Главная Случайная страница Контакты | Мы поможем в написании вашей работы! | ||
|
Роль государственных финансов. Поскольку государство изымает более трети национальных доходов для распределения по различным каналам, это не может не иметь последствий для политической жизни страны. Еще в те времена, когда размеры изъятий в государственные доходы не достигали того уровня, какого они достигли сейчас, народная мудрость уже признавала существенное значение финансов в политической деятельности. Отсюда возникла поговорка: «Деньги — нерв войны». Эта формула напоминает формулу Рабле, заявляющего устами Гаргантюа в его ироническом стиле: «Война, которая ведется без достаточных денежных средств, только отдушина. Нервом воины являются деньги». Ученый Жан Боден прибег к такой формуле: «Финансы — это нерв республики».
Государственные финансы могут оказывать воздействие на политическую жизнь в двух направлениях. Они могут влиять на структуру, в частности на политические институты, и могут оказывать влияние на политическую конъюнктуру, способствовать определенным политическим явлениям. В этих двух аспектах мы и рассмотрим влияние финансов на политическую жизнь.
§ 1. ВЛИЯНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ФИНАНСОВ
НА ПОЛИТИЧЕСКУЮ СТРУКТУРУ. УСИЛЕНИЕ ВЛАСТИ ФИНАНСОВЫХ ОРГАНОВ
Усиление власти финансовых органов. Изучение политических институтов и распределения финансовой компетенции свидетельствует о явлениях, которые могут быть сформулированы в виде закона: каждый политический (государственный) орган, обладающий компетенцией в области финансов, благодаря этому получает политическую власть, превышаю-
Т
щую ту, которая вытекала бы из его правового положения. Можно указать множество проявлений этого закона, но два из них особенно характерны: эволюция политической власти французского парламента в соответствии с изменением сто финансовой компетенции; установление преимущественного положения министерства финансов в отношении других министерств как результат его компетенции в сфере финансов.
Политическая власть парламента и его компетенция в области финансов. Представляется, что политическая власть французского парламента тесно связана с его компетенцией в сфере финансов. Это соотношение можно охарактеризовать двумя положениями:
расширение финансовой компетенции парламента обеспечило установление его политического верховенства;
ограничение компетенции парламента в области финансов соответствует снижению его политического авторитета.
Абсолютизм во Франции мог продержаться до XVIII века благодаря тому, что положение, сформулированное Генеральными Штатами в 1314 году, в соответствии с которым «налоги должны взыскиваться с согласия представителей налогоплательщиков», в действительности осуществлялось только в Великобритании. Во Франции это положение в течение длительного времени оставалось мертвой буквой. В 1426 году Генеральные Штаты предоставили королю право взыскивать налоги в случае необходимости. Карл VII, более ловкий, чем король Англии, добился того, что установленные им налоги стали постоянными. Это содействовало королевскому абсолютизму во Франции. Генеральные Штаты пытались восстановить свою финансовую компетенцию. В 1576 году они отказали Генриху III во взыскании налогов. Но эта попытка не увенчалась успехом, как это было в Великобритании, потому что Генрих III подавил сопротивление Генеральных Штатов, освободившись от герцога де Гиза, который их поддерживал. И хотя принцип согласия налогоплательщиков на взыскание налогов продолжал существовать, на практике он не реализовался. Это в известной мере объясняет существование французского абсолютизма в отличие от ограниченной монархии в Англии, где принцип согласия налогоплательщиков на взыскание налогов реализовался с конца XVII века, что обеспечило авторитет парламента.
Рассматриваемый принцип был взят на вооружение философами XVIII века. На него ссылаются Монтескье, Жан-Жак Руссо. Но только Декларация прав человека и гражданина 1789 года —детище революции — в ст. 14 утвердила этот принцип как норму права. Эта статья гласит: «Все граждане имеют право непосредственно или через своих представителей устанавливать необходимость взыскания налогов, свободно на них соглашаться, судить об их назначении и определять основания обложения, порядок распределения, взыскания и продолжительность».
Однако принцип, который стал таким образом конституционной нормой, в действительности не проник во все институты. Налоги устанавливались законом, но не было периодического рассмотрения доходов и расходов, не было настоящего бюджета. Таким образом, революционные ассамблеи не сумели надлежащим образом обеспечить свою власть. В условиях реакции, при Консульстве и Империи, бюджетное право не могло развиваться. Далекие от того, чтобы пытаться утвердить свою финансовую компетенцию, ассамблеи отступили перед императором, который декретами вводил новые налоги.
Установление парламентарного режима и контроля парламента над исполнительной властью совпало по времени с бюджетным правом в период Реставрации, и можно сказать, что парламент — сын налогов. Именно в период Реставрации утвердилось бюджетное право и вместе с ним контроль парламента над исполнительной властью, гарантированный политической ответственностью министров перед палатами. Таким образом, верховенство парламента вытекает из установления его финансовой компетенции.
Развитие продолжалось. Хартия 1814 года в ст. 47, 48 утверждает правило, что налог может быть введен с согласия обеих палат и что голосование закона о налоге должно быть сначала проведено в палате депутатов, которые представляют налогоплательщиков, и лишь после этого в верхней палате. В ст. 49 определяется, что размер земельного налога должен устанавливаться ежегодно, тогда как косвенные налоги могут определяться на несколько лет. Хартия ничего не говорит о государственных расходах. Некоторые делают из этого вывод, что исполнительная власть может свободно ими распоряжаться. Но мало-помалу парламентская практика ввела контроль парламента над государственными расходами. Это вытекает из внутренней логики поли-
тической системы, при которой парламент, устанавливающий доходы, должен знать, как эти доходы используются, чтобы контролировать расходы. И действительно, контроль над расходами становился все более жестким, бюджетные ассигнования определялись со все более узким назначением. В 1817 году расходы устанавливались по министерствам, в 1827 году — по отделам министерств, а в 1831 году — по отдельным статьям. Расширение бюджетной компетенции парламента совпадало с его стремлением к повышению своего политического авторитета. Такую же эволюцию можно проследить и при Второй империи, когда расширение бюджетной компетенции ассамблей соответствовало росту их политического авторитета и постепенному переходу авторитарной Империи к либеральной, а затем к Империи квазипарламентарной. Точно так же и бюджетные кредиты устанавливались по министерствам в 1852 году, но отделам министерств в 18G1 и по отдельным статьям начиная с 18G9 года.
Таким образом, представляется, что все более растущий контроль французского парламента над исполнительной властью и рост его политического авторитета связаны с расширением его финансовой компетенции. В этом отношении Франция последовала примеру политического режима Великобритании, которая несколько раньше осознала значение финансовой власти парламента.
Во Франции особенно четко выражена связь ограничения финансовой компетенции парламента и снижения его политического значения. Снижение финансовой роли парламента началось с Четвертой республики. Действительно, показатели экономического характера, разрабатываемые вне парламента, оставляют последнему очень мало места для решения вопросов о бюджетных расходах. Кроме того, все более усложняющаяся техника финансирования препятствует вмешательству парламента в определение финансовой политики. Последняя вырабатывается во все большей мере министерством финансов и его отделами, а также экспертами без вмешательства парламента. Наконец, конституционные ограничения права парламентариев вносить поправки снижают значение обсуждения бюджета в парламенте, а следовательно, и его финансовую компетенцию. Это ограничение финансовой компетенции парламента было выражением его политического упадка, который стал очевидным начиная с Четвертой республики, на что часто указывалось.
Снижение финансовых возможностей и упадок политического авторитета парламента особенно проявились при Пятой республике, одновременно с усилением исполнительной власти и развитием финансовой компетенции Европейского экономического сообщества. Вот почему генеральный докладчик финансовой комиссии сената Марсель Пелленк мог задать в верхней палате вопрос: «Имеет ли какой-либо смысл голосование закона о финансах?» Финансовая компетенция парламента была ограничена ст. 40 Конституции 1958 года, которая установила недопустимость поправок к проекту закона, уменьшающих поступления или увеличивающих расходы. Эта поправка толковалась в ущерб пар-' ламенту. Даже «комплиментарные поправки», то есть такие, где предложение о новых расходах сопровождалось предложением о соответствующих средствах для их покрытия, рассматривались как недопустимые. Более того, бюджетные кредиты на постоянные расходы могут быть открыты не законом, а простым декретом. Наконец, в соответствии со ст. 47 Хартии, если парламент задерживает более чем на 70 дней утверждение бюджета, последний вступает в силу на основании ордонанса. Таким образом, отказ в кредитах, который позволил сенату в 1896 году подтвердить свое верховенство над правительством и добиться отставки министра Леона Буржуа, отказав ему в кредитах для экспедиции на Мадагаскар, сейчас является оружием, практически не используемым.
Упадок финансовых возможностей парламента выступает одновременно как причина и как проявление его политического упадка. Отношения взаимности представляют собой характерную черту связи между финансами и политическими явлениями.
Широкая финансовая компетенция министра финансов дает ему фактическое преимущество перед коллегами, хотя это и не закреплено в Конституции Франции.
В Великобритании конституционное право закрепляет известное преимущественное положение министра финансов в кабинете министров. Так, канцлер казначейства, выполняющий функции министра финансов, является кем-то вроде заместителя премьер-министра. Он имеет титул второго лорда казначейства, а первый лорд казначейства — премьер-министр. Кстати, премьер-министр обеспечивает свое первенство в значительной мере благодаря своей первоначальной финансовой компетенции, о которой сегодня напо-
минает еГо титул первого лорда казначейства, хотя и последнее время он передал эти функции второму лорду казначейства — канцлеру казначейства.
Французская конституционная традиция не допускает закрепления в праве преобладающего положения министра финансов. Но его возможности создают ему привилегированное положение в правительстве. Министр финансов тратит средства точно так же, как и его коллеги, но он единственный, кто получает доходы и отвечает за поддержание равновесия между государственными расходами и доходами. Для того чтобы он мог выполнять свои функции, за ним признаются известные юридические прерогативы. На них основывается и политический авторитет.
Дополнительную власть министру финансов дает прежде всего существование финансовых контролеров-чиновников министерства финансов в каждом из министерств, где они контролируют финансовую деятельность. 'Гот факт, что министру финансов подчиняются его чиновники, находящиеся в каждом министерстве для осуществления контроля над деятельностью его коллег, обеспечивает преобладающее положение министра финансов по отношению к другим министрам.
С другой стороны, тот факт, что все материалы, включающие какие-либо финансовые соображения, должны быть представлены на визу министра финансов, дает последнему возможность быть в курсе всех мероприятий, осуществляемых его коллегами. Другие министры не имеют таких прерогатив. В этом также выражается политическое преимущество министра финансов, которое вытекает из его финансовой компетенции.
Преобладающее положение министра финансов в кабинете правительства настолько возросло, что вошло в конфликте положением премьер-министра и председателя Государственного совета. Последние осуществляют государственную политику во всей ее полноте. Мнение министра финансов, зачастую ограниченное, поскольку диктуется чисто финансовыми соображениями, может оказаться в противоречии, и действительно оказывалось в противоречии, с более широкими концепциями премьер-министра. Можно вспомнить конфликт между премьер-министром Пятой республики М. Дебре и министром финансов М. Пине, который закончился отставкой министра финансов.
Довольно часто министр финансов ощущает себя лред-
ставителем общегосударственных интересов, призванным умерять аппетиты отраслевых министров. Некоторые критикуют «всемогущество» министра экономики и финансов и предлагают бороться с ним путем разделения экономики и финансов на два различных министерства либо путем передачи руководства бюджетом премьер-министру. Однако такая реорганизация может лишить экономическую и финансовую политику ее единства и эффективности.
Во всяком случае, можно еще раз констатировать проявление закона роста власти политического органа, наделенного финансовой компетенцией. Это объясняется тем влиянием на политические события, которое имеет распоряжение финансами, на чем мы остановимся ниже.
§ 2. ВЛИЯНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ФИНАНСОВ НА ПОЛИТИЧЕСКИЕ СОБЫТИЯ
Финансы и политические события. Истории известны многочисленные политические события, источником происхождения которых были финансы. Часто чрезмерное налоговое бремя либо неправильное распределение налогов влекли за собой бунт. Габриель Ардан имел возможность предпринять систематическое исследование налоговых бунтов, которые нередко происходили в периоды и в районах, где экономическая депрессия делала взыскание налогов слишком тяжким бременем. Типичными являются два случая политических возмущений, связанных с финансовыми явлениями.
Первое подтверждается закономерностью, в соответствии с которой финансовые беспорядки влекут за собой политические возмущения. Таков пример Французской революции, где финансовые причины играли решающую роль *. Немало примеров и тому, как при чрезмерности налогового пресса возникает соответствующая политическая реакция. Одним из таких примеров может служить волна пужадизма и его успех на выборах 2 января 1956 года.
• Автор справедливо указывает на связь налогового бремени и народных возмущений. Однако это только одно из поверхностных явлений. Подлинной причиной служит несоответствие данной системы производственных отношений новому уровню развития производительных сил. Выражением этих глубинных процессов являются и нарушения финансовой системы.— Прим. перев.
Глава II. ВЛИЯНИЕ ФИНАНСОВ НА МЕЖДУНАРОДНУЮ ПОЛИТИКУ
Финансы и международные отношения. Как и в отношении внутренней политики, государственные финансы оказывают воздействие на международную жизнь и днух направлениях.
Во-первых, они могут воздействовать на международную структуру. Выше уже упоминалось о том, что размеры необходимых государственных расходов побуждают государства объединять спои финансовые силы, группироваться в международные корпорации и т. д., что изменяет структуру международного общения.
Во-вторых, возможности и роль всех международных организаций в значительной мере определяются их финансовыми возможностями. Распоряжение финансами дает возможность осуществлять международную политику. Наиболее ярким примером служит финансовая помощь, оказываемая Францией некоторым иностранным государствам.
Финансы могут воздействовать на международные организации в двух направлениях. Прежде всего международные финансовые отношения приобрели сейчас такое значение, что это повлекло за собой создание международных финансовых учреждении, таких, например, как Международный банк развития и реконструкции, Банк международных расчетов, Международный валютный фонд и т. д. Существование и развитие этих организаций доказывает растущее значение финансов в международных отношениях. Но поскольку эти международные организации, обладающие финансовой компетенцией, регулируются в основном международным правом, мы не будем на них останавливаться.
Но влияние финансов на международные организации может быть выражено и другим путем. Все международные организации, чем бы они ни занимались, нуждаются, как и само государство и государственные организации внутри страны, в денежных средствах для того, чтобы выполнять свои функции. Отсюда возникает проблема финансов международных организаций. Эта проблема относится больше к финансовому праву, чем к международному. Поэтому она будет рассмотрена в двух аспектах: с точки зрения характера финансов международных организаций и с точки зрения отношений между финансовой самостоятельностью
9—0402
международных организаций и их политической самостоятельностью.
Как и все общественные организмы, международная организация, чтобы функционировать, должна совершать определенные расходы, для покрытия которых ей нужны определенные доходы. Ути расходы и доходы и составляют финансы международных организаций.
Расходы международных организаций бывают двух видов. Прежде всего это расходы для выполнения их функций, аналогичные расходам учреждений, которые действуют в рамках государства. Это расходы, включающие заработную плату служащим организации, покупку, наем и содержание необходимых помещений и, наконец, те суммы, без которых административный аппарат международной организации не мог бы функционировать.
Кроме того, есть расходы, связанные с осуществлением деятельности. Они встречаются в большинстве международных организаций и дают им возможность лучше выполнять свою миссию. Примерами этого могут служить расходы на научные исследования и капиталовложения, осуществляемые Европейским объединением атомной энергии, на стимулирование научно-технических, исследований, гарантии выплаты процентов по займам, помощь в модернизации, осуществляемые Европейским объединением угля и стали, расходы, связанные с операциями международных вооруженных сил Организации Объединенных Наций. И для того чтобы совершать все эти расходы, международные организации должны быть обеспечены средствами.
Можно различать три основных источника средств:
1. Выпуск займов, который международные организа
ции могут совершать, реализуя их либо государствам, либо
частным капиталистам. Так, Европейское объединение угля
и стали выпустило в Соединенных Штатах Америки заем,
и в настоящее время облигации этого займа котируются на
бирже. Однако, так же как и для государства, средства,
получаемые путем выпуска займов, не могут разрешить
проблемы финансирования международной организации
на длительное время, поскольку, когда заем выпущен, надо
выплачивать проценты и обеспечить его погашение. Тем
не менее займы дают возможность финансировать некоторые
расходы.
2. Взносы, взимаемые международной организацией.
Эти взносы могут быть различного типа. Прежде всего это ;
взносы Государств — Членов организации, пользующихся ее услугами. Такие взносы можно сравнить с пошлинами но внутреннем праве, которые отличаются от налогов тем, что взыскиваются в связи с оказанием определенных услуг. Примером такого рода международных взносов могут служить взносы, уплачиваемые государствами Международному почтовому союзу. Вторым типом являются взносы стран —членов международных организаций, которые определяются в зависимости от национального дохода страны и ее финансового положения. Такие взносы в международные организации составили во Франции в 1973 году 3648 млн. франков. Большая часть этих взносов связана с участием в бюджете Европейского экономического сообщества.
В процессе распределения расходов между различными государствами для определения их взносов следует избегать того, чтобы одно из государств вносило слишком крупные суммы для финансирования организации, так как в этом случае организация потеряет свой международный характер и рискует попасть иод власть страны, которая столь щедро ее финансирует. Эта предосторожность была принята при распределении взносов на финансирование Организации Объединенных Наций. Резолюция 238/1II от 18 ноября 1948 года установила, что ни одно государство не может вносить больше, чем треть всей суммы взносов. Это было сделано для того, чтобы избежать финансового преимущества Соединенных Штатов Америки, которые до того времени вносили 48,89%. Этот процент должен был быть постепенно снижен до 30.
Рассматриваемые взносы приближаются к налогам, поскольку они устанавливаются в соответствии с финансовой компетенцией организации. Однако здесь есть и большая разница. Тогда как государство может использовать меры принуждения для того, чтобы обязать своих граждан платить налоги, международная организация не располагает таковыми, чтобы обязать государства платить причитающиеся с них взносы. Вот почему многие государства часто запаздывают со своими взносами. Так, Лига Наций часто была жертвой некоторых государств, отказывавшихся платить свои взносы.
Конечно, международная организация может использовать одну из своих санкций — например, исключить государство, которое отказывается платить взносы. Но такая
санкция была бы слишком тяжкой, и поэтому международные организации стремятся избегать исключения государств, так как это уменьшило бы объем их деятельности. Организация Объединенных Наций также встречала трудности в платежах взносов государствами, особенно тогда, когда ООН финансировала операции вмешательства в Конго. В 1961 году 83 страны отказались принимать участие в финансировании операций в Конго, что вызвало тяжелый финансовый кризис в ООН. Международная палата правосудия в своем консультативном решении от 28 июля 1962 года указала, что ООН производила эти расходы в соответствии с положениями ст. 17, § 2 Устава ООН. Однако некоторые государства, в том числе Франция и СССР, отказались подчиниться. В результате этого 31 декабря 1965 года задолженность государств по взносам в ООН составила 46 млн. долларов. Организация Объединенных Наций преодолела этот финансовый кризис только при содействии казначейств некоторых стран, в частности США, которые подписались на заем, выпущенный ООН.
3. Эту категорию средств составляют международные налоги. В этом случае международная организация уста*, навливает основание налога, определяет его ставку и непосредственно взыскивает налог без вмешательства стран-участниц. Это новое явление в международной жизни, которое государства принимают с известной сдержанностью, поскольку считают, что установление подобного налога нарушает их суверенитет. Примером такого международного налога, взыскиваемого международной организацией, может служить налог, установленный Европейским объединением угля и стали на выпускаемую им продукцию. Этот налог был установлен ст. 50 договора о создании объединения в размере 1%. Налог этот взыскивается непосредственно объединением с предприятий, производящих уголь и сталь, без вмешательства соответствующего государства, Международная организация пользуется в данном случае весьма широкой автономией. Нетрудно увидеть в таком положении Европейского объединения угля и стали существенный признак наднационального характера этой организации. В этой связи можно утверждать, что существует тесная связь между финансовыми возможностями и пределами самостоятельности международных организаций.
Связь финансовых возможностей и самостоятельности международных организаций особенно ярко проявляется
на примере европейских организаций. Можно убедиться в том, что слабость такой организации, как Европейский совет, в значительной мере определяется тем, что он не обладает такими средствами, как взносы стран, тогда как налог, взыскиваемый непосредственно Европейским объединением угля и стали, является для последнего важным элементом его силы. Действительно, Европейское объединение угля и стали, установив в течение нескольких лет ставку налога в 0,9%, близкую к максимуму в 1%, установленному договором, создало гарантийный фонд, который в 1972 году достиг 100 млн. долларов. Такое финансовое благополучие резко отличается от ограниченных ресурсов, которыми вынужден довольствоваться Европейский совет, иотфинансового кризиса, с которым борется ООН вследствие отказа некоторых стран внести соответствующие взносы полностью или частично. Наличие гарантийного фонда обеспечивает Европейскому объединению угля и стали солидное положение, позволяющее ему легко прибегать к займам и предлагать свою гарантию предприятиям. Более того, объединение смогло сократить налоговую ставку до 0,2%. Этого размера достаточно, чтобы обеспечить расходы объединения и оставить ему широкую возможность в случае надобности увеличить свои ресурсы за счет повышения ставки налога. В 1970 году она была установлена в 0,3%.
Возможности, которые предоставляются международной организации тогда, когда она может сама установить налог, объясняют стремление многих международных организаций обеспечить себя подобными источниками средств. Так, договор Евратома (ст. 173) предусматривает, что взносы государств могут быть заменены налогом на продукцию, взыскиваемым объединением в странах-участницах. Ст. 201 договора о создании Европейского экономического сообщества разрешает комиссии изучить, при каких условиях взносы государств-участников могут быть заменены собственными средствами, в частности доходами, извлекаемыми из таможенного обложения.
Политическое значение распоряжения финансами особенно четко выразилось в договорах после кризиса, испытанного европейскими объединениями в 1965 году. Страны, стремившиеся к более полной европейской интеграции, считали возможным достигнуть своей цели путем роста финансовой компетенции органов объединения. Это стремление к расширению вызвало отрицательное отношение
французского правительства. В сельскохозяйственной политике ЕЭС доминировали проблемы финансирования и установления налога, позволявшие осуществить общую сельскохозяйственную политику и регулировать цены на товары, что должно было усилить власть органов объединения
Таким образом, в международной сфере, как и внутри государства, финансовый механизм влияет и на структуру международных организаций, и на политику, которую они проводят.
Дата публикования: 2014-10-23; Прочитано: 16579 | Нарушение авторского права страницы | Мы поможем в написании вашей работы!