Перечень сведений, доступ к которым не может быть ограничен. 12 страница

В этой связи происходит формирование информационных ресурсов с учетом потребностей субъектов, использующих уже накопленные ресурсы. Формируются общие, специализированные библиотеки, архивы, различные фонды информации, в условиях информатизации эти источники, депозитарии информационных ресурсов, переводятся в

электронную форму, создаются электронные информационные системы как накопители специализированной информации. Это все различные организационные формы представления информационных ресурсов.

Независимо от формы организационного выражения в структуре правоотношений информационные ресурсы являются объектом отношений субъектов. Именно по поводу этого объекта у отдельных субъектов формируется или возникает интерес, который реализуется

в отношениях с другими субъектами права. При этом становится важной характеристика информационного ресурса (информации) по видам его источника и области использования. По этому признаку можно классифицировать информационные ресурсы на информацию научно-техническую, социально-экономическую, правовую, социально-культурную, образовательную, развлекательную, просветительную и т. д., причем каждое из этих направлений, в свою очередь, имеет внутреннюю, более предметную классификацию. Это можно проследить на примере каталогов библиотек, архивов. Область производственной деятельности имеет свои классификации. Они выражены в классификаторах отраслей экономической деятельности, которые созданы ООН, в рамках ЕС, классификаторов отраслей экономической деятельности каждой страны. В России это ОКОНХ (Общероссийский классификатор отраслей народного хозяйства). Можно искать и систематизировать информационный ресурс по видам производимой продукции.

Всемирная организация интеллектуальной собственности установила классификацию объектов интеллектуального творчества в пределах авторского права и смежных прав, а также объектов промышленной (патентной) собственности. По этим же предметным признакам может классифицироваться информационный продукт. Важно уяснить, что по сфере создания информации и по сферам потребления информации могут формироваться ресурсы, которые и составляют в своей единичности (при важности документа) и в совокупности предмет отношений различных субъектов.

Информация может быть ресурсом самых разных субъектов: отдельного лица (гражданина); юридического лица; органа государственной власти или его подразделений, служащих в процессе их работы; органов местного самоуправления; общественных организаций; государства в целом. Эти субъекты и производят, создают определенный информационный продукт и потребляют его в разных видах, обращая в информационный ресурс своей деятельности. В настоящее время особое значение приобретают вопросы корпоративного, межгосударственного и глобального интереса к информационным ресурсам. Все это требует тщательного исследования с точки зрения правовой культуры, выработки адекватных правовых механизмов регулирования отношений в данной сфере.

5.2. Правовой режим информационных ресурсов

Из предыдущих разделов учебника должно быть ясно, что информация как предмет отношений различных субъектов является объектом внимания и отраслей публичного и отраслей частного права. Многие вопросы информации и информационных ресурсов являются объектом норм международного права. Это легко прослеживается на институте права на информацию, который освещается в гл. 7 учебника.

Что касается информационных ресурсов или их отдельных элементов как предмета правовых отношений, то здесь на первом месте находится такой институт права, как правовой режим.

Институт правового режима в праве является межотраслевым и применяется к самым разным сферам правового регулирования и объектам правовых отношений. Например, Конституция Российской Федерации относит к ведению Федерации такие отрасли права, как гражданское, уголовное и др., а административное законодательство к предметам совместного ведения Федерации и субъектов РФ. Это пример режима в области законотворчества. Наиболее распространен этот институт в административном праве. Большое внимание этому институту уделил в своих работах Д. Н. Бахрах. Уже в учебнике по административному праву 1993 г он определил административно-правовой режим как "определенное сочетание административно-правовых средств регулирования, опосредованное централизованным порядком, императивным методом юридического воздействия, которое отражается в том, что субъекты правоотношений по своему статусу занимают юридически неравные позиции..." Здесь по существу речь о режиме административно-правового метода регулирования применительно к отрасли права, идеологи которой считают, что административно-правовые отношения строятся на неравенстве прав государственных органов власти и других субъектов, которые обязаны исполнить предписание исполнительных органов власти, действующих от имени государства.

Но когда этот институт применен к конкретным областям отношений, то главным становится императивное установление определенного поведения всех субъектов к этой предметной области. Достаточно напомнить о режиме границы, о режиме чрезвычайных ситуаций.

Применительно к различного рода ресурсам (земля, недра, леса и др. природные ресурсы) могут устанавливаться определенные правовые режимы.

В Словаре административного права, изданном в 1999 г., правовой режим определен как "нормативно установленные правила относительно определенного предмета отношений или ситуаций, которые обязательно должны соблюдаться участниками отношений по поводу этого предмета (ситуации)". В отличие от правового статуса, который определяет правовое положение субъекта отношений, институт правового режима дает характеристику предмета отношений. Этот институт применим и к информационным ресурсам.

В ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации" содержится специальная гл. 2 "Информационные ресурсы", а в ст. 4 "Основы правового режима информационных ресурсов" установлены две важные правовые нормы, раскрывающие содержание правового режима информационных ресурсов. Одна из них устанавливает включение информационных ресурсов в структуру других ресурсов Российской Федерации. Вторая определяет состав правового режима этого ресурса. Это правовые нормы, которые устанавливают четыре обязательных требования, без которых информационный ресурс не

может быть включен в систему правовых отношений и получить полноценные гарантии в процессе взаимодействия субъектов по поводу конкретных объектов данного ресурса. В состав правового режима в данном случае включены нормы, которые устанавливают: порядок документирования информации; право собственности на отдельные документы и отдельные массивы документов, документы и массивы их в информационных системах; категорию информации по доступу к ней; порядок правовой охраны и защиты информации.

Закон содержит ряд статей, которые в общей форме раскрывают содержание каждого требования правового режима, что не исключает наличия специальных законов или иных нормативных актов, которые формулируют требования в соответствии со ст. 4 этого базового закона. Коротко о каждом из требований правового режима информационных ресурсов.

Документирование информации. Статья 5 ФЗ "Об информации..." определяет документирование обязательным условием включения информации в информационные ресурсы на том основании, что этот закон посвящен исключительно документированной

информации. Если говорить об информации в более широком смысле, то возможно предположить, что она должна быть выражена и в другой воспринимаемой человеком объективированной форме. Это могут быть предметы, коллекции не документов, содержащие визуально воспринимаемую информацию. Предполагается, что порядок документирования (или иное организационное оформление информации) устанавливается органами государственной власти, ответственным за организацию делопроизводства, стандартизацию документов и их массивов, безопасность Российской Федерации.

В этой же статье закона содержатся нормы, согласно которым документ, полученный из автоматизированной информационной системы, должен быть удостоверен соответствующим образом для того, чтобы обладать юридической силой в системе правовых отношений. Такое удостоверение возможно путем подписания его обычным способом - собственноручно соответствующим субъектом или путем электронной цифровой подписи. Эта норма ст. 5 упомянутого закона соответствует норме, содержащейся в ст. 160 Гражданского кодекса Российской Федерации, ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации. Упомянутая статья ГК РФ письменную форму сделки признает при использовании в процессе совершения сделок факсимильного воспроизведения подписи с помощью средств механического или иного копирования, электронно-цифровой подписи в случаях и в порядке, предусмотренных законом, иными правовыми актами или договором. Известно, как широко в настоящее время используется электронная цифровая подпись для удостоверения подлинности документа в практике электронной торговли и иных деловых контактов через Интернет. Исключение составляют сделки, требующие нотариального удостоверения. В России пока нет специального закона об электронной подписи, но и тех норм, о которых здесь упоминаем, вполне достаточно для признания юридической силы электронного документа и его подписи в электронно-цифровой форме.

В ст. 5 ФЗ об информации содержится и норма, которая направлена на обеспечение безопасности использования ЭЦП. Она предусматривает обязательность лицензирования деятельности по удостоверению идентичности электронно-цифровой подписи. Порядок выдачи таких лицензий должен быть установлен законом.

Состояние информационного пространства, постоянно расширяющегося за счет глобализации многих сфер отношений как в пределах границ одного государства, так и в

пределах межгосударственных, а также в отношениях, выходящих за рамки национальных границ, за рамки одной национальной системы права, связано с проблемой документирования, имеющей ключевое значение для юридически грамотного оформления отношений. Гармонизация, унификация стандартов на документы, особенно на электронные документы, является гарантией юридически значимых действий и их признания в деловой и судебной практике.

Проблемы электронного документа. Документирование информации напрямую связано с
электронизацией делопроизводства. Организационно-технической стороной

документалистики занимаются специальные учреждения, в частности, основная работа в этом направлении проводится Всероссийским научно-исследовательским институтом документоведения и архивного дела (ВНИИДАД), соответствующими структурами Госстандарта в системе Федеральной архивной службы России. Правовое же решение этих проблем остается за Государственной Думой Российской Федерации, которая должна принять соответствующие законы, которые установят порядок оформления и использования электронных документов, включая электронную подпись, а также порядок документооборота.

В Российской Федерации нормативное решение вопроса об электронном документе и электронной подписи находится в стадии проектной подготовки. Можно привести пример принятия Закона "Об электронном документе" в Республике Беларусь. Императивная позиция этого закона состоит в том, что массивы информации в электронной форме, не имеющие электронной подписи, не рассматриваются как документы, имеющие юридическую силу. Однако это не значит, что такие документы и массивы их не представляют исторической ценности и не могут быть объектами архивного хранения. В первой половине 2000 г. в Республике Беларусь вступили в действие два государственных стандарта: СТБ 1176.1-99 "Информационная технология. Защита информации. Процедуры выработки и проверки электронной цифровой подписи" и СТБ 1176.2-99 "Информационная технология. Защита информации. Функция хеширования". В последнем стандарте содержатся технические требования к применению электронной подписи и алгоритм определения

контрольной характеристики файла (хэш-функции), позволяющей определить факт внесения в документ несанкционированного изменения. Этот комплект стандартов должен быть дополнен стандартом "Электронный документ. Правила выполнения, обращения и хранения". Нерешенной остается проблема долгосрочного хранения и доступности электронных документов в процессе государственного хранения. Предлагается раздельное хранение электронных и бумажных документов. Встают вопросы поддержки адекватности электронных документов и их массивов в связи с быстро меняющимися информационными технологиями.

Необходима разработка нового классификатора документированной информации с учетом перспектив и тенденций электронного документирования и документооборота.

Вопросы права собственности на отдельные документы и отдельные массивы документов, документы и массивы их в информационных системах будут рассмотрены в гл. 11.

Категории информационных ресурсов по доступу пользователей. В соответствии с ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации" вся документированная информация делится на открытую, доступную для всех субъектов права и информацию ограниченного доступа. Последняя также неоднородна по режиму доступа и делится на информацию (сведения), отнесенную к государственной тайне, и конфиденциальную информацию. По

упомянутому базовому закону отнесение информации к конфиденциальной осуществляется в порядке, установленном законодательством РФ. Отнесение информации к государственной тайне осуществляется в соответствии с Конституцией РФ на основе ФЗ "О государственной тайне", который принят 21 июля 1993 г. и действует в редакции от 06.10.97 г. Закон регулирует правила проставления грифа секретности на документах (ст. 2) и других реквизитах для носителей сведений, составляющих гостайну (ст. 12); правила допуска и доступа к государственной тайне и ряд других проблем, которые рассматриваются далее в гл. 13.

Конфиденциальной информацией является такая, доступ к которой регулируется на основе специального законодательства. ГК РФ определяет, что является коммерческой тайной, банковской тайной. Нельзя признать удачной попытку определить служебную тайну (ст. 139 ГК). Как известно, служебная информация относится к

объектам регулирования публичного права и к ней применимы не все признаки, которые свойственны коммерческой тайне. Кроме того, в законах о банках, о недрах, в Налоговом кодексе и др. также содержатся отдельные нормы о конфиденциальности тех или иных сведений. К информационным ресурсам ограниченного доступа относится и информация, которая квалифицирована как "информация о гражданах или персональные данные". Вопрос о видах конфиденциальной информации исследован в работах В. Н. Лопатина, который выявил более сорока названий такой информации и предложил методику их структуризации.

Важное место занимает вопрос о свободе доступа к информации и легитимном определении открытой информации. Эта проблема решается двумя путями. Первый связан с включением в законодательство норм о свободе информации и ее ограничении только на основе закона, второй - путем включения норм, запрещающих относить определенные виды информации к категориям ограниченного доступа. Так, в ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации" ст. 10 содержит норму о запрете относить к информации ограниченного доступа правовую информацию, и особенно о правах, свободах и обязанностях граждан и порядке их реализации; документы, содержащие информацию экологического, демографического, санитарно-эпидемиологического характера, необходимую для "безопасного функционирования населенных пунктов, производственных объектов, безопасности граждан и населения в целом"; документы, содержащие информацию о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, об использовании бюджетных средств и других государственных и местных ресурсов, о состоянии экономики и потребностях населения, за исключением сведений, отнесенных к государственной тайне; документы, накапливаемые в открытых фондах библиотек и архивов, информационных системах органов государственной власти и местного самоуправления, общественных объединений, организаций, "представляющие общественный интерес или необходимые для реализации прав, свобод и обязанностей граждан". Перечень ограничений по отнесению сведений к категории государственной тайны содержится и в законе "О государственной тайне". Об этом более конкретно сказано в гл. 13.

Самостоятельно будет рассмотрен и вопрос о защите информации с учетом уже рассмотренных характеристик правового режима информационных ресурсов и отдельных видов информации.

5.3. Правовое регулирование отношений по поводу отдельных видов информационных ресурсов

Первая группа информационных ресурсов может быть представлена различными массивами информации, которые создаются на основе деятельности различных органов государственной власти, на основе деятельности ведомств, ориентированных на определенные функции государственного управления. Например, информационные ресурсы в области статистики, финансов, банковские информационные ресурсы, ресурсы налоговых служб. На основе информации, формируемой этими органами и стекающейся к ним на основе функционального взаимодействия с другими субъектами, создаются тематические информационные ресурсы. Они могут быть централизованными или территориально распределенными. Такие ресурсы обязательно связаны между собой и образуют единую сеть ведомственного или регионального характера и в своей структуре имеют информационные ресурсы, взаимодействующие по вертикали и горизонтали источников и потребителей информации. Ресурсы, образуемые на базе информации одного источника или замкнутого круга источников и принадлежащие одному собственнику или владельцу, являются локальными информационными ресурсами. Такими системами в 60-70-е годы были АСУ предприятий, АСУ отраслей управления. Это объяснялось неразвитостью коммуникаций.

Наиболее распространенными ресурсами в территориально-распределенных информационных системах являются в настоящее время региональные ресурсы в информационных системах субъектов Российской Федерации и информационных системах органов местного самоуправления.

Комплексирование информационных ресурсов по различным направлениям деятельности в регионах и территориальных единицах страны позволяет формировать ресурсы в региональных информационных системах (РИС) и территориальных информационных системах (ТИС) субъектов Российской Федерации. Например, структура информатизации Ханты-Мансийского автономного округа

Российской Федерации предусматривает такие основные направления, как поддержка деятельности хозяйствующих субъектов (жилищно-коммунальный комплекс, транспортный комплекс, нефтегазодобывающий, топливно-энергетический, химический и нефтехимический комплексы, градостроительный комплекс); информатизация процессов управления социальной сферой (социальное обеспечение и социальная защита населения, мониторинг состояния межнациональных отношений, работа центров занятости и миграции населения, образование и профессионально-техническое обучение, управление потребительским рынком, оказание информационных услуг); информационная поддержка деятельности исполнительной и законодательной власти округа; информационное обеспечение процессов эффективного природопользования и охраны окружающей среды. В соответствии с этими направлениями информатизации строится и региональный комплекс информационных систем, формирование и использование информационных ресурсов. Информационные системы органов местного самоуправления нацелены на решение таких комплексов задач, как информатизация финансово-кредитной деятельности; поддержка управления имуществом, поддержка управления потребительским рынком, поддержка информатизации процессов социального развития территории, градостроительства, деятельности органов местного самоуправления. Этим целям подчинена работа по созданию городской инфраструктуры информатизации, и в первую очередь формирование информационных ресурсов и их взаимодействие.

Одна из сложных организационно-правовых проблем - в обеспечение взаимодействия многих функциональных региональных и федеральных информационных ресурсов по вертикали структуры органов государственной власти, а также различных функциональных ресурсов между собой по горизонтали региональных структур разных субъектов РФ. Эта проблема в настоящее время в рамках открытых информационных систем может решаться на основе Интернета.

Особый вид информационных ресурсов - это ресурсы, ориентированные на решение общегосударственных задач, например ресурсы правовой информации. На основе большого комплекса нормативных актов за период с 1991 по 1996 г. проходило формирование Российской автоматизированной системы нормативных

актов (РАСИНА). Эта работа получила название "правовая информатизация". В 1993 г. Указом Президента РФ была утверждена Концепция правовой информатизации, которая предусматривала задачу создания Общенациональной системы с аналогичным названием. За последующее пятилетие на основе целого ряда указов Президента РФ была проведена большая работа по формированию автоматизированных систем поискового и справочного характера по правовой информации. Организующим началом в построении системы правовой информации является Общероссийский классификатор нормативных правовых актов, утвержденный в 1997 г. Он несколько раз пересматривался, и его последняя редакция утверждена Указом Президента РФ в январе 2000 г.

Существуют системы правовых актов, создаваемые Государственной Думой, информационная система Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Информационная справочная система по более широкому кругу нормативных правовых актов существует при Министерстве юстиции РФ - Научно-технический центр (НТЦ) "Система". Этой системой готовятся еженедельные электронные бюллетени "Собрание законодательства Российской Федерации", информационно-поисковая система "Свод законов Российской Империи" в машиночитаемом виде.

В результате осуществления программы по правовой информатизации в стране сформировано несколько негосударственных информационно-поисковых систем по правовой информации. Среди них такие компании, как "Консультант Плюс", научно-производственное предприятие "Гарант-Сервис", "Кодекс", "Инвента", "Intralex". Общее число компьютерных правовых систем, включая и локальные сети, основанные на распределенных справочных вышеуказанных системах к 2001 г. составляло более 200 тыс. Каждая из них имеет свой профиль. Например, Консультант Плюс включает такие системы, как "Версия Проф.", которая имеет более 50 тыс. пользователей; информационно-правовой комплекс (ИНК) "Консультант Плюс: Эксперт", предназначенный для юристов, сотрудников органов государственной власти и управления, специалистов аналитиков в области политики и экономики; СПС "Российское законодательство", в которой собрано все российское законодательство общего характера и правоприменительные акты по вопросам налогообложения, бухгалтерского учета. Для банковских, страховых,

внешнеполитических организаций и специалистов, а также для рынка ценных бумаг более приемлема система этой компании, обозначенная как "Консультант Плюс: Проф.". Она более ориентирована на углубленную проработку системы законодательства. Кроме того, в систему этой компании входит СПС "Консультант Плюс: Региональный выпуск" и "Региональное законодательство". Более подробно содержание и правила пользования этой системой описаны в учебном пособии для студентов вузов по специальности "Юриспруденция" " Введение в правовую информатику. Справочные правовые системы Консультант Плюс" (1999).

В СПС "Гарант" осуществлена более строго ориентация на отрасли законодательства. Ее структура включает четыре блока или группы информации: правовые базы, электронный архив, библиотека (документы на бумажных носителях); справочники и программы по правовой тематике, которые поступают к пользователям. Российское законодательство этой СПС представлено в Интернете. Например, агентство Рейтер транслирует новости российского законодательства на основе данных, поступающих из сети "Гарант". Все СПС ведут большую консультационную работу, выбирая свой определенный профиль.

Другая задача решается юридическим информационным агентством Intralex на основе системы ЮСИС. Здесь осуществляется решение экспертно-аналитических проблем по интересам пользователя при использовании базы данных по законодательству Российской Федерации. Программа позволяет пользователю самому сформулировать задачу аналитического или оценочного характера и решать ее на базе программы фирмы и сравнительной оценки действующего нормативно-правового материала. Этой организацией с участием специалистов Института государства и права РАН для библиотеки практикующего юриста в серии "Законодательные акты России" подготовлен СД "Информационное право", в структуру которого входит не только база данных, распределенная по спискам в соответствии с классификатором предметных областей правового регулирования в области информационной сферы отношений, но и закладки по ряду критериев на отдельные нормы законов РФ, примечания относительно содержательной характеристики заложенных норм. Это позволяет сделать выводы относительно полноты, противоречивости, пробельности и иных характеристик

действующих законов, уточнить словари терминов в данной области, обогатить приемы нормативной работы по отдельным темам информационного права. Упомянутый сидиром имеет и часть, которая представляет научные разработки по отдельным проблемам информационного права. Эта система нацелена не на поисковые операции с базой данных, а на подготовку новых правовых текстов. В учебнике для вузов О. А. Гаврилова "Курс правовой информатики" достаточно подробно представлены информационные системы всей правовой системы России, начиная от систем законодательных органов, Министерства юстиции, прокуратуры, судов и иных правоохранительных органов.

Информационно-поисковые, экспертные и аналитические системы правовой информации -важная, но не единственная область формирования и использования информационных ресурсов. Существуют ИПС в области научно-технической информации: ГСНТИ -Государственная система научно-технической информации, система информации Российского Фонда Фундаментальных исследований (РФФИ), действующие при Министерстве промышленности, науки и технологий РФ, комплексная система "Геофонд", включающая информацию о природных ресурсах России, которая существует при Министерстве природных ресурсов России.

В структуре информационных ресурсов России важное место занимают информационные ресурсы массовой информации - национальные, государственные, региональные и местные библиотеки. Сегодня в этой области решаются задачи перехода к новым информационным технологиям, которые используются для формирования электронных фондов библиотек, для создания специализированных электронных библиотек. Стоит вопрос и об использовании фондов библиотек в Интернете.

Правовые проблемы, связанные с решением задач оцифрования уже имеющихся фондов библиотек, формированием электронных фондов библиотек, созданием электронных каталогов и т. п. касаются ряда вопросов. Это, прежде всего, вопрос о правовом статусе этих учреждений в связи с тем, что функции их значительно расширяются и встает вопрос

о возможности получения дополнительного дохода за счет услуг, предоставляемых пользователям, за счет обмена методиками решения внутрибиблиотечных проблем, о порядке использования полученных доходов на расширение собственного

производства. В новых условиях национальные библиотеки, такие как Государственная публичная библиотека им. Ленина, Российская национальная библиотека (Санкт-Петербург), Государственная библиотека иностранной литературы в Москве и др. становятся не просто учреждениями, работающими на основе Положения, но настоящими культурными концернами, имеющими многофункциональные структуры и обязанности, широкие внутренние и международные связи и контакты. Встают вопросы обеспечения подготовки и переподготовки кадров, укрепления базы финансирования, определения правового режима фондов библиотек, требуют решения проблемы использования государственной и частной интеллектуальной собственности, защиты интересов авторов при электронизации фондов библиотек и усилении обмена ресурсами.

Можно сказать, что право библиотеки на определенные действия относительно объекта авторского права касается распространения, воспроизведения, репродуцирования и копирования опубликованных и введенных в общественное пользование авторских произведений. Защита авторского права должна гарантироваться, с одной стороны, но и новые технологии нельзя использовать для усложнения доступа пользователей к объектам авторского права. Именно на этой линии отношений: библиотека - автор и библиотека -пользователь возникают конфликты, затрагивающие интересы всех трех сторон. Свобода доступа и его обеспечение через библиотеки и гарантии защиты прав авторов в фондах библиотек - два полюса проблемы.

Эти и многие другие вопросы должны решаться при соблюдении основного условия библиотеки - ее публичного характера и массового обслуживания пользователей. Библиотека сегодня - это центр накопления источника знаний, центр образования, культуры, просвещения, Интернет-связи, предприятие предоставления услуг в самых разных формах.

Примером массовых информационных ресурсов являются и ресурсы архивных фондов. Правовое регулирование архивных фондов нацелено на обеспечение открытости и динамичности этих систем. Первый государственный архив России насчитывал, например, 240 ящиков документов и был сформирован в XVII в. в Польше, где и остался. Прослеживается динамика развития архивов и права собственности на их фонды: от создания архивов