Раздел 4. Характеристика организационных структур железнодорожного транспорта

Варианты организационных структур

Система управления перевозочным процессом в определенной степени зависит от организационной структуры железнодорожного транспорта.

С самого начала железные дороги строились на государственные или частные средства. Соответственно, построенные железные дороги являлись государственными (казенными) или частными, в основном в виде акционерных обществ. Нередко в разных странах имели место, как национализация частных железных дорог, так и денационализация государственных.

Можно определить нескольких типов организационных структур железных дорог в отдельных странах [26].

1-й тип. Все железные дороги в стране принадлежат государству и управляются единым государственным органом, обычно министерством. Сеть делится на подразделения – округа, железные дороги, отделения железных дорог. Такая структура была, например, в СССР, в большинстве европейских стран. Железным дорогам принадлежали все технические средства – путь, устройства СЦБ и связи, локомотивы, вагоны, станционное хозяйство. Железные дороги сами вели все вопросы взаимоотношений с грузоотправителями, т.е. с клиентурой.

Вагонный парк, принадлежащий государственной железной дороге, в этом случае находится в общем пользовании и его регулирование для обеспечения заявок на погрузку осуществляется из единого органа управления (министерства). Часть своих функций министерство может передавать для обеспечения внутридорожных перевозок железным дорогам.

Такая структура была, например, в СССР, в большинстве европейских стран до начала проведения реформирования железных дорог Европейским Союзом, начиная с 1980-х годов. Сегодня подобная структура действует, например на железных дорогах Китая (КНР) и в ряде других стран.

1-й тип структуры способствует сокращению порожних пробегов вагонов, созданию единых технических и технологических стандартов для всей управляемой сети, а также единых принципов руководства по всей вертикали оперативного управления. В то же время возможно сдерживание инициативных предложений по внедрению новых технических средств и технологий, поскольку все основные решения должны утверждаться на верхнем иерархическом уровне управления и централизованно финансироваться (со стороны министерства).

2-й тип. Железные дороги страны принадлежат частным компаниям (акционерным обществам), которые самостоятельно управляют каждая своей железной дорогой. Между собой такие железные дороги заключают соглашения о взаимодействии. Каждая железная дорога в этом случае владеет как инфраструктурой, так и подвижным составом. Длительное время такую структуру имели железные дороги Великобритании (Англии).

В этом случае государство как правило, создает свой регулирующий орган, который может в определенной степени влиять, главным образом, на тарифное регулирование и обеспечение безопасности (движение поездов, экономическое регулирование, техники безопасности и т.п.).

С развитием информационных технологий для повышения уровня оперативного управления группы частных железных дорог стали создавать ассоциации, имеющие в своем составе общий банк информационных данных (погрузка, выгрузка, состояние и распределение вагонного парка, организация ремонта вагонов и т.п.). Ассоциация может включать в себя и железные дороги соседних государств.

Именно по 2-му типу организована работа железных дорог США, которые всегда были частными. Регулирование их работы со стороны государства осуществлялось лишь в области тарифов и обеспечения безопасности. Правда, в период 2-й мировой войны осуществлялся и контроль за регулированием подвижного состава для обеспечения срочных воинских перевозок.

Ассоциация американских железных дорог включает в себя и железные дороги Канады и Мексики, создан единый информационный банк данных. Подобный банк данных создан и для железных дорог европейских стран.

При 2-м типе структуры железных дорог осложняются условия регулирования вагонного парка, возможно, увеличение порожнего пробега вагонов. Желание получить прибыль приводит к избыточному развитию сети железных дорог. Хорошо известен факт строительства 8 –ми (!) конкурирующих параллельных линий между Нью-Йорком и Чикаго.

В России это проявлялось в следующем. Действовало правило перевозки груза по кратчайшему направлению. Позднее в СССР оно было заменено установлением экономически выгодных ходов. Были случаи, когда на частных железных дорогах строились специальные линии для сокращения длины следования грузов по новому маршруту на несколько километров с соответствующим переключением грузопотоков и увеличением доходов данной железной дороги.

Заинтересованность в увеличении прибыли, а также конкуренция между железными дорогами в то же время требует быстрой реализации появляющихся инновационных решений. Это мы хорошо можем видеть на примере железных дорог США, которые по уровню техники и технологий в грузовом движении, безусловно, лидируют в мире.

3-ий тип. В одной стране железные дороги могут быть и казенными и частными.

Именно так развивались железные дороги в России до 1918 года (до национализации), хотя соотношение между числом казенных и частных железных дорог постоянно менялось.

При 3-м типе структуры железных дорог обязательно существует государственный регулирующий орган с функциями, как и при 2-м типе структуры. Характерна конкуренция не только между частными, но и между частными и государственными железными дорогами. В результате возникло стремление государства в той или иной степени подчинить себе или даже выкупить частные железные дороги.

4-й тип. Разделение железнодорожного транспорта на составные части (основные – инфраструктура, подвижной состав, операторские компании) с ликвидацией железных дорог как единой структуры.

Надо отметить, что лишь в самом начале возникновения железные дороги существовали полностью как единая структура, которой принадлежало все, что связано с железнодорожными перевозками – путь, локомотивы, вагоны, грузовые склады и т.п.

Железные дороги не только перевозили грузы, но и осуществляли погрузочно-выгрузочные операции.

Однако уже в первое десятилетие в Англии начал создаваться промышленный железнодорожный транспорт, на погрузочно-выгрузочные фронты которого стали подаваться вагоны железных дорог для погрузки и выгрузки.

С развитием промышленности, особенно химической, потребовались специальные вагоны, которых у железнодорожников не были. Владеть такими специальными вагонами удобнее всего было заводам, выпускавшим специфическую продукцию. Так владельцами части подвижного состава стали заводы. Здесь появились локомотивы, развитое путевое хозяйство.

Железнодорожный транспорт разделился на железные дороги общего пользования и промышленный железнодорожный транспорт.

В настоящей книге мы говорим о железных дорогах общего пользования. Вот их-то и стали в 1970-х – 80-х годах делить на составные части.

Зачем же решили производить такое деление? Например, в США этот вопрос не нашел поддержки и железные дороги по-прежнему владеют и инфраструктурой и подвижным составом. Да и операторские функции железные дороги выполняют в значительном объеме.

Сегодня как-то забывают причину структурного деления железных дорог. Оно считается как бы само собой разумеющееся делом. А история этого вопроса такова.

В 1960-1970 г.г. роль железных дорог в Европейских странах постоянно снижалась. В пассажирских перевозках быстро возрастала роль авиации, а в грузовых – автомобильного транспорта.

Политические и финансовые руководители в области транспорта в Европейском Союзе (ЕС), который все больше набирал силу, надо отдать им должное, понимали, что снижение роли железных дорог для Европы невыгодно, т.к. снижался уровень конкуренции на рынке транспортных услуг. В ЕС также понимали, что железные дороги являются экологически наиболее чистым видом транспорта.

Одной из причин снижения конкурентоспособности железных дорог признали то, что по сравнению с автотранспортом в железнодорожный тариф входит и плата за инфраструктуру. На автотранспорте содержание шоссейных дорог, как правило, осуществляется за счет государственного бюджета.

Появилась идея: сделать так, чтобы содержание инфраструктуры как на автомобильном, так и на железнодорожном транспорте осуществлялось за счет государственных средств, а подвижной состав (автомобили на шоссе, вагоны на железной дороге) принадлежали тем, кто хочет осуществлять перевозки. В этом случае в части конкуренции железные и автомобильные дороги должны находиться в равных условиях.

Чтобы реализовать эту идею как раз и требуется разделить железные дороги на две крупные части – инфраструктуру и подвижной состав. При этом инфраструктурная часть становится государственной компанией с государственным финансированием, а подвижным составом владеют различные операторы, в основном частные компании.

По этому вопросу ЕС приняло соответствующую директиву, обязывающую государство реализовать этот план. В той или иной степени он выполняется странами ЕС и по рекомендации ЕС и в России. Такой принцип структуры железных дорог принят рядом стран Южной Америки, Африки и Азии.

Однако заметим, что нигде государства не приняли на себя полное финансирование железнодорожной инфраструктуры, поскольку это требует значительного увеличения бюджетных расходов, и следовательно, не произошло снижения влияния инфраструктурной составляющей на величину железнодорожного тарифа. В тоже время увеличение числа компаний, работающих в области железнодорожных перевозок, безусловно, привело к увеличению штатов, появлению дублирования функций, усложнению условий регулирования вагонов и т.п. Частный капитал, безусловно, поддерживает идею преобразования государственных железных дорог с выделением из их состава отдельных частей и функций, заведомо приносящих прибыль – таких как операторские функции, ремонт инфраструктуры и подвижного состава и т.п.

О том, что реформирование железнодорожного транспорта сложный процесс, свидетельствует опыт железных дорог Европы. Начиная с 1996 г. Европейская комиссия подготовила три пакета директив по железнодорожному транспорту, направленных на стимулирование развития рыночных факторов, которые должны усилить его конкурентоспособность, побудить операторов к сокращению расходов, повышению уровня обслуживания и предложению новых услуг.

Первый железнодорожный пакет предусматривал открытие рынка для международных компаний-операторов, лицензирование перевозок, определение платы за пропускную способность и введение внешнего регулирования. Директива ЕС установила минимальный пакет доступа и обязательный набор для доступа к услугам, которые железнодорожные предприятия уполномочены оказывать. Кроме этого, компании-операторы имеют право подать заявку на сортировочные услуги или услуги телекоммуникационных сетей. Однако обязательным является только обеспечение минимального пакета доступа. Остальные инфраструктурные услуги, запрашиваемые сверх нормы, можно получить только на определенных условиях в рамках дополнительных соглашений.

Во втором железнодорожном пакете предусматривались меры по обеспечению безопасности и эксплуатационной совместимости, включая создание Европейского железнодорожного агентства. В соответствии с третьим железнодорожным пакетом планировалось осуществить либерализацию рынка для организации пассажирских перевозок.

Первый железнодорожный пакет, принятый Европейской комиссией в 2001 г. с целью либерализации рынка железнодорожных услуг в Европе, в настоящее время пересматривается. Причина заключается в необходимости усилить действующее законодательство на местах, где тем или иным способом оказывается противодействие новым формам ведения перевозочной деятельности. Оказалось, что минимальный объем пользования объектами железнодорожной инфраструктуры необходимо увеличивать, а условия доступа должны быть регламентированы еще более жестко.

Для того чтобы осмыслить правильность европейской стратегии развития железнодорожного транспорта, следует дать оценку таким основополагающим моментам, как:

- степень разделения между инфраструктурой и перевозками;

- условия доступа к железнодорожным услугам;

- эффективность независимого регулирования;

- эффективность режима взимания платы за пользование инфраструктурой;

- уровень конкуренции на местах между действующими компаниями-монополистами.

Существует три основных варианта разделения инфраструктуры от перевозок:

■ Шведская модель (полное разделение) – полное отделение системы управления инфраструктурой от эксплуатационной деятельности, что влечет за собой дробление на части и передачу грузовых, пассажирских перевозок и вспомогательных услуг отдельным компаниям с последующей полной или частичной приватизацией некоторых из этих видов деятельности (используется в Швеции, Дании, Финляндии, Великобритании, Литве, Нидерландах, Норвегии, Португалии, Словакии, Испании).

■ Французская модель (разделение ключевых функций), в соответствии с которой ключевые функции и ответственность за выполнение предварительно поставленных задач, передается отдельным компаниям и контрольно-распорядительным органам, которые в свою очередь на контрактной основе передают основную часть работы действующим компаниям-старожилам, принадлежащих государству (используется во Франции, Чехии, Эстонии, Венгрии, Люксембурге, Словении).

■ Немецкая модель (модель холдинговых компаний) – дробление инфраструктуры, перевозок и других услуг с последующей передачей отдельным компаниям, которые продолжают оставаться в государственной собственности в виде холдинговых групп (используется в Германии, Австрии, Бельгии, Греции, Италии, Латвии, Польше).

Ответа на вопрос, какая из моделей является лучшей, пока не получен. Многие эксперты просто придерживаются мнения, что реформы это все же лучше, чем их отсутствие. До сих пор остается неясно, могут ли все три подхода существовать одновременно на одном рынке. Если шведская модель предлагает самый прозрачный подход к организации конкуренции внутри отрасли, то при других вариантах, когда идет фрагментация видов деятельности, новым компаниям, появившимся на рынке, не по силам конкурировать с гигантскими государственными монополиями, которые все еще существуют в некоторых европейских странах.