Общая характеристика гражданской правосубъектности публично-правовых образований

5.1.1. Субъекты публичного права (межгосударственные организации, государства и муниципалитеты) создаются для реализации публичных (международных, общегосударственных, региональных и местных) интересов. Например, согласно ст. 13 ФКЗ от 17.12.97 г. (в ред. от 01.06.2005 г.) «О Правительстве Российской Федерации»[228], Правительство РФ в пределах своих полномочий организует реализацию внутренней и внешней политики РФ, осуществляет регулирование в социально-экономической сфере и т.д. Для реализации своих основных обязанностей субъекты публичного права вступают в том числе и в гражданско-правовые отношения, приобретая, таким образом, гражданскую правосубъектность (например, эмиссия ценных бумаг, предоставление по договору аренды объектов федерального или областного (республиканского) имущества и т.д.). Следует учитывать значительную специфику гражданско-правового статуса данных образований. Так, дореволюционный юрист Г.Ф. Шершеневич справедливо отмечал, что «государство нельзя сравнивать с частными хозяйствами, оно имеет совершенно иные задачи и средства к их достижению, чем последние. Если оно берет на себя производство торгового промысла, то не следует забывать, что при этом оно имеет в виду общественное благо, как, например, при эксплуатации почты, телеграфов, железных дорог: здесь нет спекулятивной цели, – государство имеет в виду интересы сообщения, содействие торговле, а не доходы от предприятия. Если даже допустить со стороны государства намерение получить прибыль, все же назначение прибыли – служить общему интересу – не дает возможности приравнивать его деятельность к промыслу частного хозяйства»[229].

5.1.2. В гражданском праве существуют две основные концепции участия государства в гражданско-правовых отношениях: теория законного представительства и теория казны.

Теория законного представительства разработана в советском праве. Согласно ей государство признается не юридическим лицом, а субъектом особого рода. Так, по мнению О.С. Иоффе, «государство … признается субъектом гражданского права. Но его нельзя считать юридическим лицом, так как к нему неприменимы все те положения, которые характеризуют именно юридические лица с точки зрения характера и содержания их право- и дееспособности, порядка их возникновения, прекращения и т.д. Государство – особый субъект гражданского права, особый потому, что, даже участвуя в гражданских правоотношениях, оно полностью сохраняет свое качество политической организации советского общества, качество носителя власти, носителя суверенитета»[230].

Теория казны возникла в римском праве. В Древнем Риме социальными единицами, обладающими правами частных лиц, считались профессиональные и религиозные общины (collegia, societaes, corpora), государственная казна (fiscus) и самоуправляющиеся местные гражданские общины (municipia). Первоначально понятие «fiscus» применялось для обозначения государственной собственности, затем – как субъект права, специфика которого определялась рядом привилегий административного характера[231]. Как отмечает в связи с этим Н.С. Суворов, «под фиском нужно понимать государство как хозяина государственного имущества»[232].

Для дореволюционного права характерно понимание казны исключительно как субъекта права[233].

В действующем отечественном гражданском законодательстве термин «казна» не имеет однозначного толкования. В одних нормах права под ним понимается субъект права, в других – объект права. Так, согласно ст. 1071 ГК РФ, в случаях, когда причиненный вред подлежит возмещению за счет казны РФ, казны субъекта РФ или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина. В данной норме говорится как о необходимости возмещения за счет казны, так и о выступлении от имени казны. Соответственно, в первом случае под казной понимается объект права, во втором – субъект права[234].

В ГК РФ имеется определение казны как объекта права. Согласно п. 4 ст. 214 ГК РФ, средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну РФ, казну республики в составе РФ, казну края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. Данный подход нашел отражение в ст. 1069 ГК РФ.

В судебных актах является более распространенным понимание казны как субъекта права[235]. Так, в частности, в постановлении Федерального Арбитражного Суда Уральского округа от 09.06.2004 г. (дело № Ф09-2268/04-АК) сказано: «вопреки рекомендациям ВАС РФ и требованиям ст. 1071 ГК РФ, ст. 134 ФЗ “О бюджете РФ за 2004 г.” судом обеих инстанций не исследовался вопрос о том, какие истцом предпринимались меры для сокращения убытков, а к участию в деле не было привлечено МФ РФ как надлежащий представитель казны РФ»[236]. Как известно, представитель может быть у субъекта, а не у объекта права.

По мнению одного из современных цивилистов, «в Российской Федерации не проведена в жизнь ни та, ни другая теория (имеются в виду теория законного представительства и теория казны – Г.М.). Россия как всегда выбрала свой собственный, особый путь. Сущность “русской идеи” заключается в следующем: любыми путями избежать ответственности государства, закрепив весьма небезупречные, с точки зрения формальной логики, конструкции в действующем законодательстве»[237].

5.1.3. Согласно ст. 124 ГК РФ, Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования не являются юридическими лицами, но они приравниваются к юридическим лицам, если иное прямо не указано в федеральном законе. Эта норма продублирована в федеральных законах, определяющих статус представительных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (п. 7 ст. 4 ФЗ от 06.10.99 г. (в ред. от 11.12.2004 г.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[238] и п. 9 ст. 35 ФЗ от 06.10.2003 г. (в ред. от 21.07.2005 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[239]). Прав М.И. Брагинский, утверждая, что п. 2 ст. 124 ГК РФ «закрепляет презумпцию распространения на регулируемые гражданским законодательством отношения с участием указанных в главе V субъектов общего для всех юридических лиц правового режима»[240].

Данный подход нашел отражение в актах субъектов РФ и муниципальных образований. Так, согласно ст. 91 Устава Свердловской области (утвержден областным законом от 05.12.94 г., в ред. от 28.03.2005 г.), органы местного самоуправления обладают правами юридического лица. В актах ряда муниципальных образований имеются формулировки сходного содержания (например, ст. 12 Устава муниципального образования «г. Полевской» от 01.02.2001 г.[241], п. 2 ст. 17 Устава муниципального образования «г. Карпинск» от 04.06.2001 г.[242] и т.д.).

5.1.4. Международные межгосударственные лица, являясь субъектами публичного права, вступают в правоотношения двух видов: публичные и частные. Все эти субъекты являются юридическими лицами особого рода − международными юридическими лицами[243]. Особенностью межгосударственных юридических лиц является то, что для них нет единого акта, определяющего их правовой статус, как во внутреннем праве. Поэтому объем прав и обязанностей каждого субъекта, в том числе в сфере гражданско-правовых отношений, определяется индивидуально в международном акте − учредительном договоре.

Указанные отношения межгосударственных организаций регулируются тремя видами норм: положениями международных договоров (соглашениями о штаб-квартирах международных организаций), внутренними правилами межправительственных организаций и нормами национального права государства (чаще всего страны пребывания штаб-квартиры организации)[244].

Например, согласно ст. 3 Конвенции ООН «О привилегиях и иммунитетах специализированных учреждений» от 21.11.47 г.[245], специализированные учреждения имеют право заключать контракты, приобретать недвижимое и движимое имущество, располагать таковыми и возбуждать судебные преследования. Далее в этом документе говорится о том, что их имущество и активы не подлежат обыску, реквизиции, конфискации, экспроприации или какой-либо другой форме вмешательства как путем исполнительных, административных и судебных действий, так и путем законодательных действий.

5.1.5. Применительно к субъектам публичного права гражданское законодательство содержит:

1) нормы, регламентирующие статус исключительно этих субъектов;

2) нормы о юридических лицах, которые не применимы к ним;

3) нормы, регламентирующие статус всех лиц, в том числе и этих субъектов.

К первой группе относятся, например, нормы об ответственности государства, государственных и муниципальных образований за нарушение гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица в связи с осуществлением властных полномочий (ст. 13, 16, п. 5 ст. 115, ст. 306 ГК РФ), нормы об основаниях прекращения права собственности (ст. 235 ГК РФ и др.), о праве государственной и муниципальной собственности (ст. 214 и 215 ГК РФ), о приватизации государственного и муниципального имущества (ст. 217 ГК РФ) и т.д.

Примерами норм, не применимых к государству, государственным и муниципальным образованиям, – вторая группа – являются нормы, регулирующие создание юридического лица, реорганизацию юридического лица и т.д., так как «государства и муниципии существовали раньше, чем юриспруденция и закон»[246]. В современной трактовке данная мысль изложена следующим образом: «в государственной регистрации таких публичных образований, которые сами относятся к числу государственных – Российской Федерации и ее субъектов – просто нет необходимости. Факт их существования является общеизвестным, ибо зафиксирован в Конституции Российской Федерации, принятой, как известно, всенародным голосованием, а регистрация “самих себя” является никому не нужной формальностью. В специальной регистрации иностранных государств также нет необходимости; ее заменой служит акт международного признания государства»[247].

Остальные нормы составляют третью группу.