I. Самостоятельность местных органов зависит от их финансовой компетенции

Централизация и децентрализация. Для осуществления своих функций на местах государство может принять одно из двух решений:

1. Государство может само осуществлять местное само­
управление. Оно назначает чиновников, предоставляет кре­
диты, дает указания. В этих случаях нет вопроса о местных
финансах. Вместе с тем нет и свободы управления па местах.
Это режим централизации, который Франция унаследовала
от старого режима, и особенно от управления времен Напо­
леона. Достоинством такой системы является единство орга­
низации управления. Однако недостатком ее является то,
что не учитываются местные особенности, а это часто влечет
за собой авторитарную бюрократию.

2. Государство может избрать либеральное решение —
политику децентрализации. Она заключается в том, чтобы
предоставлять осуществление государственных функций
местным органам, то есть лицам, избранным населением
данной местности, как, например, муниципальные советы.
В этом случае государственные функции осуществляются
органами, представляющими местные интересы и не зави­
сящими от центральной власти. Достоинство этой системы
заключается в более полном учете местных интересов при
осуществлении государственных функций.

Конечно, независимость местных органов не всегда является полной. Население определенной местности не является суверенным, оно в значительной мере подчинено

центральной власти. Поэтому и децентрализация может нметь различную степень в зависимости от большей или меньшей автономии местных органов. Независимость мест­ных органов, а следовательно, и уровень децентрализации, в значительно большей мере определяется их компетенцией в сфере финансов, чем компетенцией в решении других во­просов или юридическим статусом. Децентрализацию можно считать подлинной, если население данной местности дей­ствительно распоряжается своими финансами. Несомненно, во французской системе население на местах по внешним признакам является хозяином своих финансов. Местные органы власти — юридические лица, а избираемые населе­нием коллективные органы (муниципальный совет, генераль­ный совет) принимают решения о бюджете, подготовленные исполнительной властью (мэром, префектом). Но автономия является реальной, если население имеет достаточно дохо­дов, например таких, как доходы от государственного иму­щества или свободно взимаемые налоги, которыми оно мо­жет свободно распорядиться, совершая не только обязатель­ные расходы, но и запрещенные или подлежащие утвержде­нию. И наоборот, децентрализация является чисто внешней, если население не имеет достаточных финансовых возможно­стей, хотя бы в законе за местными органами и была за­креплена широкая компетенция. Если местное население не имеет собственных ресурсов, если оно не может произво­дить расходы без разрешения, если на нем лежит тяжелое бремя обязательных расходов, то для подлинной самостоя­тельности места нет. В этом случае местное население имеет свободы не больше, чем частное лицо, не обладающее лич­ным имуществом, основными средствами существования которого служит добрая воля кредитора, жестко контроли­рующего использование переданных в заем средств. Так, совершенно незначительна самостоятельность района, пре­делом налоговых ресурсов которого являются 25 франков на человека по закону о финансах от 5 июня 1972 года, или 5% местных налогов и 0,5% общегосударственных нало­гов.

Децентрализация и финансовая независимость. Таким образом, независимость местных финансов определяет под­линный уровень децентрализации. Размер местных финан­сов и степень самостоятельности в распоряжении ими дают возможность установить соотношение центральной власти и местных органов.

В Швейцарии в связи с развитием централизации по мере усиления федеральной власти существенно повышался удельный вес федеральных финансов в общей массе госу­дарственных финансов.

Таблица I

Год	Федеральные рас­ходы в млн. швей­царских франков	Кантональные рас­ходы (кроме киммун) и млн. швейцарских франков	Федеральные расходы в % к кантональным расходам
1850 1870 1890 1910 1930 1950 1958	4,6 18,2 38,2 90,9 483,4 1637 2043,2	19,9 46,3 80,2 188 590,3 1531 2389,3	23 28 48 48 82 107 111

Таблица 1 показывает рост обеих категорий расходов в соответствии с законом Вагнера. Следует учесть, что за это время была проведена девальвация швейцарской ва­люты в соотношении 1: G. Однако таблица показывает зна­чительный рост процентного соотношения федеральных рас­ходов по отношению к кантональным, что выражает процесс централизации в Швейцарии в течение века.

Подобное же явление можно увидеть в Соединенных Шта­тах Америки, где усиление федеральной власти по отно­шению к местным властям выражается в росте федеральных расходов, а также общегосударственных налогов по отно­шению к местным налогам (табл. 2).

Точно так же во Франции сопоставление доходов депар­таментов и коммун показывает, что децентрализация де­партаментов менее развита, чем децентрализация на уровне ; 143

Таблица 2

Год	Местные налоги в млн. долларов	Федеральные налоги в млн. долларов
1942 1945 1946	9 685 10 561 11296	13510 44 297 41 250

коммун. Это подтверждается также и юридическим анали­зом положения органов власти на соответствующих уров­нях (табл. 3).

Таблица 3

для коммун

Доходы в млрд. франков в 1954 году

для департаментов

315(52% общей суммы) 48 (8% общей суммы) 94(15% общей суммы) 146

Общая сумма доходов Налоговые доходы Доходы от государст­венного имущества Дотации Другие доходы

137 (45% общей суммы)

6,5 (2% общей суммы)

101 (33% общей суммы)| 62,5

Можно заметить, что общая сумма доходов коммун поч­ти вдвое превышает доходы департаментов. Это свидетель­ствует о том, что коммуны более живой организм, чем де­партаменты. Нетрудно также увидеть, что процент доходов от государственных имуществ намного выше для коммун, чем для департаментов. Эти доходы дают возможность ком­мунам пользоваться максимальной самостоятельностью. А это значит, что децентрализация на уровне коммун более развита, чем на уровне департаментов. Наконец, из таблицы можно убедиться в том, что доходы департаментов от госу­дарственной дотации более высоки и по сумме, и в процент­ном отношении, чем доходы коммун. Последнее также свиде­тельствует о том, что самостоятельность департаментов меньше, чем самостоятельность коммун.

Можно установить и нижеследующую динамику местных и государственных расходов во Франции (табл. 4):

Таблица 4
	Расходы в млрд. старых франков	Расходы местных органов в % к госу­дарственным
департамен­тов	коммун	общегосудар­ственные
1938 1959	11,7 494	14,8 1067,2	82,3 5946,3	32 26

В данном случае нетрудно заметить снижение уровня децентрализации, поскольку процент местных расходов падает с 32 до 26%, и уменьшение самостоятельности де­партаментов по отношению к коммунам. Однако нужно опасаться слишком прямолинейных выводов, поскольку правила государственного учета, в соответствии с которыми исчислялись расходы, изменялись, и многие местные рас­ходы покрывались государственными дотациями, вслед­ствие чего они учитывались дважды. И все-таки, за исклю­чением последнего обстоятельства, приведенная таблица подтверждает положение о том, что административная власть усиливается по мере расширения финансовой ком­петенции. Можно также констатировать, что во Франции децентрализация была скорее видимой, чем реальной, по­скольку муниципалитеты с различной политической ориен­тацией имели одинаковые доходы и расходы.

Но значение финансовой компетенции будет выражено наиболее ярко, если рассмотреть положение бухгалтера во французской администрации.

§ 2. РОЛЬ БУХГАЛТЕРА ВО ФРАНЦУЗСКОЙ АДМИНИСТРАЦИИ

Роль бухгалтера в организации управления внешне пред­ставляется довольно скромной. Бухгалтер — простой ис­полнитель, он не принимает решений о расходах или дохо­дах. Право принимать такие решения в соответствии с бюд­жетом принадлежит лицам, облеченным властью (министру, префектам, руководителям учреждений). Роль бухгалтера ограничивается выплатой денег, если компетентным лицом принято решение о соответствующем расходе и если совер­шены действия, за которые надлежит уплатить. Это функ­ции исполнительские. Но вместе с тем наиболее серьезная ответственность, имеющая целью гарантировать правиль­ность совершенных действий, лежит именно на бухгалтере. Все незаконные платежи, совершенные им, взыскиваются из его личного имущества. Общие правила об ответствен­ности, установленные действующим правом, существенно расширяются в отношении бухгалтера.

В действительности широкая компетенция в области фи­нансов и серьезная ответственность, которую несет бухгал­тер, определяют и его власть. Прежде чем совершить пла-

10—0402

тежи, он должен проверить законность всех расходов и, если устанавливает малейшие неправильности в процедуре, отказать платить. Таким образом, бухгалтер становится контролером, проверяющим администратора, разрешаю­щего расход. Администратор не может оказать на бухгал­тера давление, так как знает, что последний несет личную ответственность за законность платежа. Этим объясняется значительная роль бухгалтера во французской администра­ции,— роль, которая часто парализует деятельность чи­новников, обладающих властью, обязывая их строго соблю­дать все правила процедуры в отношении расходов, от кото­рой администраторы очень хотели бы отказаться в целях большей эффективности и гибкости.

Бухгалтер не ограничивается чисто исполнительской ролью, он становится финансовым советником, его включают в многочисленные административные комиссии, чтобы по­могать администраторам во всех сложностях денежных сде­лок, а также для того, чтобы знакомиться с финансовым по­ложением, платежеспособностью и налоговыми обязатель­ствами контрагентов. Нередко бухгалтер становится, та­ким образом, финансовым контролером.

Власть, связанная с осуществлением финансовой ком­петенции, свойственна также чиновникам, осуществляющим функции финансового контроля. Такие чиновники назна­чаются министром финансов при каждом министре. Под предлогом наблюдения за тем, чтобы министр соблюдал все бюджетные ассигнования, финансовый контролер часто контролирует не только законность расхода, но также и его цель. Впрочем, границу между законностью и целесообраз­ностью не всегда легко установить.