Перечень сведений, доступ к которым не может быть ограничен. 14 страница

Следует сказать, что действующее законодательство Российской Федерации пока не имеет специального закона о служебной информации или закона об информационном обеспечении деятельности органов государственной власти. Это отрицательно сказывается на информационной дисциплине и культуре в государственном управлении. Частично эти вопросы решаются в положениях о подразделениях, в регламентах отдельных органов, но при этом весь необходимый объем нормативного регулирования этих вопросов не обеспечивается и принцип гласности при этом также не срабатывает в полной мере.

Служебная информация имеет особый правовой режим. Она доступна исполнителям и иным категориям служащих государственного аппарата в пределах определенного органа; информация в установленном режиме передается другим заинтересованным органам государственной власти и иным субъектам; но даже в той части, которая является открытой, информация должна сохраняться в режиме ограничения выноса или иной формы распространения за пределами органа власти.

В этой связи показательными являются правила, содержащиеся в ряде нормативных актов США, регулирующих порядок работы с информацией в органах власти и компетенции должностного лица. Например, в конституции штата Иллинойс США в ст. V. "Исполнительная власть" в разд. 1. "Должностные лица" сказано, что в состав исполнительной власти входят губернатор, лейтенант-губернатор, генеральный атторней, секретарь штата, контролер и казначей, избираемые избирателями штата. Указанные лица в течение всего срока нахождения в должности должны обеспечивать хранение официальных документов и постоянно проживать в месте пребывания правительства штата". Постоянные правила Сената США в редакции 1979 г. предусматривают строгий

режим конфиденциальности информации по вопросам, предложенным на обсуждение Сената исполнительной властью. Любая информация конфиденциального

характера, предоставленная Сенату Президентом, должна сохраняться сенаторами и должностными лицами Сената в тайне; и все договоры, которые могут быть направлены в Сенат, и все выступления, голосования и обсуждения по договорам также должны сохраняться в тайне, если только Сенат не снимет такой запрет. Любой сенатор и должностное лицо Сената, если они дали информацию секретного или конфиденциального характера, "несут за это ответственность. Сенатор исключается из состава Палаты; должностное лицо отстраняется от должности и подвергается наказанию за оскорбление Сената". "Правила административной процедуры" США в § 552 устанавливают перечень видов публичной информации о деятельности; режим правил, заключений, приказов, документов административного агентства. Здесь четко прописаны правила предоставления пользователям (истцам) информации по установленному перечню, предусмотрено, что документы должны предоставляться бесплатно или за частичную оплачиваемый подбор и снятие копии, если они осуществляются в публичных интересах и предоставление информации необходимо для общественности. Вместе с тем в этом акте предусмотрены и девять групп документов, которые не относятся к категории открытой информации и на них распространяются специальные правила создания, хранения, передачи и использования. Особое внимание уделено документам, составленным на лиц. Этот раздел (552а) содержит такие подразделы: определения, условия оглашения, учет случаев оглашения. Допуск к документам, требования к административным агентствам, правила административного агентства, гражданские средства защиты, права опекуна, уголовные наказания, изъятия специфического характера. Ознакомление с этим актом США, а также с Законом Великобритании "О свободе информации", принятом в 2000 г., было бы весьма полезным для изучения правил обращения информации в органах государственной власти за рубежом, а также для участия в разработке нормативных актов о служебной информации в Российской Федерации или проекта закона об информационном обеспечении и использовании информации в органах государственной власти в Российской Федерации.

В ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации" заложены лишь общие основания для решения этих вопросов. Они содержатся в статьях 8-15 названного закона. Так ст. 12 "Реализация права на доступ к информации из информационных ресурсов"

устанавливает свободу доступа граждан, органов государственной власти местного самоуправления, организаций и общественных объединений к государственным информационным ресурсам, не обязаны обосновывать при этом свой интерес, за исключением случаев, когда речь идет об информации ограниченного доступа. Право на получение открытой информации квалифицировано как способ осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти. Владельцы информационных ресурсов - органы государственной власти и иные субъекты обеспечивают пользователей на основании законодательства, уставов или положений об органах или организациях, а также на основании договоров на информационное обслуживание. В соответствии с этой статьей собственник или владелец информационного ресурса устанавливает порядок предоставления информации пользователям.

Следует обратить внимание на состояние правового оформления правового статуса органа государственной власти в области информации и информатизации, обеспечения информационной безопасности. Уже отмечали весьма скудное внимание к этому вопросу в положениях об органах государственной власти на всех уровнях. В связи с этим можно выделить следующие основные направления деятельности этого вида субъектов:

1) установление принципов отбора информации, необходимой для обеспечения
деятельности органа с учетом его места в системе государственной власти;

2) обеспечение моделирования блоков информации по функциям органа с установлением контактов по получению функционально обусловленной информации и результирующих действий по подготовке проектов решений и принятию решений в пределах компетенции каждого подразделения и органа в целом;

3) систематизация всего комплекса информации на входящую и исходящую от органа, ведение делопроизводства и обработка информации в соответствии с задачами органа, вплоть до представления обязательных экземпляров документов в установленном порядке, сдача дел в архив на государственное хранение, представление информации в специализированные фонды;

4) формирование информации, которая предназначена для организаций, входящих в
систему ведения данного органа, оформление и доведение до исполнителей нормативно-
правовых актов,

принимаемых в соответствии с компетенцией органа государственной власти, индивидуальных правовых актов, оформление и публикация нормативных актов по правам граждан в пределах ведения конкретного органа;

5) организация информационной системы в рамках ведения органа государственной власти (отраслевая, межотраслевая, региональная системы), решение задач перехода на электронный документ и обеспечение постоянных инноваций коммуникативных информационных процессов в своей системе, создание и обновление АРМов на основе информационных технологий;

6) обеспечение безопасности передачи и использования информации, соблюдение правил передачи другим органам власти и местного самоуправления - обеспечение сетевой связи по системе государственного управления, установление режима включения служебной информации в сети Интернет;

7) подготовка и ведение банков информации официальной и массовой.

8) организация ведения учета информационных ресурсов органа исполнительной власти, установление ответственности за его адекватность задачам и функциям органа, полноту, своевременность представления, хранение и использование исключительно по назначению.

Положение органов государственной власти с особым статусом имеет в информационной сфере свою специфику. В данном случае имеем в виду такие органы государства как Центральный банк России, Счетную Палату, Центральную избирательную комиссию, Прокуратуру РФ и др., которые не отнесены Конституцией к органам трех ветвей государственной власти, но выполняют важные государственные функции и обладают полномочиями издавать нормативные правовые акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления, всех юридических лиц и физических лиц.

Эти органы осуществляют информатизацию своих собственных систем и используют информационные ресурсы и коммуникации для получения необходимой информации в их уставной деятельности, обеспечивают соблюдение правового режима информации по признакам собственности, конфиденциальности, а также

осуществляют в пределах своей компетенции информационное обслуживание органов государственной власти и иных пользователей.

Например, в системе банка образуется достаточно сложная структура информации, которая требует внимания юридических служб для установления определенного порядка систематизации, хранения и использования информации, циркулирующей в структуре банка.

Здесь полезно различать несколько разрядов (классов) информационного ресурса, каждый из которых требует специального режима:

1) информация, обеспечивающая внутренний производственный процесс деятельности органа в соответствии с его ролью и задачами - массивы информации по определению правового положения подразделений, органа в целом, процедуры работы, кадровые и иные вопросы персонала и отношений внутри органа;

2) информация, связанная с организацией банковской системы в стране, осуществлением надзорных функций за деятельностью кредитных организаций, эмиссией ценных бумаг, осуществлением банковских операций самим ЦБ РФ и других функций;

3) информация, которая в установленном порядке предоставляется Федеральному
Собранию РФ, Правительству, Президенту и иным должностным лицам;

4) информация официальная и обеспечивающая гласность о результатах деятельности ЦБ.

Информатизация деятельности Банка России осуществляется в соответствии с внутренней программой и политикой, которая определяется государством в области финансово-кредитной системы страны в целом и в соответствии с программами информатизации и информационной безопасности самого ЦБ.

По п. 2. вышеупомянутого перечня направлений информационной деятельности ЦБ, согласно ст. 56 ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации" для осуществления своих функций в соответствии с перечнем, установленным Советом директоров, имеет право запрашивать и получать у кредитных организаций необходимую информацию об их деятельности, требовать разъяснений по полученной информации. Ст. 60 этого же Закона предусматривает условия получения информации о финансовом положении и деловой репутации участников кредитной организации, а ст. 75 - возможность

применить меры административного характера (требование устранения нарушений, штрафные санкции) в случаях непредоставления информации, предоставления неполной или недостоверной информации.

По п. 1 перечня направлений информационной деятельности важна ст. 92 Закона о ЦБ России, где сказано, что "Служащие Банка России не имеют права разглашать служебную информацию о деятельности Банка России без разрешения Совета директоров".

В Типовом положении о расчетно-кассовом центре Банка России от 7 октября 1996 г. имеется специальная статья "Защита государственной тайны и сведений ограниченного распространения", согласно которой руководители РКЦ обязаны обеспечить сохранность сведений, составляющих государственную тайну, а также других сведений ограниченного распространения. Сведения, подлежащие защите, определяются нормативными актами Банка России.

Федеральный закон "О банках и банковской деятельности" от 3 февраля 1996 г. (ст. 8) предусматривает обязанности кредитных организаций представлять по требованию физического или юридического лица информацию о своей финансовой отчетности. И это имеет прямое отношение к обеспечению гарантий прав клиентов банковской деятельности и реализации правил гласности в деятельности Банка России.

Следует сказать, что все информационные направления деятельности в системе Банка России регулируются внутренними нормативными актами, инструкциями и методическими рекомендациями, а также стандартами на документы, программы и программное обеспечение в структуре информационных систем этого органа.

Комплекс проблем информационного характера Центральной избирательной комиссии нашел отражение в актах, связанных с подготовкой проекта ФЗ о Государственной автоматизированной системе "Выборы" - ГАС "Выборы". Здесь возникают те же проблемы, что и в других государственных органах в процессе информатизации и информационного обслуживания деятельности системы выборов и потребностей ЦИК. Наибольшего внимания требуют вопросы использования информации персонального характера, которая сосредоточена в данной системе на всех уровнях проведения выборов и референдумов, легитимного оформления принадлежности, сохранности и целевого использования информационной техники, программного обеспечения, сосредоточенных в структурах

Федерального информационного центра, который специально создан для ведения системы ГАС "Выборы".

6.4. Правовой статус организаций и учреждений в информационной сфере

В связи с ответом на данный вопрос следует иметь в виду общий статус организаций, обладающих правом юридического лица, и специальный информационный статус тех организаций, которые осуществляют специализированную функциональную деятельность в области сбора, хранения, обработки, передачи информации, ее распространения и т. п. на профессиональной основе.

В порядке осуществления общего правового статуса юридическое лицо реализует свои права, обязательства и обязанности в соответствии с ГК РФ, уставом конкретных организаций и учреждений, а также законодательством РФ, касающимися того или иного вида организаций. При этом возникают проблемы информационного обеспечения своей собственной производственной, научной, управленческой деятельности организации: создание, получение, приобретение информационных ресурсов, технологий и техники по их обработке и передаче и т. д. В этом же круге проблем общего правового статуса организации решаются вопросы учета своих информационных ресурсов и распоряжение ими в рамках закона. При этом возникают вопросы, связанные с правовыми решениями совмещения и разграничения объектов информационного свойства и объектов права интеллектуальной собственности: авторского, патентного права. При решении проблем информационного обеспечения своей деятельности различные организации должны стремиться к унификации и стандартизации информационного обеспечения функциональной деятельности. В этих целях необходимы классификаторы функций, которые выполняет организация и ее орган управления и на базе которых надо создавать модули информационных блоков и массивов, с которыми работают информационные службы.

Вопросы использования информационных ресурсов и информационных технологий как объектов права связаны и с субъективными правами юридических лиц в гражданско-правовых сделках и операциях административно-правового характера, Объекты информационных ресурсов и технологий могут входить в состав уставного

капитала в момент учреждения юридического лица. Особенно это касается акционерных обществ разного типа.

Статус органов и организаций, наделенных специальной компетенцией сбора, обработки и распоряжения отдельными видами информационных ресурсов. Специальный статус организации, которая ориентирована исключительно на работу с информацией, осуществление информационных и коммуникационных услуг, получает оформление в законах или иных нормативных правовых актах Российской Федерации. Например, ФЗ "О библиотечном деле" (от 29.12.1994г.) устанавливает перечень видов библиотек разного уровня: федеральных, субъектов РФ, министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, муниципальных, РАН и других научно-исследовательских институтов и образовательных учреждений, организаций; библиотек общественных объединений, частных библиотек, библиотек, учрежденных иностранными юридическими лицами, а также международными организациями в соответствии с международными договорами РФ. Каждый вид библиотек будет иметь свой правовой статус, отражаемый в уставе организации.

В процессе формирования и использования государственных информационных ресурсов специализированными организациями используется и особый правовой институт -лицензирование. В этой области реализуется ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" 1998 г. Он распространяется на сферу предпринимательской деятельности и не охватывает сферы внешнеэкономической, таможенной, природоохранной деятельности и деятельности в области интеллектуального творчества. В этой связи возникает множество подзаконных актов по отдельным направлениям деятельности, в том числе и информационной. Нормы, содержащие требования к лицензированию определенных видов деятельности в информационной сфере, предусмотрены п. 4 ст. 11 и п. 3 ст. 19 ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации". Они предусматривают обязательное лицензирование работы с информацией персонального характера, а также работ по проектированию производства средств защиты информации и обработки персональных данных. Порядок лицензирования должен определяться законодательством. Еще один пример. ФЗ "Об участии в международном информационном обмене" (от 4.07.1996 г.) в ст. 19 предусматривает, что эта деятельность подлежит лицензированию в случаях, когда в

результате ее вывозятся за пределы территории РФ государственные информационные ресурсы либо ввозится документированная информация для пополнения государственных информационных ресурсов за счет средств федерального бюджета или средств бюджетов субъектов РФ, если это не противоречит международным договорам РФ и законодательству РФ. Порядок лицензирования, сказано в этой статье, определяется Правительством РФ. В соответствии с этой нормой Правительством РФ 3 июня 1998 г. принято Положение о лицензировании деятельности по международному информационному обмену. Заметим, что в связи с развитием Интернет-технологий условия специальных статусов субъектов, участвующих в международном информационном обмене, будет требовать существенных уточнений. Остро стоит и проблема лицензирования деятельности таких субъектов, которые занимаются созданием и распространением массовой информации.

Контрольные вопросы

1. Какие виды субъектов отношений в информационной сфере вызнаете?

2. Какими нормативными актами определены основы правового статуса физических лиц в информационной сфере?

3. Что включает правовой статус органов государственной власти как субъекта
деятельности в информационной сфере?

4. В чем специфика правового статуса юридических лиц?

5. Какие субъекты права осуществляют информационные услуги?

6. Кто и в каком порядке определяет компетенцию субъектов, осуществляющих информационную деятельность (услуги)?

7. Какова роль института лицензирования деятельности субъектов в области информации, информатизации и обеспечения информационной безопасности?

Литература

Банило И. Л. О праве на информацию в Российской Федерации. М., 1997.

Бержелъ Ж.-Л. Общая теория права. М., 2000.

Нечаева А. М. О правоспособности и дееспособности физических лиц // Государство и право. №2. 2001.

Сборник законодательных и нормативных правовых актов, предназначенный для лицензионных органов Российской Федерации и предприятий, занимающихся лицензированием деятельности в сфере информатизации. М., 1999.

Сырых В. М. Теория государства и права. Учебник. М., 1998.

Глава 7

ПРАВО НА ИНФОРМАЦИЮ

7.1. Основные информационные права и свободы, основания их ограничения

Среди национальных интересов России особое место занимает реализация основных прав и свобод граждан в информационной сфере. Она основывается на принципах свободы информации и запретительном принципе права (все, что не запрещено законом, разрешено). Этот принцип закреплен в основных международных правовых документах, Конституции Российской Федерации и ряде других законов.

Основным объектом правоотношений здесь выступает право на информацию, а субъектами являются любые физические и юридические лица.

Как записано во Всеобщей декларации прав человека, утвержденной и провозглашенной Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., каждый человек имеет право на свободу (ст. 3), право на свободу мысли (ст. 18); право на свободу убеждений и на свободное выражение их.

Это право включает свободу беспрепятственно придерживаться своих убеждений и свободу искать, получать и распространять информацию и идеи любыми средствами и независимо от государственных границ (ст. 19).

Позднее эти права и свободы нашли отражение в ряде международных документов:

• в ст. 10 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод

(вступила в силу 3 сентября 1953 г., для Российской Федерации - 28 февраля 1996 г.), где дополнительно

было указано, что свободы получения и распространения информации реализуются без какого- либо вмешательства со стороны государственных органов;

• в ст. 19 Международного пакта о гражданских и политических правах (вступил в силу 23 марта 1976 г.), где уточняется, что эти свободы относятся ко всякого рода информации, идеям и способам их распространения;

• в ст. 13 Декларации прав и свобод человека и гражданина (принята Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 г.), где в дополнение к перечисленным правам провозглашена свобода слова.

Эти права и свободы также закреплены в Конституции Российской Федерации (принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.):

• право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени - ч. 1 ст. 23;

• право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений - ч. 2 ст. 23;

• свобода мысли и слова - ч. 1 ст. 29;

• свобода массовой информации - ч. 5 ст. 29;

• право на свободу выражения своих мнений и убеждений (никто не может быть принужден к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них) - ч. 3 ст. 29;

• право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом - ч. 4 ст. 29;

• право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления - ст. 33;

• право каждого на достоверную информацию о состоянии окружающей среды - ст. 42;

• свобода всех видов творчества - ч. 1 ст. 44;

• свобода преподавания - ч. 1 ст. 44;

• право на доступ к культурным ценностям - ч. 2 ст. 44;

• право на получение квалифицированной юридической помощи - ст. 48.

Эти права и свободы личности при своей реализации могут быть ограничены как правами и свободой других лиц, так и по другим основаниям и в случаях, прямо указанным в федеральных законах.

В п. 2 ст. 29 Всеобщей декларации прав человека говорится: "При осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно с целью:

• обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других (в ст. 12 Декларации перечисляются права и свободы других лиц: личная и семейная жизнь, неприкосновенность жилища, тайна корреспонденции, честь и репутация);

• удовлетворения справедливых требований морали,

• общественного порядка

• и общего благосостояния в демократическом обществе".

Если во Всеобщей декларации прав человека устанавливаются основания для ограничений только в интересах других граждан и общества в целом, то в Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод (п. 2 ст. 10) наряду с подтверждением ограничения прав только по закону расширяется и уточняется перечень оснований для такого рода ограничений:

• в интересах государственной безопасности, территориальной целостности или общественного спокойствия;

• в целях предотвращения беспорядков и преступлений;

• для охраны здоровья и нравственности;

• для защиты репутации или прав других лиц;

• для предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально;

• для обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия.

В п. 3 ст. 19 Международного пакта о гражданских и политических правах выделены следующие основания для ограничений:

• для уважения прав и репутации других лиц;

• для охраны государственной безопасности,

• общественного порядка,

• здоровья или нравственности населения.

Наряду с этим в ст. 20 устанавливается прямой перечень ограничений:

всякая пропаганда войны, всякое выступление в пользу национальной, расовой или религиозной ненависти, представляющие собой подстрекательство к дискриминации, вражде или насилию, должны быть запрещены законом.

В Декларации прав и свобод человека и гражданина (п. 2 ст. 2) выделяются следующие основания для ограничений по закону:

• в целях защиты конституционного строя,

• нравственности,

• здоровья,

• законных прав и интересов других людей в демократическом обществе.

В ст. 4, 9 и 13 Декларации определен перечень ограничений. Там указано, что информационные права и свободы ограничиваются, если они используются в целях насильственного изменения конституционного строя, разжигания расовой, национальной, классовой, религиозной ненависти, пропаганды насилия и войны, нарушения неприкосновенности частной жизни, права на уважение и защиту чести и достоинства, тайны переписки, телефонных переговоров, телеграфных и иных сообщений, личной, семейной, профессиональной, коммерческой и государственной тайны.

Конституция Российской Федерации (ч. 3 ст. 17 и ч. 3 ст. 55) к основаниям для ограничения основных информационных прав и свобод гражданина относит:

• защиту основ конституционного строя,

• нравственности,

• здоровья,

• прав и законных интересов других лиц,

• обеспечение обороны страны и безопасности государства.

Кроме того, в ст. 56 предусматривается возможность ограничения прав и свобод с указанием пределов и сроков их действия в условиях чрезвычайного положения в соответствии с федеральным конституционным законом.

К прямым ограничениям прав и свобод Конституция (ч. 1 и 2 ст. 23, ч. 1 ст. 24, ч. 2 и 4 ст. 29) относит все случаи, предусмотренные Декларацией прав и свобод человека и гражданина. Из этого перечня исключено ограничение, связанное с пропагандой классовой ненависти, насилия и войны, с коммерческой и

профессиональной тайнами, и дополнительно введены ограничения на использование информационных прав и свобод с целью пропаганды социальной ненависти, социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства. Кроме того, в ст. 51 Конституции закреплено, что никто не обязан свидетельствовать против себя самого, своего супруга и близких родственников, круг которых определяется федеральным законом.

Из этого сравнительного анализа можно сделать следующий вывод.

Если основные информационные права и свободы человека и гражданина закреплены во всех перечисленных документах и одинаковы по своему содержанию, то основания их возможного ограничения и прямые ограничения, определенные там же, зачастую не совпадают между собой. Необходимы унифицированный перечень оснований для ограничений (для защиты интересов личности, обеспечения стабильности в обществе, а

также в интересах обороны и безопасности государства) и перечень случаев прямого ограничения прав и свобод с последующим их закреплением в законе.-

К ограничениям и запретам следует отнести следующие перечни:

1. Перечень оснований для ограничения информационных прав:

• защита основ конституционного строя;

• защита нравственности, здоровья, прав, законных интересов других лиц;

• обеспечение обороны страны и безопасности государства;

• обеспечение общественного спокойствия в целях предотвращения беспорядков и борьбы с преступностью;

• предотвращение разглашения конфиденциальной информации;

• обеспечение авторитета и беспристрастности правосудия;

• условия чрезвычайного положения, установленные по закону (на определенный период).

2. Перечень случаев прямого ограничения информационных прав:

• использование прав в целях насильственного изменения конституционного строя;

• пропаганда социальной ненависти, социального, расового, национального, религиозного, языкового превосходства, насилия и войны;

• нарушение права на неприкосновенность частной жизни (наличную, семейную тайну, неприкосновенность жилища, права на уважение и защиту чести, достоинства и репутации, тайны переписки, телефонных переговоров, телеграфных и иных сообщений, право на отказ от свидетельствования против себя самого, своего супруга и близких родственников);

• нарушение права на государственную, служебную, профессиональную, коммерческую и банковскую тайну.

3. Перечень видов информации с ограниченным доступом: