Правовые основы управления финансами в РФ

Для успешного проведения финансовой политики, эффек­тивной реализации финансового механизма и механизма управ­ления финансами большое значение имеет правовое оформление финансовых отношений субъектов хозяйствования и органов го­сударственной власти и органов местного самоуправления. Роль финансового права значительно возрастает и в связи с переходом в нашей стране от административно-командной системы управ­ления к рыночной. Кроме того, кардинальное изменение государ­ственного устройства, построение федеративных отношений между органами власти непосредственно влияют на состав фи­нансовой системы нашего государства, что диктует необходи­мость переосмысления ранее существовавших юридических норм, регулирующих финансовые отношения, и создания нового финансового законодательства.

Установление и применение к финансовым отношениям со­ответствующих новым условиям ведения финансово-хозяйствен­ной деятельности норм финансового права, означающих установ­ление четких правил организации этих отношений, позволяет эффективно управлять финансами органов власти и субъектов хозяйствования, защищать экономические интересы субъектов финансовых отношений и обеспечивает строгую финансовую дисциплину.

Обращаясь к историческому аспекту возникновения финан­сового права как самостоятельной науки, следует отметить, что ее основы были заложены в существовавшей с XVI в. камералисти­ке, изучавшей главные закономерности, влияющие на эффектив­ное ведение дворцового хозяйства, и исследовавшей вопросы государственного управления, государственных финансов, эко­номики, аграрного дела, торговли и другие. Во второй половине XIX в. стали появляться научные работы, в которых большое вни­мание уделялось правовым вопросам, а к концу того же столетия в России появились самостоятельные научные исследования по финансовому праву[44]. В то же время в России до 1917 г. финансо­вая и финансово-правовая наука не были разграничены и состав­ляли единое целое. В большинстве университетов Российской империи они рассматривались в рамках единого курса, который в зависимости от учебного заведения назывался либо «финансовое право», либо «финансовая наука», а ученые того времени в боль­шинстве своем рассматривали термины «финансовое право» и «финансовая наука» как тождественные[45]. Однако необходимость упорядочения процесса управления финансовыми отношениями в государстве с помощью введения единых правил и приемов их организации, осуществления и контроля за соблюдением этих правил предопределила формирование самостоятельной науки финансового права. В настоящее время знание правовых основ функционирова­ния финансов на всех уровнях управления позволяет финансо­вым работникам грамотно и эффективно управлять системой фи­нансовых отношений как в рамках отдельной организации, так и на государственном и муниципальном уровнях. Используя пра­вовые нормы, органы государственной власти и местного само­управления регулируют развитие отраслей экономики, обеспечивают ее стабильность и рост, сглаживают и устраняют негативные тенденции в ее развитии, воздействуют на объем и структуру фи­нансовых ресурсов, остающихся в распоряжении субъектов хозяйствования. В свою очередь необходимость реализации це­лей и задач финансовой политики, проводимой государством, стимулирует дальнейшее развитие содержательной части финан­сового права. Именно финансовая политика определяет вопросы разработки соответствующих финансово-правовых актов для ее реализации, состав правовых норм, которые они должны содер­жать, финансовые льготы и санкции, которые должны приме­няться в ходе управления финансами. Применение норм права для субъектов хозяйствования означает определенный порядок формирования их уставного (складочного) капитала, формирова­ния и распределения прибыли, налогообложения, реализации амортизационной и инвестиционной политики, управления иму­ществом и решения других вопросов финансово-хозяйственной деятельности.

В ходе использования правовых норм в процессе управления финансами проявляется их «императивный» характер, под кото­рым понимается активная практическая деятельность государ­ства по организации финансовых отношений, разработке форм их проявления и использования. В результате этой деятельности субъекты права не могут по своему усмотрению и по собственной инициативе приобретать финансовые права и обязанности, опре­делять их содержание, а также реализовывать их.

Финансовое право тесно связано с другими отраслями права: часть финансовых отношений регулируется нормами гражданс­кого права (например, вопросы формирования, распределения и использования финансовых ресурсов организаций различных организационно-правовых форм, распределения финансовых полномочий между участниками организации, состава государ­ственной и муниципальной казны и проч.) и административного права (административные штрафы). Поэтому неверно утверж­дать, что финансовое право регулирует все существующие в об­ществе финансовые отношения[46].

Таким образом, финансовое право представляет собой совокуп­ность юридических норм, регулирующих отношения, возникающие в процессе образования, распределения и использования денежных фондов органов государственной власти и органов местного самоуп­равления, а также субъектов хозяйствования, необходимых для ре­ализации возложенных на них функций и выполнения стоящих перед ними задач.

Следует отметить, что предметом финансового права являют­ся финансовые отношения, связанные с функционированием как бюджетов органов государственной власти и местного само­управления и бюджетов государственных внебюджетных фондов, так и денежных фондов субъектов хозяйствования, а также отно­шения, в которых государство и муниципальные образования участия не принимают, но которые влекут увеличение имущест­венной основы налогообложения, препятствуют сокрытию дохо­дов и легализации части доходов, полученных противоправным путем.

В зависимости от субъектов финансового права отноше­ния, регулируемые его нормами, можно разделить на следующие группы:

• между Российской Федерацией, ее субъектами И местным самоуправлением при разграничении доходных и расходных пол­номочий между уровнями бюджетной системы РФ и налоговых полномочий между уровнями налоговой системы РФ, а также в ходе организации межбюджетных отношений;

• между финансовыми, налоговыми органами и юридически­ ми лицами по поводу формирования доходной части бюджетов, в том числе бюджетов внебюджетных фондов, предоставления бюджетных средств организациям в форме прямого бюджетного финансирования, субсидий, субвенций, бюджетных кредитов, оплаты государственного и муниципального заказов;

• между государственными или муниципальными финансо­выми органами в ходе реализации бюджетного процесса на феде­ральном, региональном и местном уровнях;

• между государственными (муниципальными) унитарными предприятиями, бюджетными учреждениями и их собственника­ми — органами государственной власти и местного самоуправле­ния при формировании уставного фонда, распределении полу­ченного предприятием (учреждением) дохода, распределении от­ветственности по обязательствам предприятия между его учредителем и самим унитарным предприятием;

• между финансово-кредитными организациями и юридичес­кими и физическими лицами в связи с уплатой страховых взно­сов (премий) и получением страхового возмещения, привлечени­ем дополнительных источников инвестиций, размещением фи­нансовых ресурсов и получением доходов от этого размещения;

• между финансовыми, налоговыми органами и физическими лицами по поводу формирования доходной части бюджетов, в том числе бюджетов внебюджетных фондов, за счет обязательных налоговых и неналоговых платежей и предоставления бюджет­ных средств организациям в форме социальных трансфертов и социальных страховых выплат из бюджетов государственных со­циальных внебюджетных фондов.

В целях управления государственными финансами, регулиро­вания финансово-хозяйственной деятельности субъектов хозяй­ствования и доходов населения субъекты власти используют фи­нансово-правовые акты, которые представляют собой результат правотворчества органов государственной власти и местного са­моуправления по вопросам финансовой деятельности, входящим в их компетенцию, и содержат соответствующие правовые нормы по рассматриваемому вопросу.

Используемые в ходе управления финансами финансово-правовые акты весьма многообразны и классифицируются по различным признакам. По юридической силе эти акты подразделя­ются на законы и подзаконные акты; по уровню власти — на пра­вовые акты органов государственной власти и органов местного самоуправления; по степени регулирования сфер и звеньев финансо­вой системы — на финансово-правовые акты, которые применя­ются для управления финансовыми отношениями в каждой сфе­ре финансовой системы (Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ), и правовые акты, регулирующие фи­нансовые отношения в отдельной сфере или звене финансовой системы.

Основным законом, закладывающим основы управления фи­нансами в нашей стране, является Конституция РФ, в которой определяются федеративное государственное устройство, что обусловливает выделение в составе бюджетной и налоговой сис­тем Российской Федерации трех самостоятельных уровней и вли­яет на принципы их построения. Кроме того, нормы, непосред­ственно регулирующие финансовые отношения, содержатся в ст. 8 Конституции РФ, закрепляющей принцип единства экономической системы Российской Федерации; в ст. 35 - право частной собственности; ст. 71-73 определяют предметы ведения Россий­ской Федерации и ее субъектов, в том числе и в сфере финансо­вых отношений. В Конституции РФ устанавливаются правовые основы деятельности Президента РФ, органов законодательной (представительной) власти, органов исполнительной власти и местного самоуправления в бюджетном процессе.

Нормы Бюджетного кодекса РФ регулируют финансовые от­ношения, возникающие в процессе функционирования бюджет­ной системы РФ, формирования доходов бюджетов всех ее уров­ней и бюджетов государственных внебюджетных фондов и расхо­дования их средств, в ходе реализации межбюджетных отношения, осуществления бюджетного процесса на территории РФ и применения мер ответственности к нарушителям бюджет­ного законодательства РФ.

Нормы Налогового кодекса РФ регулируют отношения по установлению, взиманию налогов и сборов на территории РФ, отношения в области налогового контроля и ответственности за совершение налоговых правонарушений.

В сфере государственных и муниципальных финансов право­вой основой управления финансовыми отношениями являются федеральные законы, законы субъектов РФ и нормативно-пра­вовые акты (решения) представительных органов местного са­моуправления, регулирующие бюджетные правоотношения со­ответственно на территории Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования. Среди наиболее важных финансово-правовых актов в этой сфере следует отметить еже­годно принимаемые федеральные законы о федеральном бюдже­те и бюджетах государственных внебюджетных фондов на оче­редной финансовый год, Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуп­равления в Российской Федерации», Федеральный закон от 25.09.1997 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуп­равления», Федеральный закон от 15.08.1996 № 115-ФЗ «О бюд­жетной классификации Российской Федерации», Федеральный закон от 15.12.01 № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», Федеральный закон от 15.12.01 № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» и др. Кроме финансового законодательства, важное место в систе­ме правового регулирования финансовых отношений в сфере го­сударственных и муниципальных финансов занимают указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и ведомствен­ные нормативно-правовые акты - приказы, письма и инструк­ции федеральных министерств, служб и агентств, органов испол­нительной власти регионального уровня и органов местного са­моуправления по финансово-бюджетным вопросам.

Указы Президента РФ, как правило, содержат поручения ор­ганам государственной власти по разработке нормативных актов, определяют порядок их разработки или основные направления деятельности этих органов в сфере финансов (например, Указ Президента РФ от 20.05.2004 № 649 «Вопросы структуры феде­ральных органов исполнительной власти»).

На основании постановлений Правительства РФ осуществля­ется правовое регулирование процесса управления государствен­ными финансами со стороны высшего органа исполнительной власти в Российской Федерации, который в соответствии с Конс­титуцией РФ обеспечивает проведение единой финансовой и на­логовой политики. К примерам наиболее значимых из них в нас­тоящее время относятся Постановление Правительства РФ от 20.05.98 № 463 «О программе пенсионной реформы в Российской Федерации», Постановление Правительства РФ от 15.08.2001 № 584 «О Программе развития бюджетного федерализма в Рос­сийской Федерации на период до 2005 года», Постановление Правительства РФ от 22.05.2004 № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов». Ведомственные нормативные акты также играют важную роль в управлении государственными и муниципальными фи­нансами, поскольку позволяют осуществлять государственное правовое регулирование финансовых отношений в различных отраслях экономики, между распорядителями и получателями бюджетных средств. При этом правовому регулированию подле­жат все составляющие процесса управления финансами — прог­нозирование и планирование источников формирования и нап­равлений использования финансовых ресурсов на макроуровне, управление исполнением бюджетов и порядок проведения фи­нансового контроля за деятельностью государственных исполни­тельных органов власти и органов местного самоуправления. К указанным нормативным актам относятся прежде всего приказы, письма и инструкции Министерства финансов РФ, Федеральной налоговой службы, органов Федерального казначейства, Цент­рального банка РФ, Счетной палаты РФ, органов управления го­сударственными социальными внебюджетными фондами.

В сфере финансов субъектов хозяйствования правовые осно­вы управления финансами регулируются нормами Гражданского кодекса РФ, определяющими правила организации финансово-хозяйственной деятельности субъектов хозяйствования всех ор­ганизационно-правовых форм; федеральными законами об акционерных обществах, государственных (муниципальных) унитарных предприятиях, обществах с ограниченной ответствен­ностью; финансовым законодательством и ведомственными нор­мативно-правовыми актами, регулирующими отношения по мо­билизации субъектами хозяйствования дополнительных финан­совых ресурсов на финансовом рынке.

Совокупность всех финансовых правовых актов, источников финансового права, которая составляет правовую основу управле­ния финансами в РФ, изображена на рис. 3.2.

Рис. 3.2. Правовая основа управления финансами в Российской Федерации

Эффективность управления финансами во многом зависит от качества действующих финансово-правовых актов, регулирую­щих финансовые отношения во всех сферах финансовой системы государства. Поэтому во всех странах правовым вопросам регули­рования экономики государства уделяется повышенное внима­ние. В конституциях некоторых государств (например, в Бельгии, Германии, Швеции) в отдельный раздел выделяются финансовые вопросы - финансовая конституция. В Российской Федерации современное финансовое право проходит новый виток в своем развитии, не все финансовые отношения получили четкую, пра­вовую регламентацию, что на практике приводит к применению в ряде случаев директивного управления финансами, а не управ­ления посредством закона. Вместе с тем многие действующие юридические нормы, в том числе относящиеся к финансовому праву, еще недостаточно совершенны по ряду причин, к которым относятся:

· противоречия между федеральным и региональным (муни­ципальным) законодательством, что, с одной стороны, приводит к сепаратистским тенденциям в построении финансовых отно­шений между субъектами власти разных уровней бюджетной сис­темы РФ, а с другой — к ущемлению интересов субъектов РФ и муниципальных образований в федеральном законодательстве (например, до сих пор отсутствует четкое разграничение доход­ных и расходных полномочий между уровнями бюджетной систе­мы РФ);

· противоречия между отдельными законами и ведомствен­ными нормативно-правовыми актами, порождающие их неод­нозначное толкование;

· формальный характер научной экспертизы принимаемых проектов законов и нормативно-правовых актов в финансовой сфере;

· наличие законов и нормативно-правовых актов, которые не исполняются в течение ряда лет из-за отсутствия финансовых ре­сурсов для их реализации;

· нечеткие формулировки в нормативных документах, порож­дающие необходимость их уточнения и дополнения;

· сложный, псевдонаучный язык нормативных документов;

· несвоевременное принятие и опубликование в печати зако­нов и подзаконных нормативно правовых актов по финансовым вопросам.

Решение указанных проблем в области финансового права позволит обеспечить стабильность развития экономики нашего государства, повысить финансовую устойчивость субъектов хо­зяйствования, усилить действенность финансового контроля за деятельностью органов власти и отдельных организаций и укре­пить финансовое положение государства.