаючому державі.

Одночасно є виключення з РНС, а саме:

– виключення загального плану (наприклад, у відношенні національної безпеки);

– виключення, засновані на взаємних домовленостях (наприклад, питання оподатковування, захисту прав інтелектуальної власності);

– особливі виключення, засновані на однобічній основі.

Як приклади виключень із РНС можна привести практику КНР, у законодавстві якої записано, що виключенням є будь-як угода про формування митного союзу, зони вільної торгівлі, економічного чи союзу угоди про запобігання подвійного оподатковування, а також стимулювання прикордонної торгівлі. У Мексиці виключення з РНС застосовуються у відношенні всіх двосторонніх і багатосторонніх угод, підписаних країною до вступу в силу Угоди про Північноамериканську зону вільної торгівлі (НАФТА), і стосуються авіації, рибальства, морського судноплавства, телекомунікацій, виробництва, продажі і ліцензування радіотелевізійних програм.

У цілому, хоча міжнародні інвестиційні угоди дозволяють застосовувати виключення з РНС, проте договірні країни не використовують цю можливість з метою дискримінації закордонних інвесторів з різних країн поза такими сферами, як оподатковування, інтелектуальна власність, взаємне визнання прав. Можливість використання виключень із РНС є елементом гнучкості державної політики стосовно інвесторів з різних держав з урахуванням цілей економічного розвитку й у тих випадках, де можливо їхнє застосування.

Національний режим — найважливіший режим, тому що визначає відношення приймаючої країни до діяльності закордонних інвесторів. У той же час, це самий складний стандартний режим у плані досягнення, оскільки стосується чуттєвих економічних і політичних питань. Фактично жодна країна до цього не надавала національний режим без обмежень, особливо якщо питання стосувалося функціонування інвестицій.

Національний — це режим, при якому приймаюча країна надає закордонним інвесторам принаймні такий же сприятливий режим, як і для національних підприємців. Отже, національний режим прагне забезпечити конкурентну рівність між національними і закордонними інвесторами. Це ускладнює фактичні ситуації, при яких застосовується національний режим і той стандарт, за яким порівнюється відношення до національних і закордонних інвесторів.

Як правило, національний режим відноситься до стадії реалізації іноземних інвестицій. Деякі двосторонні угоди поширюють цей стандартний національний режим на стадію допуску інвестицій. Звідси виникає питання про необхідність лімітування національного режиму, тобто визначення списку виключень, на які не поширюється дія режиму. Або, навпроти, визначається позитивний список галузей, у яких застосовується національний режим. Деякі форми загальних виключень стосуються здоров'я населення, безпеки, суспільної моралі, національної безпеки, хоча не завжди ці виключення присутні у всіх інвестиційних угодах, особливо двосторонніх.

Наприклад, виключення з національного режиму Китаю:

– обмежено допуск іноземних інвестицій у такі сфери, як використання технологій, уже розроблених чи впроваджених в економіку країни, для яких існує виробнича база; у галузі, що знаходяться в державній монополії; експлуатація мінеральних ресурсів; галузі, що підлягають державному плануванню; а також інші галузі, що відносяться до сфери державного регулювання;

– забороняються проекти з іноземними інвестиціями, якщо вони загрожують національної безпеки, соціальному і суспільному інтересу; що порушують екологію, що загрожують природним ресурсам і заподіюють збитку здоров'ю населення; виробляючі товари з використанням китайських технологій і ін.;

– обмежено допуск іноземних інвестицій у будівництво і керування основними проектами водопостачання для суспільного користування; будівництво метро, портів, цивільних аеропортів; вуглевидобуток; будівництво атомних електростанцій; суднобудування; у зовнішню торгівлю; видавнича справа; виробництво, публікацію і поширення аудіовізуальних товарів; у внутрішню торгівлю; авіаперевезення; виробництво зерна, вирощування бавовни.

В останні роки поширилася концепція надання справедливого і рівноправного режиму в інвестиційних угодах між країнами. У перші післявоєнні роки цей режим фіксувався в багатьох багатобічних проектах (наприклад, проект створення Міжнародної торгової організації, що не була сформована в 1947 р. через негативну позицію США), в останні три десятиліття — у двосторонніх інвестиційних угодах.

Справедливий і рівноправний режим пропонує критерій, за допомогою якого можна оцінити взаємини між закордонним інвестором і урядом приймаючої країни. Такий режим служить сигналом з боку останнього, оскільки означає, що бажання держав приймати закордонний капітал на умовах, які враховують інтереси інвестора, повинні бути справедливими і рівними. Це є наслідком ситуації, коли багато країн – імпортерів капіталу мають безліч угод, що включають цей режим, а прагнення застосувати його може підняти питання про загальне відношення приймаючої держави до закордонних інвесторів.

У той же час, відсутність чіткого визначення «справедливого і рівноправного режиму» може мати практичну важливість для країн. Термін має як мінімум два можливих поняття:

– до сторін, що мають привілею, відносяться рівно і справедливо;

– до сторін, що мають привілею, відносяться з урахуванням міжнародного мінімального стандарту для інвесторів.

На практиці ця подвійність може вплинути на політику прийняття рішень з боку приймаючої держави, яка хоче прийняти умови договору на основі справедливого і рівноправного режиму, але не готова прийняти міжнародний мінімальний стандарт. Тобто, приймаюча країна упевнена в тім, що міжнародний мінімальний стандарт вимагає більш сприятливого відношення до закордонних інвесторів у порівнянні з національними підприємцями.

Хоча концепція справедливого і рівноправного режиму застосовується в міжнародних інвестиційних угодах, але можна зустріти різні формулювання даного стандарту:

– відношення, що пов'язане зі справедливим і рівноправним режимом;

– відношення, за якого державам рекомендується пропонувати справедливий і рівноправний режим, але не потребуючи законодавчого підтвердження;

– правова вимога до держав прийняти інвестиції як справедливий і рівноправний режим або тільки рівноправний режим;

– правова вимога до держав відноситися до інвестицій на справедливій і рівноправній основі разом з іншими режимами – РНС і національним режимом.

Ці різні формулювання поняття «справедливого і рівноправного режиму» є моделями майбутньої практики. Однак варто відмітити, що підхід, який сполучить справедливий і рівноправний режим з відповідними стандартними режимами, одержує сьогодні максимальну підтримку.

Усі країни прагнуть відноситися до національних і закордонних підприємців рівноправно і справедливо. Тому включення умов розглянутого режиму в інвестиційні угоди не викликає яких-небудь проблем. Виключенням є чітке визначення справедливого і рівноправного режиму, що може розрізнятися в різних контекстах.

Принцип транспарентності, що поширився у світовій практиці порівняно недавно, вимагає своєчасного повідомлення інвесторів про зміни в інвестиційних режимах приймаючих країн, у тому числі через публікацію і/або інший спосіб доведення інформації про інвестиційні режими, про чинне законодавство і внесення в нього змін чи доповнень тощо. Крім того, цей принцип передбачає проведення брифінгів про поточну інвестиційну політику, про можливі в майбутньому кроки уряду в цьому напрямку, пояснення специфіки адміністративних процедур і практики реєстрації, ліцензування тощо.

Засоби державного регулювання припливу іноземних інвестицій умовно поділяють на дві групи:

– прямі (формальні) засоби;

– приховані (неформальні) засоби.

До прямих (формальних) відносяться засоби, що регулюють приплив закордонних інвестицій на основі законодавчих норм і правил. Вони носять очевидний характер і впливають на приплив інвестицій. До них відносять:

– порядок реєстрації і діяльності компаній із закордонними інвестиціями;

– законодавчі та інші обмеження на частку закордонної власності і контроль в окремих галузях;

– вимоги, пов'язані з торговими аспектами інвестицій, — установлення мінімального обсягу експорту, вимога максимального рівня цін на збут продукції на внутрішньому ринку тощо;

– вимоги у відношенні умов виробничої діяльності компаній — частка місцевого компоненту у вартості готової продукції, вимога мінімального обсягу внутрішньофірмових досліджень, мінімального обсягу використання місцевої робочої сили.

У свою чергу, прямі обмеження поділяють на абсолютні і відносні обмеження. Розходження між ними в тім, що абсолютні обмеження висувають бар'єри у відношенні закордонних інвестицій і компаній, що належать чи контролюються іноземними інвесторами.

Абсолютні обмеження містять у собі визначення максимальної частки іноземної власності чи контролю над діяльністю компанії (тобто процентні обмеження на частку в статутному капіталі) чи в окремих галузях (процентні обмеження на частку в обсязі активів у тій чи іншій галузі).

Приклади відносних обмежень: вимоги у відношенні наймання місцевої робочої сили, проведення внутрішньофірмових досліджень у приймаючій країні, передачі торгової марки материнської компанії й ін.

Абсолютні обмеження на іноземну власність і/чи контроль по кінцевому ефекту еквівалентні квотам на імпорт. Відносні обмеження аналогічні тарифам, тому що вони негативно позначаються на припливі інвестицій за рахунок збільшення витрат при реєстрації і/чи функціонуванні іноземних філій у приймаючій країні.

Приховані (неформальні) державні обмеження на приплив закордонних інвестицій (друга група) являють собою бар'єри, зв'язані зі специфікою адміністративних процедур, твердою інституціональною структурою приймаючих країн, з діяльністю політичних і соціально-культурних організацій. Тобто вони безпосередньо не обмежують приплив інвестицій і не застосовуються з дискримінаційних розумінь проти закордонних інвесторів. Але їх не можна ігнорувати. Більш того, у даний час вони користуються пріоритетом з урахуванням значного впливу на діяльність іноземних компаній.

Відповідно до хронології здійснення капіталовкладень всі засоби державного регулювання допуску іноземних інвестицій поділяють на чотири групи:

– на стадії допуску — дозвіл і ліцензування для усіх фірм. У цій групі адміністративних бар'єрів головна складність для закордонних інвесторів зв'язана з затримкою одержання відповідних дозволів, а виходить, і додаткові витрати внаслідок зайвого контролю з боку держави при проведенні відбору і схвалення проектів, детального вивчення їхніх характеристик, а також через відсутність транспарентності чи інформації. Простим, але істотним джерелом затримки видачі дозволу на вкладення іноземних капіталів є відповідність інвестиційного проекту різним вимогам, що висувають урядові органи — торговий регістр, регістр компаній, податкові влади, статистичні органи. Як правило, відсутність інформації в закордонного інвестора про специфіку подібних вимог є серйозним неформальним бар'єром. Інше обмеження — відсутність координації між місцевими і центральними органами влади приймаючої країни при видачі дозволу і проведенні податкових процедур;

– на стадії вкладення — специфічні чи галузеві дозволи, необхідні фірмам в окремих галузях. Уряд приймаючої країни може зажадати додаткову оцінку інвестиційного проекту для окремих галузей — туризму, гірнодобичі, рибного господарства, інфраструктури, сільського господарства. Умови процедури можуть бути нетранспарентними, особливо в туризмі й інфраструктурі. У деяких країнах адміністрація обумовлює структури керування і кваліфікаційні вимоги до менеджерів, що часто суперечать державній політиці, визначеній загальним законодавством країни. В окремих країнах може бути вимога одержання особливих схвалень з метою надання податкових пільг для пріоритетних іноземних інвестицій (наприклад, сільське господарство).

Крім того, можливий прискіпливий добір проектів з іноземними інвестиціями, пов’язаних з можливістю використання земельних ресурсів для ведення підприємницької діяльності. У цих випадках додаткові витрати іноземного інвестора зв'язані з покупкою чи здачею в оренду землі, проведенням будівельних робіт. Так, у країні можуть зажадати надання трьох документів від різних інспекцій для легального завершення будівництва. Їхнє одержання може зайняти кілька місяців, що обмежує потужності національної системи послуг. Або можлива вимога надання гарантії довгострокової оренди землі з виплатою відповідної грошової суми;

– на стадії діяльності — ліцензування й інші вимоги, необхідні для функціонування фірми. При здійсненні підприємницької діяльності компанії стикаються з необхідністю встановлення взаємин з урядовими органами. Це — наявність типових правил і контролю в зовнішній торгівлі, валютного контролю, охорона праці і соціальна безпека. Для їхньої адаптації варто підвищити роль моніторингу.

Кожна адміністративна процедура, узята окремо, не є істотною перешкодою для вкладення капіталу, але, узяті разом, вони можуть затримати інвестиційні вкладення на термін до двох років (ця цифра визначена експертами UNCTAD). Наприклад, підраховано, що приватний інвестор повинний підготувати 23 папки відповідних документів і звернутися в 31 державний орган. При цьому принаймні в шести з них діють численні формальності.