Основы организации бюджетного процесса

Бюджетный процесс представляет собой регламентируемую нормами права деятельность органов государственной власти, ор­ганов местного самоуправления, других участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, по утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государствен­ных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением [204].

Содержание бюджетного процесса определяется государ­ственным и бюджетным устройством страны, бюджетными права­ми соответствующих органов власти и органов местного самоуп­равления. Основными законодательными актами, регулирующими все стадии бюджетного процесса являются Конституция РФ, Бюд­жетный кодекс РФ, иные законодательные акты федерального уровня, регулирующие отдельные вопросы организации бюджет­ного процесса на разных уровнях бюджетной системы[205], законода­тельные акты органов государственной власти субъектов РФ и ор­ганов местного самоуправления, определяющие организацию бюджетного процесса в конкретных субъектах РФ и муниципальных образованиях[206]. Помимо этого порядок составления, рассмот­рения, утверждения и исполнения бюджетов соответствующих уровней регулируется Указами Президента РФ, а также норматив­но-правовыми актами органов исполнительной власти соответ­ствующего уровня и органов местного самоуправления[207].

Конституция РФ определяет федеративное устройство РФ, общие основы разграничения полномочий Президента РФ, зако­нодательных и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, в том числе в области бюд­жетного процесса на разных уровнях.

Бюджетным кодексом РФ определяются, с одной стороны, основы организации бюджетного процесса на всех уровнях бюд­жетной системы РФ, включая принципы организации и функци­онирования бюджетной системы РФ, компетенцию участников бюджетного процесса, основы составления, рассмотрения, ут­верждения и исполнения бюджетов, вопросы формирования до­ходов и осуществления расходов бюджетов, бюджетную класси­фикацию, установление форм бюджетной документации и отчет­ности, санкции за нарушение бюджетного законодательства, ор­ганизацию бюджетного учета и отчетности и, с другой стороны, порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджета, находящегося в ведении федеральных органов власти, — федерального бюджета.

Вопросы составления, рассмотрения, утверждения и испол­нения региональных бюджетов регламентируются бюджетным законодательством субъектов РФ. Бюджетный процесс на мест­ном уровне регулируется решениями представительных органов местного самоуправления.

Бюджетный процесс включает следующие стадии: составле­ние проекта бюджета; рассмотрение и утверждение бюджета; ис­полнение бюджета; составление отчета об исполнении бюджета и его утверждение. Эти стадии осуществляются в строгой последо­вательности в течение бюджетного периода и тесно взаимосвяза­ны между собой. Бюджетный период представляет собой срок, в течение которого действует утвержденный бюджет. В Российской Федерации бюджетный период составляет 12 месяцев и длится с 1 января по 31 декабря.

Участниками бюджетного процесса в Российской Федерации являются: Президент РФ; органы законодательной (представи­тельной) государственной власти; органы исполнительной госу­дарственной власти, органы местного самоуправления, включая финансовые органы, органы, осуществляющие сбор доходов и другие уполномоченные органы; органы денежно-кредитного ре­гулирования (Центральный банк РФ); кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджетов; органы государственного и муниципального финансового конт­роля; главные распорядители и распорядители бюджетных средств; иные органы, на которые возложены бюджетные, нало­говые и иные полномочия (ст. 152 БК РФ). Каждый участник бюджетного процесса обладает совокуп­ностью бюджетных полномочий. Компетенция отдельных орга­нов власти и органов местного самоуправления в бюджетном процессе строго разграничена и определяется Конституцией РФ, конституциями (уставами) субъектов РФ, уставами муниципаль­ных образований, бюджетным, налоговым и иным законодатель­ством, а также нормативно-правовыми актами соответствующего уровня.

Президент РФ инициирует бюджетный процесс в Российской Федерации, направляя Федеральному Собранию ежегодное Бюджетное послание и определяя в нем приоритеты бюджетной политики на планируемый финансовый год; подписывает и об­народует федеральные законы, включая закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Президенту РФ принад­лежит право законодательной инициативы, в том числе по бюд­жетным вопросам; он имеет право отклонить закон о федераль­ном бюджете на очередной финансовый год и, наконец, он под­писывает закон об утверждении отчета об исполнении феде­рального бюджета.

К ведению законодательных (представительных) органов влас­ти, представительных органов местного самоуправления относят­ся: рассмотрение проекта соответствующего бюджета, его утвер­ждение, утверждение отчета об исполнении бюджета, осущест­вление последующего контроля за исполнением бюджета, формирование и определение правового статуса органов, осуще­ствляющих контроль за исполнением бюджетов соответствую­щих уровней. При этом бюджетное законодательство содержит запрет на осуществление представительными органами власти и органами местного самоуправления отдельных операций по ис­полнению бюджетов, за исключением органов местного самоуп­равления, совмещающих функции законодательных и исполни­тельных органов. Кроме того, высший законодательный орган власти страны - Федеральное Собрание - принимает законы, ре­гулирующие отдельные стадии бюджетного процесса.

К ведению органов исполнительной власти, органов местного самоуправления относятся: составление проекта бюджета, внесе­ние его с необходимыми документами и материалами на утверж­дение законодательного (представительного) органа, представи­тельного органа местного самоуправления, исполнение бюджета, ведомственный контроль за исполнением бюджета, представле­ние отчета об исполнении бюджета на утверждение законода­тельных (представительных) органов государственной власти, представительных органов местного самоуправления. Особую роль в системе органов исполнительной власти играют финансо­вые органы соответствующего уровня, осуществляющие непос­редственную работу по составлению проекта соответствующего бюджета, расчету отдельных показателей доходов, расходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, а также контроль за ходом исполнения бюджета.

Таким образом, бюджетные полномочия представительных и исполнительных органов власти и органов местного самоуправ­ления строго разграничены: права исполнительных органов огра­ничены в основном вопросами составления и исполнения соот­ветствующих бюджетов, включая ведомственный контроль за ис­полнением бюджетов, в то время как к компетенции законодательных (представительных) органов относятся вопросы рассмотрения и утверждения бюджета, а также последующего контроля за его исполнением.

Участниками бюджетного процесса являются также Банк Рос­сии и другие кредитные организации, осуществляющие отдель­ные операции со средствами бюджета (так называемые уполномо­ченные банки). Банк России как основной орган денежно-кредит­ного регулирования совместно с Правительством Российской Федерации разрабатывает и представляет на рассмотрение Госуда­рственной Думы основные направления денежно-кредитной по­литики, обслуживает счета бюджетов и осуществляет функции ге­нерального агента по государственным ценным бумагам Россий­ской Федерации. Кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджета, выполняют функции Банка России по обслуживанию счетов бюджетов при отсутствии учреждений Банка России на соответствующей территории или невозможности выполнения ими этих функций, а также могут привлекаться для осуществления операций по предоставлению средств бюджета на возвратной основе.

К ведению органов государственного, муниципального финансо­вого контроля, созданных законодательными (представительны­ми) органами власти Российской Федерации, законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федера­ции, представительными органами местного самоуправления, а также организация исполнительной власти и органами местного самоуправления[208], относится осуществление контроля за испол­нением соответствующих бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, проведение экспертизы проектов указан­ных бюджетов, федеральных и региональных целевых программ и иных нормативных правовых актов бюджетного законодатель­ства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и актов органов местного самоуправления. При это органы госуда­рственного и муниципального финансового контроля осущес­твляют все виды контроля (предварительный, текущий и после­дующий) за исполнением бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Бюджетным законодательством к участникам бюджетного процесса отнесены также главные распорядители и распорядители бюджетных средств. Их роль в бюджетном процессе определяется тем, что средства бюджетов соответствующих уровней дово­дятся до конечных бюджетополучателей опосредованно через распорядителей бюджетных средств. Главным распорядителем средств соответствующего бюджета является орган государствен­ной власти, орган местного самоуправления, имеющий право распределять средства бюджета по подведомственным распоря­дителям и получателям бюджетных средств, а также наиболее значимое бюджетное учреждение науки, образования, культуры, здравоохранения и средств массовой информации, которое наде­лено указанным правом (ст. 158 БК РФ)[209], В свою очередь, распо­рядитель бюджетных средств как орган государственной власти либо орган местного самоуправления имеет право распределять бюджетные средства по подведомственным получателям бюджет­ных средств.

Главные распорядители и распорядители бюджетных средств участвуют в бюджетном процессе на стадии составления бюдже­та, его исполнения, составления отчета об исполнении бюджета. На стадии составления бюджета главный распорядитель опреде­ляет задания по предоставлению государственных или муници­пальных услуг для подведомственных распорядителей и получа­телей бюджетных средств с учетом нормативов финансовых зат­рат, осуществляет сводные расчеты бюджетных ассигнований па планируемый год, утверждает сметы доходов и расходов подведом­ственных бюджетных учреждений. При исполнении бюджета главные распорядители бюджетных средств составляют бюджет­ную роспись, распределяют и доводят лимиты бюджетных обяза­тельств, а также объемы финансирования расходов до подведом­ственных распорядителей и получателей бюджетных средств; вносят изменения в сметы доходов и расходов подведомственных бюджетополучателей; осуществляют контроль за целевым ис­пользованием бюджетных средств распорядителями и получате­лями бюджетных средств, предоставлением ими отчетности об использовании бюджетных средств. На стадии составления отче­та об исполнении бюджета главные распорядители бюджетных средств составляют сводную отчетность об использовании бюд­жетных средств подведомственными распорядителями и бюдже­тополучателями для последующего включения ее в отчет об исполнении бюджета. Права распорядителей бюджетных средств аналогичны правам главных распорядителей бюджетных средств. В целях упорядочения бюджетного процесса на федеральном уровне и в связи с проводимой административной реформой вво­дится понятие «субъекты бюджетного планирования», под кото­рыми понимаются: федеральные министерства, имеющие право в соответствии с Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» вносить в Министерство финансов РФ предложения по формированию федерального бюджета и финансовому обеспече­нию федеральных служб и федеральных агентств; федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью ко­торых осуществляет Президент РФ или Правительство РФ, феде­ральные органы законодательной и судебной власти, Генеральная прокуратура РФ, Счетная палата РФ, Центральная избиратель­ная комиссия РФ, имеющие право распределять ассигнования и лимиты бюджетных обязательств федерального бюджета по под­ведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств. Основной функцией каждого из субъектов бюджетного планирования на федеральном уровне является представление в Министерство финансов РФ обоснованной суммы бюджетных расходов на планируемый год (включая оценки расходов, финан­сируемых за счет доходов от предпринимательской и иной при­носящей доход деятельности) в целом по субъекту планирования с разбивкой по подведомственным ему главным распорядителям бюджетных средств[210].