Глава 14. Консульское право

1. Историческое развитие консульского института и консульского права

Дипломатические отношения не исчерпывают всего многообра­зия связей и взаимодействия между государствами по официальной линии. Свое место в этом процессе занимают консульства как спе­цифические учреждения, создаваемые государствами за границей. Наряду с вопросами, касающимися непосредственно назначившего их государства, на них возлагается комплекс функций по защите прав и интересов и оказанию содействия находящимся за рубежом граж­данам этого государства и юридическим лицам его национальности.

Консульские отношения начали складываться задолго до того, как возник институт дипломатических представительств. В их современ­ном виде консульские отношения являются продуктом длительной исторической эволюции, у истоков которой стояли потребности торговли и мореплавания.

Зачатки консульской деятельности восходят еще к древности.

В греческих городах-полисах сложилась практика проксении — оказания покровительства со стороны знатных жителей иностран­цам, посещавшим полисы. Функции проксена были обширны: от на­блюдения за продажей товаров до обеспечения иностранцам доступа в храмы для отправления религиозных обрядов. В Древнем Риме близ­кую к проксенам роль выполняли патроны, поначалу выбиравшиеся иностранцами из числа знатных патрициев, назначенных сенатом. В конце III века до н.э. возник институт иностранных преторов (prae­tor peregrinus) — чиновников, занимавшихся урегулированием спо­ров, в которых одна или обе стороны были иностранцами. От римлян идет и современное название консульского института: consules — люди совета. И греческие проксены, и римские преторы-перегринус были лишь прообразом позднейших консулов. Они являлись органа­ми местного, а не иностранного государства.

В Средние века заметным явлением в развитии консульского института явились торговые суды, носившие название консульских судов, а судьи — консулов. Они учреждались в торговых и прибреж­ных городах Средиземноморья. В результате крестовых походов XI-XII веков эта практика распространилась и на страны Востока, куда вслед за рыцарями-крестоносцами хлынули итальянские, а позднее французские и испанские купцы. Они сами избирали себе судей-кон­сулов либо их назначение делалось метрополией. Характерной осо­бенностью таких консулов было наличие у них судебных функций. После падения власти крестоносцев европейские государства стали заключать договоры с государствами Востока, закрепляя в них права своих купцов, включая право на учреждение консульств. В XI-XVI ве­ках почти все страны Европы имели своих консулов в иностранных государствах. В то время появляются сборники законов, в которых затрагиваются консульские вопросы: Табула амальфита (XV в.), Оле-ронские списки (XI-XII вв.), Консолато дель маре (XIII-XIV вв.), Морские законы Висби (XIII-XIV вв.). В этот период и позже стали заключаться договоры между христианскими странами и мусульман­скими монархиями, получившие название капитуляций, в силу ко­торых иностранные консулы, например в Турции, приобрели права гражданской и уголовной юрисдикции над своими соотечествен­никами.

С распространением в конце XVI — начале XVII века практики учреждения посольств значение консульского института начало уменьшаться, и во франко-голландском договоре 1739 года было пре­дусмотрено, что впредь консулы «не будут приниматься ни одной из сторон». Но вскоре выяснилось, что посольства, занятые общеполи­тическими вопросами, не обеспечивали торговых и других подобных интересов, и со второй половины XVII века вернулись к испытан­ному на практике институту консульств. В 1769 году была заключена первая консульская конвенция — франко-испанская.

В XVIII-XIX веках и начале XX века росло число консульств, закреплялось их деление на штатные и нештатные, в ряде стран ре­формировались консульские службы, издавались консульские уста­вы. В первой половине XX века получает распространение практика создания консульских отделов посольств. В этот же период заклю­чаются отдельные соглашения многостороннего характера (межаме­риканская Гаванская конвенция о консульских чиновниках 1928 г.), предпринимается попытка, правда безуспешная, кодификации кон­сульского права по линии Лиги Наций, усложняются политические функции консулов.

В России первый Консульский устав был принят в 1820 году, пос­ле чего в него неоднократно вносились изменения; в 1903 году он был заменен новым уставом, действовавшим до 1917 года Первое россий­ское консульство было учреждено в 1707 году в Амстердаме.

После 1917 года предпринимались попытки урегулировать вопро­сы консульской службы РСФСР путем издания инструкций, декретов и т.п. актов. Только после нормализации в середине 20-х годов от­ношений с большинством государств стала развиваться консульская сеть СССР; в 1926 году был принят Консульский устав СССР, кото­рый в 1976 году был заменен новым.

Консульская служба России после распада СССР в 1991 году пред­стает как весьма развитая. На конец XX века функционируют 214 кон­сульских учреждений МИД России: свыше 100 консульских отделов посольств, около 70 генеральных консульств, 2 консульства. В регио­нах России работают представительства МИД РФ, которые в рамках оказания субъектам Федерации содействия в развитии международ­ных и внешнеэкономических связей с зарубежьем осуществляют и некоторые консульские функции.

Важнейшим направлением, по которому ведется работа как по­сольствами России, так и ее консульствами в странах, ранее входив­ших в состав СССР, является защита интересов своих граждан. Для координации консульской деятельности создан Консультативный совет руководителей консульских служб МИД стран СНГ. По сравне­нию с тем, что было свойственно консульской службе СССР, у Рос­сии сменилась ориентация консульской работы. Основной функцией стала защита прав и интересов российских граждан за рубежом, тогда как раньше на первое место ставились потребности государства. Новым направлением для деятельности российской консульской службы является участие в обслуживании сферы бизнеса.