Скандинавская модель общества 2 страница

Поэтому в современных обществах возможны фактический распад старой системы разделения властей и замена этой систе­мы на систему распределения власти с изменением функцио­нальных ее [власти] отраслей, например, появляется стабилиза­ционная отрасль власти — борьба с безработицей, инфляцией, стимулирование экономического роста через финансовую и на­логовую политику, распределительная отрасль — о своей задаче она говорит сама за себя. Основной инструмент управления в этой отрасли власти — прогрессивное налогообложение²⁴.

Отступление от традиционных моделей управления на Западе, конечно же, заслуживает внимания, поскольку это явление на­глядно свидетельствует, что старая формула государственного управления в современном государстве устарела. Современное государство пользуется традиционной формулой (разделения вла­стей) исключительно в идеологических целях. Скандинавские страны в этом ряду не являются исключением. И это тоже опре­деленный парадокс.

Итак, если мы установили, что общественный сектор является частью государственной машины управления (управления именно экономикой, хозяйством, в самом широком смысле этого слова, — немецкое die Wirtschaft здесь как нельзя более уместно), то нам необходимо рассмотреть конкретные методы такого управления и, конечно, законодательные акты, регулирующие деятельность общественного сектора. Надо отметить, что среди скандинавских ученых в отношении методов управления экономикой через об­щественный сектор особых разногласий нет. Наиболее часто встречающаяся классификация методов государственного управ­ления выглядит следующим образом:

(1) финансовая и денежная политика государства;

(2) прямое вмешательство государства путем “разрешений” и “запрещений”;

(3) осуществление государством собственной экономической деятельности;

(4) управление государством рынком труда.

Надо сразу заметить, что все вышеперечисленные методы, как правило, представлены в таком государственном акте, как госу­дарственный бюджет. Причем, если до 1968 года скандинавские страны придерживались традиционной схемы составления бюд­жета: перечисление актива и пассива и подведение баланса госу­дарственных расходов и доходов в течение финансового года, то с 1968 года они перешли на рекомендованную ООН систему со­ставления бюджета, в котором учитываются направления разви­тия экономики в целом и состояние отдельных ее отраслей, что делает его более похожим на научный прогноз, на фундаменталь­ный труд в области национальной экономики, чем просто сухой финансово-правовой документ.

Наконец, следует иметь в виду, что деятельность обществен­ного сектора в большой степени урегулирована в правовых сис­темах скандинавских стран и Финляндии. Законы, подзаконные акты и пр., направленные на регулирование его деятельности, составляют особый комплекс норм юридического характера, но ис­ключительно социально-технического предназначения — управ­ления обществом, его экономикой посредством объективной правовой нормы и нормы корпоративного общения, о которых мы говорили выше.

§ 2. Формы государственного вмешательства в экономику

Согласно указанной выше схеме, первой формой, которую мы рассмотрим, будет финансовая политика государства. Всех источ­ников права, регулирующих это форму управления, назвать прак­тически невозможно. По подсчетам норвежского социолога права академика В. Оберта, за период с 1959 по 1972 гг. Уз исех новых законов Норвегии, принятых Стортингом, касались вопросов экономики. Такая же картина и в остальных северных странах. Тем не менее наиболее общие постановления мы сможем выде­лить и проанализировать.

Несомненно, одним из главных актов, касающихся этого во­проса, является Конституция: § 45 Конституции Дании, § 75 Конституции Норвегии, гл. 8 Формы правления Швеции, гл. 6 Формы правления Финляндии. Далее, очень важные постановле­ния по бюджетным вопросам содержатся в регламентах парла­ментов скандинавских стран. Например, §§ 7 и 8 Регламента Фолькетинга Дании, § 19 Регламента Стортинга Норвегии. Кроме того, в Норвегии существует особый акт — финансовый регла­мент, предписывающий обоим отделениям парламента порядок принятия главного финансового закона страны, хотя формально этот акт законом не считается. В Уставе Риксдага Швеции эти положения наиболее концентрировано содержатся в гл. 3 и 4 акта.

Бюджетный год начинается 1 июля в Швеции, в Дании, Фин­ляндии и Норвегии — 1 января. В Дании, Финляндии и Швеции бюджет принимается в виде закона, в Норвегии — в форме резо­люции пленарного заседания Стортинга. Проект бюджета в Швеции вносится в Риксдаг не позднее 10 января, проект допол­нительных ассигнований не позднее 10 марта. В Дании проект бюджета должен быть внесен не позднее, чем за четыре месяца до начала финансового года. На практике бюджет принимают уже 20 декабря. В Норвегии предложения по бюджету должны быть сделаны в начале октября. Окончательные предложения по проектам бюджета вносятся департаментом финансов в парла­мент к 12 декабря. В Финляндии строгих правил нет, § 69 Формы правления предлагает правительству вносить проект бюджета в парламент заблаговременно.

В содержание бюджета входит обзор всей экономики в целом, исходя из которого можно судить о се качественном состоянии. Кроме того, бюджет является, по сути дела, программой прави­тельства (правящей партии или коалиции) в области экономики на целый год. Поэтому проект бюджета дает хороший повод для критики со стороны оппозиции в парламенте и служит одним из инструментов контроля за деятельностью правительства.

Другой же целью бюджета, сформированного таким образом, является то, что он в некотором роде является актом планирова­ния развития экономики. Во всяком случае, социал-демократи­ческие правительства северных стран активно используют его по­ложения в государственном управлении экономикой. Наконец, необходимо отметить, что бюджет есть законодательный акт, на основе которого осуществляется управление всеми органами го­сударства. Однако если бюджет содержит статьи по финансиро­ванию государственных органов и различных организаций, вплоть до политических партий, то получается, что вопросы его формирования суть важнейшие вопросы политического общения, от решения которых в пользу той или иной стороны зависит иногда политическая выживаемость субъектов этого общения.

Основными субъектами бюджетного процесса в скандинавских странах являются: парламент, особенно в лице своего бюджет­ного и финансового комитетов, министерство (департамент) фи­нансов, а также соответствующие бюджетно-плановые отделы от­дельных министерств. На коммунальном уровне, — а местные налоги составляют приблизительно третью часть от всех налогов, которые платят скандинавы, — эти органы представлены в виде окружных бюджетно-финансовых комиссий, а далее вниз, вплоть до специальных отделов в органах местного самоуправления. Та­кие отделы ответственны как за составление местного бюджета, так и за его исполнение. На государственном уровне эти функ­ции, как известно, разведены. За точностью исполнения бюджета следит управление государственной финансовой ревизии (см. § 9 Регламента Стортинга, § 7 гл. 12 Формы правления Швеции или гл. 5 коммунального закона № 179 1977 года, чч. 2—3 § 47 Консти­туции Дании). Более подробные постановления содержатся в датском законе о государственных ревизорах № 4 1997 года. Осуществление финансовой политики в современных государст­вах благоденствия Севера Европы не ограничиваются исключи­тельно составлением и исполнением бюджета. Особую отрасль вмешательства составляет государственное управление денежной и кредитной системой страны. Число источников права, регули­рующих эту область управления, также велико, поэтому мы огра­ничимся анализом лишь самых существенных из них.

Это банковское законодательство: Закон о Национальном банке Дании № 116 1936 года, Закон о Национальном банке Норвегии и денежной системе № 28 1985 года, Закон о государ­ственном банке Швеции № 1385 1988 года, инструкция банку Финляндии 1928 г. Далее можно назвать только самые основные, определяющие финансовую систему страны акты, учитывая одно­временно то, что во главе ее стоит, конечно же, Национальный (Государственный) банк.

Для Дании это Закон о банках и сберегательных кассах от 2 апреля 1974 года, заменивший собой два закона: о банках 1930 г. и о сберегательных кассах 1937 г. и Закон о регулирова­нии предоставления кредитов № 543 1973 года, далее — относи­тельно законодательства о рынке ценных бумаг — Закон о Ко­пенгагенской фондовой бирже 1991 года.

Для Норвегии, соответственно, Закон о сберегательных банках № 1 1961 г., Закон о коммерческих банках № 2 1961 года, Закон о ведении экономической деятельности № 79 1994 г., Закон о го­сударственном страховом банковском фонде № 2 1991 года. Осо­бенностью Норвегии является то, что здесь нет особого закона о фондовой бирже г. Осло, но существует просто Закон о биржах № 57 1988 года, в соответствии с §§ 1—2 которого новые биржи учреждаются только с разрешения государства.

Для Швеции это Закон о банковской деятельности № 617 1987 года, содержащий общие постановления, касающиеся дея­тельности кредитных учреждений по типу датско-норвежского закона о регулировании кредитования. Далее, в Швеции сущест­вуют отдельные законы по каждому виду кредитных учреждений, например, Закон об акционерных банках № 618 1987 года, Закон о сберегательных банках № 619 1987 года и др., Закон о Сток­гольмской фондовой бирже № 749 1979 года.

Для Финляндии общие правила функционирования финансо­вой системы определены в Законе о денежной системе № 358 от 1993 г., а операции с валютой регулируются Законом о валюте № 954 от 1985 г. Общие правила деятельности банковской систе­мы определены положениями Закона о кредитных институтах № 1607 1993 г.. Закона о коммерческих банках № 1269 1990 г. и ряда других актов. Фондовый рынок регулируется Законом о ценных бумагах № 495 1989 г.

Характерно здесь то, что спекулятивные операции на фондо­вых рынках совершаются при следующих условиях:

(1) Под строгим контролем государства; государство прямо предписывает совершать такие операции только в одном месте:

§§ 1 шведского и датского законов о фондовой бирже, других бирж в этих странах нет. Что до Норвегии, то тут вообще фондо­вая биржа отсутствует, но в соответствии с Законом о торговле ценными бумагами № 61 1985 года и Законом о центральном управлении по контролю за торговлей ценными бумагами № 62 1985 года подобные операции осуществляются также в одном, строго определенном, месте. Такое управление существует и в Швеции. Кроме того, во всех трех скандинавских странах суще­ствуют управления по контролю за торговлей валютой.

(2) Государство само участвует в прибылях от этих операций, поскольку законом установлена форма юридического лица для фондовых бирж Копенгагена и Стокгольма, а равно и для Управ­ления по контролю за торговлей ценными бумагами — как пра­вило, это акционерные общества, контрольный пакет акций ко­торых принадлежит государству. Далее, законом строго очерчен круг лиц, которые могут заниматься фондовыми спекуляциями:

§ 3—1 норвежского закона об Управлении по контролю за тор­говлей ценными бумагами. Государство выступает в данном слу­чае явно в лице Национального банка, а также косвенно в лице различных инвестиционных фондов, во многих из которых оно имеет контрольный пакет акций. Так, например, § 5 шведского закона о фондовых комиссиях № 748 1979 года прямо исключает из сферы своего действия фондовые комиссии, управляемые шведским Риксбанком, что, однако, служит негативным опреде­лением сферы участников фондовой игры. Государственные фондовые комиссии также активно участвуют, как мы указывали это выше, в биржевых спекуляциях. Структура государственных комиссий и их взаимоотношения с фондовой биржей определя­ются не законом, а инструкцией, издаваемой правительством для банковской инспекции, — общему для всех северных стран ин­ституту надзора государства за банковскими и кредитными учре­ждениями.

Если определять общую организационную структуру кредит­ных учреждений Скандинавии, то мы не ошибемся, если заявим, что она однотипна. Это может быть объяснено долгой и серьез­ной традицией унификации национальных законодательств в се­верных странах. Банковские учреждения, и вообще любые кре­дитные институты, использующие в своем названии (фирме) сло­во “банк”, являются по организационному строению акционер­ными обществами, а сберегательные банки и сберегательные кас­сы — юридическими лицами в форме коммандитного общества (товарищества) либо общества с ограниченной ответственностью.

Различие в структуре заключается в следующем: в акционер­ном банке органы управления формируются посредством выбо­ров среди акционеров на их общем собрании, в сберегательных учреждениях правление назначается пайщиками. Кроме того, уч­редительное право на сберегательные учреждения принадлежит не менее чем 20 гражданам-резидентам, а акционерные банки учреждаются неограниченным числом граждан, но, хотя, напри­мер, норвежский закон требует, чтобы среди учредителей было не менее 10 норвежских граждан-резидентов, все это говорит о том, что банковское дело в скандинавских странах подвержено сильнейшей кооперации, как и все социальное общение. Так, согласно ч. 2 § 3 финского Закона о коммерческих банках № 1269 1990 г., “не менее половины учредителей должно быть домицилировано в странах Европейской зоны экономического сотрудничества”.

Требование к минимальному капиталу также одинаковы:

500000 крон для сберегательный учреждений и 1000000 крон — для акционерных банков. Национальные кредитные учреждения находятся под протекцией государства. Иностранному кредитно­му учреждению закон предписывает разрешительный порядок регистрации с усложненной бюрократической схемой получения ли­цензии.

Однако поскольку Дания, Швеция и Финляндия являются членами Европейского Союза, то в отношении них действуют несколько иные правила. Здесь предусмотрен явочный порядок регистрации банковских учреждений, что было введено Данией еще в сентябре 1973 года в рамках директивы ЕЭС о свободном учреждении финансовых институтов и гармонизации финансовых систем стран-участниц²⁵. В Швеции и Финляндии пока еще идет процесс увязки национального банковского законодательства с общеевропейским, кроме того, следует иметь в виду, что Дания и Швеция отказываются пока войти в общевалютную систему ЕВ-РО. Но можно предположить, что в начале будущего столетия и они станут участниками этого соглашения. Финляндия к нему уже присоединилась.

Теперь необходимо перейти к описанию самих конкретных методов государственного регулирования экономики с помощью финансовых мер. При этом, однако, напомним еще раз, сами скан­динавы предпочитают балансировать экономику, а не бюджет.

В этой связи сразу же стоит обратить внимание на позиции, занимаемые Национальным банком на финансовом рынке. Нор­вегия, пожалуй, единственная из других северных стран, где по­зиции Национального банка слабы²⁶, поскольку, если говорить формально, то в законе определено, что правительство может со­ветовать банку, как тому проводить свою политику, что в дейст­вительности свидетельствует о сильной зависимости банка от правительства Норвегии, чего нет в других северных странах.

К наиболее существенным направлениям политики Нацио­нального банка в Скандинавии относят: (1) управление внутрен­ним и внешним долгом государства; (2) регулирование банков­ской системы страны. Особенностью первой отрасли политики банка является так называемая “скандинавская модель инфля­ции”²⁷, очень сильно влияющая на валютное законодательство северных стран. В нынешней ситуации влияние этой модели осо­бенно вредно для Дании и Швеции, Норвегия за счет продажи нефти и газа пока еще в силах всякий раз гасить такие колеба­ния. Во всяком случае у Норвегии в 1980-е годы был самый низ­кий дефицит государственного бюджета и самый положительный внешнеторговый баланс из всех остальных стран этого региона.

Сейчас северные страны стараются прибегать уже к более ры­ночным способам регулирования своей финансовой системы. По крайне мере регулирование учетной ставки банковского процента не является столь жестко обусловленной мерами государства. С начала 70-х годов национальные банки стали увязывать учетные ставки коммерческих банков со своей ставкой, что позволяло им существенно влиять на кредитную политику последних.

Особенно ярко это проявляется в управлении ликвидностью средств финансовых институтов, которое осуществляют все те же национальные банки. Поскольку только они в силу закона явля­ются монополистами по выпуску средств платежа (проще говоря, банковских билетов — денег), то, естественно, они могут влиять и на ликвидность ценных бумаг, обращающихся на рынке. При­чем требования, эмитированные самими Национальными банка­ми, являются абсолютно ликвидными: банкноты, монеты, госу­дарственные облигации и пр. Следовательно, регулируя выпуск своих требований, можно регулировать ликвидность требований других.

Государство и Национальный банк нередко выступают здесь в одной связке. Государство выпускает и продает (через казначей­ство или министерство финансов) свои облигации, которые на­ходят широкий спрос, но, как следствие этого, уменьшается мас­са требований (банкнот) Национального банка, учетная ставка банковского процента увеличивается. Поскольку спрос на деньги повышается, то повышается и спрос на кредиты у частных бан­ков и у Национального банка. В то же время высокий показатель учетной ставки по кредитам есть показатель низкого уровня ин­вестиций — безработица достигает высокого уровня, но в стране замедляется инфляция, если вообще практически не исчезает, экс­порт своих товаров и услуг увеличивается, а для скандинавов это очень важно. Торговый баланс сводится с положительным сальдо.

Однако облигации вместе с другими ценными бумагами со­ставляют совокупность государственного внутреннего долга, ко­торый тяжелым бременем лежит на экономике. Поэтому время от времени Национальный банк эмитирует дополнительные тре­бования (банкноты) и выкупает государственные ценные бумаги у частных лиц. Высвобождающаяся таким образом денежная мас­са идет в банки и снижает учетную ставку, в результате чего ин­вестиции растут, а безработица уменьшается, но, поскольку на рынке оказывается большое количество денег, возрастает инфля­ция, увеличивается импорт, торговый баланс сводится с отрица­тельным сальдо.

В Дании, например, вышеописанный способ регулирования используется очень широко, датчане проводят периодически де­вальвацию национальной валюты, хотя датская крона вплоть до недавнего времени была одной из самых сильных северных валют (сейчас — финская марка) по отношению к доллару. Одновре­менно наибольшее внимание в Дании уделяется совершенствова­нию кредитной системы, выражающейся, в частности, в более широком подходе и гибком регулировании ликвидности средств финансовых институтов. Норвегия старается поддержанием низ­кой учетной ставки увеличить удовлетворение потребности в кредитах частных лиц. С 1986 года здесь установлен штраф за низкий рост кредитования, что еще больше увеличивает, по сути, налог на банковскую деятельность. Шведский Риксбанк также традиционно уделяет большое внимание ликвидности средств финансовых институтов. Конкретным выражением этого являет­ся увеличение многообразия условий получения займов частны­ми банками в Государственном банке. Однако общей серьезной проблемой для финансовой системы стран Северной Европы, как показывают исследования²⁸, являются высокие налоги.

Что же касается второго направления в политике Националь­ного банка в северных странах, то мы уже косвенно касались его при освещении первого вопроса, говоря об управлении ликвид­ностью средств коммерческих банков. Кроме того, законодатель­ством этих стран четко определены способы формирования ос­новного капитала финансовых учреждений. Роль гаранта и дер­жателя их страхового фонда всегда выполняет Национальный банк. Национальный банк имеет право издавать обязательные инструкции для кредитных учреждений, касающиеся правил вы­дачи ими кредитов, а также для операций с государственными ценными бумагами, что позволяет ему регулировать ставку учет­ного процента в целом. Указанная тенденция влияет также на межбанковский процент. Вмешательство Национального банка в эту область имеет форму предложения банком средств для под­держания уже твердого, то есть не колеблющегося, размера учет­ной ставки с целью улучшения ликвидности средств различных финансовых институтов. Это говорит о том, что подобное на­правление есть вспомогательное по отношению к первому и слу­жит своеобразным клапаном, предотвращающим перегрев фи­нансовой системы, за счет чего можно не прибегать к чрезмер­ному увеличению денежной эмиссии.

Однако государство и здесь подкарауливают трудности. По­скольку со времени первой эмиссии государственных ценных бу­маг возникают значительные кассовые остатки в финансовых ин­ститутах частного сектора, как в стране, так и за границей, то становится трудным управлять краткосрочным курсом банков­ского процента посредством управления объемом эмиссии. За­частую это связано с растущим оборотом на рынке размещенных на нем государственных ценных бумаг. Кроме того, растущий оборот вызывает в инвесторах ожидание повышения ставки про­цента по краткосрочным кредитам. Далее, увеличивающийся все время государственный долг вызывает бесконечные потребности в его рефинансировании (попросту говоря, в бесконечном пере­закладе уже заложенного имущества). Для того чтобы уменьшить размеры ежегодных размещений государственного долга в виде ценных бумаг на финансовом рынке, прибегают к постоянно рас­тущему сроку ликвидности по предназначенным к размещению (сбыту) государственным ценным бумагам. При этом рефинанси­рование государственного долга происходит без существенного влияния на процентную ставку по кредитам, но, с другой сторо­ны, становится ясным, что потребность в рефинансировании ве­дет к увеличению денежной массы, особенно в период неста­бильности курсов иностранных валют по отношению к валюте национальной. Совершенно естественно, что в такой ситуации прямое управление этим процессом традиционными органами государственной власти: правительством, парламентом — бес­смысленно. Необходимо довериться знанию специалистов.

Иногда потребность в этом ведет к расщеплению компетен­ции того или иного государственного органа. Наиболее яркий пример тому Швеция, где существует отдельное от Государствен­ного банка Управление государственного долга (riksgaldskontoret), хотя и Государственный банк, и Управление государственного долга считаются органами Риксдага (почему, кстати, правитель­ство не может приказывать им, что и определяет их сильный и независимый статус²⁹). В задачу Управления входят: финансиро­вание текущих расходов по государственному бюджету, а также и иных расходов, основывающихся на решениях Риксдага, предос­тавление кредитов, а равно предоставление гарантий под креди­ты для государственных органов в соответствии с постановле­ниями Риксдага, валютные операции за рубежом, а также опера­ции с наличной валютой и другими ценными бумагами. Деятель­ность Управления регулируется специальным законом. Руково­дство состоит из совета в количестве 6 членов, назначаемых Рик­сдагом.

Регулирование налогового права, контроль за ценами, осуще­ствляемое посредством так называемых prislover, — еще одна из сторон вмешательства государства в экономику в Скандинавии, что является действенным инструментом по управлению финан­сами.

Прямое вмешательство государства путем “разрешений” и “запрещений” — это следующий круг вопросов, характеризующих состояние общественного сектора в Скандинавии. Особое вни­мание должен привлечь правовой режим собственности в этих странах, а также так называемое “планирование экономики”, о котором мы говорили выше в связи с анализом “скандинавской модели общества”.