При формировании законодательных органов государства

14.1. Статья 2 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав

человека и основных свобод. Право на образование

В силу ст. 2 Протокола N 1 "никому не может быть отказано в праве на образование. Государство при осуществлении функций, которые оно принимает на себя в области образования и обучения, уважает право родителей обеспечивать такое образование и такое обучение, которые соответствуют их религиозным и философским убеждениям".

При рассмотрении дела "Тимишев против Российской Федерации" заявитель обратил внимание, что национальные власти не обеспечили его ребенку право на образование в связи с отсутствием регистрации заявителя в г. Нальчике, а также миграционной карты. Суд подчеркнул, что, обязывая себя не отказывать в праве на образование, государства-участники гарантируют любому лицу, находящемуся под их юрисдикцией, право на доступ к образовательным институтам, существующим в рассматриваемый период времени, а также возможность получения выгоды от приобретенного образования путем официального признания законченного образования. Статья 2 Протокола N 1 запрещает отказ в праве на образование. Это положение не содержит исключений, и его структура такая же, что и ст. ст. 2, 3, п. 1 ст. 4 и ст. 7 Конвенции ("никто не может..."), которые содержат фундаментальные ценности демократических обществ, объединяемых Советом Европы. В демократическом обществе право на образование, которое является необходимым в поддержании иных прав человека, играет огромное значение, поэтому ограничительная интерпретация первого предложения ст. 2 Протокола N 1 не будет соответствовать смыслу этого предложения. Указанное право также должно быть интерпретировано с учетом других международных актов, в том числе Всеобщей декларации прав человека (ст. 26), Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах (ст. 13), Конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации (ст. 5), Конвенции о правах ребенка (ст. 28). Нет сомнений, что право на образование гарантирует доступ к первоначальному образованию, имеющему базовое значение для развития ребенка. Суд отметил, что ребенку заявителя было отказано учиться в школе, которую он уже посещал два года. Власти Российской Федерации не оспорили, что истинная причина отказа ребенку проходить дальнейшее обучение была вызвана невозможностью заявителя получить карту мигранта и, как следствие, отсутствием регистрации в качестве резидента в г. Нальчике. Конвенция и Протоколы не признают отказ в праве на образование. Власти Российской Федерации подтвердили, что российское законодательство не обусловливает реализацию права на образование регистрацией родителей ребенка. Таким образом, дети были лишены права на образование в нарушение национального закона. Поэтому их исключение из школы несовместимо с требованиями ст. 2 Протокола N 1 ("Тимишев против Российской Федерации", п. п. 60 - 67 Постановления от 13 декабря 2005 г.).

Представляется, что в рассматриваемом случае Суд не провел последовательной линии. Первоначально заявив, что право на образование не может быть ограничено, впоследствии Суд обратил внимание на наличие правовой основы для обжалуемых действий властей, тем самым косвенно признав, что право на образование может быть ограничено.

14.2. Статья 3 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав

человека и основных свобод. Право избирать и избираться

при формировании законодательных органов государства

Согласно ст. 3 Протокола N 1 "Высокие Договаривающиеся Стороны обязуются проводить с разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечивали бы свободное волеизъявление народа при выборе органов законодательной власти".

Статья 3 Протокола N 1 предусматривает фундаментальный принцип эффективной политической демократии и, соответственно, один из важнейших в системе конвенционной защиты прав и свобод человека.

Суд по делу "Краснов и Скуратов против Российской Федерации" напомнил, что ст. 3 Протокола N 1 содержит право человека избирать и право быть избранным. Хотя указанные права являются важными, они не обладают абсолютным характером. В своем внутригосударственном правовом порядке договаривающиеся государства могут подчинить активное и пассивное избирательное право условиям, которые в принципе не предусматриваются в ст. 3. Государства обладают широким усмотрением в этом отношении, однако задача Суда, являющегося последней инстанцией -, определить, были ли соблюдены государством требования Протокола N 1. Суд должен убедиться в том, что вышеуказанные условия не привели к ограничению анализируемых прав в такой степени, что лишает эти права их существа, эффективности; что ограничения, вводимые государством, преследуют социально значимые цели; что используемые средства являются пропорциональными. Государства наделены значительным усмотрением в части установления в своей правовой системе правил, регулирующих статус депутатов, включая критерии для дисквалификации. Исходя из общей посылки обеспечить независимость членов парламента и одновременно гарантировать свободу выбора условия реализации этих целей разнятся в зависимости от исторических и политических факторов, имманентных каждому государству. Количество ситуаций, предусматриваемых в конституциях и избирательном законодательстве многих государств - членов Совета Европы, показывает разнообразие подходов к рассматриваемому предмету регулирования. Но ни один из этих подходов не может быть более действительным, чем другие при условии, что он гарантирует выражение воли людей посредством свободных, справедливых и периодических выборов. Суд обратил внимание, что объект и цели Конвенции, являющейся инструментом защиты прав человека, требуют, чтобы ее положения толковались и применялись с целью обеспечения не теоретических и иллюзорных конвенционных положений, а практических (реальных) и эффективных. Право баллотироваться на выборах в качестве кандидата, что гарантируется ст. 3 Протокола N 1 и находится в основе действительно демократического режима, будет иллюзорным, если лицо можно произвольно лишить указанного права в любой момент. Соответственно, несмотря на то, что государства обладают широким усмотрением в оценке определения условий для голосования, принцип действенности прав требует при констатации несоблюдения тем или иным кандидатом избирательных условий избегать произвольных решений ("Краснов и Скуратов против Российской Федерации", п. п. 39 - 42 Постановления по делу от 19 июля 2007 г.).

Возвращаясь к обстоятельствам дела "Краснов и Скуратов против Российской Федерации", Суд отметил, что оба заявителя обратились за регистрацией в качестве кандидатов в депутаты нижней палаты Федерального Собрания РФ. Вследствие национальных процедур им было отказано в регистрации на том основании, что они предоставили недостоверную информацию о своей работе, а г-н Скуратов в дополнение не смог подтвердить свою партийную принадлежность. Ни один из заявителей не принимал участия в выборах. Соответственно, Суд должен проанализировать, преследовали ли законную цель решения о снятии с выборов и были ли они пропорциональны преследуемой цели, принимая во внимание широкое усмотрение государств. В отношении законной цели Суд напомнил, что каждое государство имеет законный интерес в обеспечении нормального функционирования своих органов власти. Более всего это касается национального парламента, который обладает законодательной властью и играет первостепенную роль в демократическом обществе. Суд подчеркнул, что требование предоставить сведения о своей работе и партийной принадлежности позволяет избирателям сделать осознанный выбор с учетом профессионализма кандидата и его партийной принадлежности. Установление такого требования не кажется произвольным или неразумным. Также законно просить кандидатов в надлежащем оформлении информации, чтобы не вводить избирателей в заблуждение. Поэтому Суд посчитал, что требования к избираемому в национальный парламент кандидату предоставить правдивую информацию о его работе и партийной принадлежности является законной целью по смыслу ст. 3 Протокола N 1. Далее Суд обратился к соблюдению критерия пропорциональности предпринятых в отношении каждого из заявителей мер и преследуемой законной цели.

Применительно к г-ну Краснову. Когда первый заявитель предоставлял документы для регистрации в сентябре 2003 г., он указал, что является главой районного совета. Однако к этому времени районные советы прекратили свою деятельность после их реорганизации в муниципалитеты. Из этого следует, что должность, которая была упомянута заявителем, больше не существовала. Суд не был удовлетворен объяснениями первого заявителя о том, что он добросовестно заблуждался относительно своего места работы. С трудом верится, что он не знал о реорганизации органа власти, где когда-то работал, и о назначении нового лица в качестве руководителя муниципалитета. Даже если предположить, что он не был уведомлен о решении о его увольнении от 16 июня 2003 г., ничто не свидетельствовало о том, как было отмечено в Определении Верховного Суда РФ <1>, что заявитель продолжал выполнять свои служебные обязанности после этой даты. Суд отметил, что первый заявитель умышленно предоставил недостоверную информацию о своей работе. Первый заявитель избирался по одномандатному округу, куда входил Пресненский район г. Москвы. Суд указал, что информация о том, является ли он главой Пресненского районного совета, представляется существенной для избирателей, которые проживают в этом районе. Не упоминая об информации о своем увольнении, в глазах избирателей он ассоциировал себя с властью, частью которой уже не являлся. Суд согласился, что предоставление недостоверной информации о месте работы первого заявителя негативно могло сказаться на выборе. Поскольку г-н Краснов умышленно предоставил недостоверную информацию, касающуюся существенных аспектов, способную ввести избирателей в заблуждение, Суд пришел к выводу, что решение о снятии с выборов кандидатуры первого заявителя не являлось непропорциональным преследуемой законной цели. Соответственно, не было нарушения ст. 3 Протокола N 1 (п. п. 48 - 51 Постановления).

--------------------------------

<1> Речь идет об Определении Верховного Суда РФ от 21 ноября 2003 г., рассмотревшего в кассационном порядке жалобу заявителя на решение Московского городского суда об аннулировании регистрации заявителя в качестве кандидата в депутаты Государственной Думы РФ.

К иным выводам пришел Суд при анализе ситуации со вторым заявителем, Ю.И. Скуратовым. С самого начала Суд обратил внимание на то, что основания снятия кандидатуры второго заявителя с выборов не были постоянны. Так, после второго анализа представленных документов избирательная комиссия отказалась от одного из оснований снятия с выборов (ненадлежаще заверенные дипломы) и выдвинула новое - некоторые материалы избирательной кампании не были оплачены из избирательного фонда. Последнее основание не нашло подтверждения в суде. Суд ограничил свой анализ основаниями, которые были отражены в судебных решениях, подтвердивших законность снятия второго заявителя с выборов, собственно, предоставление недостоверной информации о своем месте работы и партийной принадлежности. Как свидетельствовали факты, второй заявитель в избирательную комиссию представил информацию, что он является исполняющим обязанности заведующего кафедрой конституционного права. Из последних справок следовало, что он был назначен на эту должность 1 июня 2003 г. Одна из справок свидетельствовала, что он был также избран на должность профессора по этой кафедре. Хотя никогда не оспаривалось, что второй заявитель в действительности был заведующим кафедрой конституционного права, национальные власти предоставили противоречивые основания, почему власти были убеждены в наличии недостоверной информации. Первое решение избирательной комиссии касалось неуказания об одновременном исполнении обязанностей профессора. Второе решение той же самой комиссии касалось неупоминания занимаемой должности. Суд первой инстанции отметил, что г-н Скуратов должен был указать перевод на должность профессора. В конце концов кассационный суд выдвинул новое основание: должность исполняющего обязанности заведующего кафедрой является временной по своей природе, и второй заявитель должен был указать постоянную должность, т.е. профессора. Суд с сожалением подчеркнул, что не только выводы национальных властей противоречивы по своей сути, но они также не имеют какой-либо правовой основы либо прецедентной практики, толкующей законодательство о выборах применительно к требованию об указании места работы. Избирательная комиссия и суд первой инстанции не сослались ни на одну норму, подтверждающую их толкование рассматриваемого требования, в свою очередь Верховный Суд РФ достаточно смутно сослался на "дух трудового законодательства". В этой связи Суд указал, что из буквального толкования законодательства не следует наличие обязанности указывать переводы, изменения своего места работы, разделять постоянную и временную работу, единственное требование в Законе <1> - указать основное место работы. Недостаток юридического обоснования решений национальных властей позволил Суду прийти к выводу, что решения не отвечают требованию законности и предсказуемости осуществляемых мер, принципу, который требует, чтобы все законы были достаточно четкие, позволяли лицу в случае необходимости с помощью специалиста предвидеть последствия, к которым могут привести определенные действия. Это относится к существу настоящего дела, в отличие от ситуации с первым заявителем, г-н Скуратов действовал добросовестно. Было указано самое последнее место работы и он был уверен, что должен указать самое последнее место работы и самую высокую должность, которую он занимает. В этих обстоятельствах задача национальных властей заключалась в разъяснении применяемых юридических требований и четком объяснении заявителю, как подготовить документы. Однако этого сделано не было. Что касается ситуации, касающейся указания места работы второго заявителя, нельзя серьезно утверждать, что разница между должностью профессора и исполняющего обязанности заведующего той же самой кафедры могла ввести в заблуждение избирателей. В любом случае второй заявитель был публичным лицом, так как ранее занимал должность Генерального прокурора РФ, и его нынешняя академическая должность должна была иметь меньшее значение. Применительно к непредоставлению информации о партийной принадлежности Суд отметил, что членство второго заявителя в Коммунистической партии Российской Федерации никогда не ставилось под сомнение. Национальные власти основывались только на форме документа, точнее на том, что документ был адресован Центральной избирательной комиссии, а не районной. Буквальное толкование Закона о выборах не позволило определить конкретную форму документа, подтверждающего партийную принадлежность, и ни районная избирательная комиссия, ни суд не сослались на какое-либо правовое положение, предусматривающее, что документ должен быть адресован районной избирательной комиссии. В своих дополнениях в Суд власти Российской Федерации также не указали соответствующего положения. Как было подчеркнуто выше, осуществленная национальными властями интерпретация Закона не отвечала требованию законности и предсказуемости, отсутствовали четкие правовые разъяснения, позволившие второму заявителю предвидеть, что направление документа в Центральную избирательную комиссию приведет к снятию второго заявителя с выборов. В любом случае, Суд напомнил, что для его оценки важно существование разумного баланса между предпринятыми национальными властями мерами и преследуемой целью. Как отмечалось выше, законной целью в рассматриваемом деле является избежание ситуации, способной ввести в заблуждение избирателей посредством недостоверной информации о кандидатах. Никто никогда не заявлял, что второй заявитель не являлся членом Коммунистической партии. При этих обстоятельствах Суд не согласился, что решение о снятии Скуратова с выборов, поскольку такое решение основывалось на ненадлежащем оформлении документов о его политической принадлежности, по существу соответствовавшей реальности, действительно было принято с целью предотвращения введения в заблуждение относительно политических пристрастий второго заявителя. Из этого следует, что отсутствовал разумный баланс между мерами и преследуемой законной целью. Принимая во внимание вышеуказанное, Суд пришел к выводу, что решение национальных властей о снятии с выборов второго заявителя, обусловленное предполагаемым непредоставлением надлежащей информации о его месте работы и политической принадлежности, не основывалось на относящихся и достаточных фактах и не соответствовало неопровергнутым обстоятельствам. Поэтому решение было непропорционально преследуемой цели. Соответственно, было нарушение ст. 3 Протокола N 1 ("Краснов и Скуратов против Российской Федерации" п. п. 55 - 67 Постановления по делу от 19 июля 2007 г.).

--------------------------------

<1> Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2005. N 21. Ст. 1919.

Практика судов общей юрисдикции Российской Федерации

по реализации ст. 3 Протокола N 1 к Конвенции

о защите прав человека и основных свобод <*>

--------------------------------

<*> Представлена на компакт-диске. Не приводится.