Методика оценки качества городской среды проживания 1 страница

МИНИСТЕРСТВО РЕГИОНАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПРИКАЗ

От 9 сентября 2013 г. N 371

ОБ УТВЕРЖДЕНИИ МЕТОДИКИ

ОЦЕНКИ КАЧЕСТВА ГОРОДСКОЙ СРЕДЫ ПРОЖИВАНИЯ

Во исполнение подпункта "г" пункта 1 перечня поручений Президента Российской Федерации от 29 февраля 2012 г. N Пр-534 приказываю:

1. Утвердить прилагаемую методику оценки качества городской среды проживания.

2. Федеральному агентству по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству (В.А. Токарев) в соответствии с методикой, указанной в пункте 1 настоящего приказа, организовать проведение оценки качества городской среды проживания на постоянной основе.

3. Контроль за исполнением настоящего приказа оставляю за собой.

Министр

И.Н.СЛЮНЯЕВ

Приложение

Утверждена

приказом Министерства

регионального развития

Российской Федерации

от 9 сентября 2013 г. N 371

МЕТОДИКА ОЦЕНКИ КАЧЕСТВА ГОРОДСКОЙ СРЕДЫ ПРОЖИВАНИЯ

Методика оценки качества городской среды проживания (далее - Методика) разработана в целях проведения оценки качества городской среды проживания для обеспечения принятия эффективных решений в сфере градостроительной и жилищной политики.

Целью градостроительной и жилищной политики является создание комфортной среды жизнедеятельности, которая позволяет гражданам удовлетворять жилищные потребности и обеспечивать высокое качество жизни в целом. Эффективность такой политики существенно повышается при ее территориальной дифференциации с учетом социально-экономических и демографических перспектив развития регионов, городов и иных поселений. Для выработки такой политики, как на государственном, так и на региональном уровнях, и принятия квалифицированных решений по развитию городов и иных поселений, критически важной становится задача оценки качества городской среды.

Особенную актуальность данная задача имеет для крупных городов (с численностью населения свыше 250 тыс. человек). Всего в Российской Федерации насчитывается около 75 крупных городов, в которых проживает около 53 млн. человек. Именно такие города на сегодняшний день являются центрами социально-экономического развития, имеют наиболее высокую инвестиционную привлекательность, которая в свою очередь предъявляет повышенные требования к качеству городской среды.

Международный опыт показывает, что оценивать качество городской среды можно различными способами, с использованием различных методик, в основе которых лежат разные подходы к трактовке понятия "городская среда". Вместе с тем общей чертой большинства таких методик является использование в разных комбинациях более или менее постоянного набора показателей (индикаторов) (как объективно измеряемых, так и субъективно оцениваемых), характеризующих такие сферы городской жизни, как транспортная связность, жилищные условия, доступность услуг, экологическая обстановка, благоустройство, безопасность и ощущение комфортности городской среды жителями.

В соответствии с Методикой проведение оценки качества городской среды проживания в крупных городах России позволит не только определить основные проблемы в развитии таких городов, но и выявить города с лучшей практикой организации качества городской среды проживания.

Основным направлением в развитии социально-экономического благополучия России является не только обеспечение стабильности внутри регионов, но и создание необходимых условий для экономического роста в каждом субъекте Российской Федерации, в том числе повышение уровня инвестиционной привлекательности. Одной из основных проблем, препятствующих динамичному развитию страны, является значительная социально-экономическая разница между отдельными центрами Российской Федерации и депрессивной периферией.

На сегодняшний день из 83 субъектов Российской Федерации 73 являются дотационными, что подтверждает наличие существенной территориальной неоднородности, определяемой целым рядом показателей. Данная диспропорция возникает вследствие значительных различий уровня жизни граждан, возможностей их личностного и профессионального развития. Такая ситуация способствует оттоку молодежи и квалифицированных кадров из регионов с малой степенью освоенности и развитости, что еще больше усугубляет тенденцию нарастания территориальных диспропорций, стагнации и деградации указанных территорий.

Существующее положение в основном обусловлено спецификой экономики России, ориентированной на экспорт газа и нефти, а также во многом связано с неравномерным распределением конкурентных преимуществ, в том числе сырьевых, демографических и финансовых. Второй неразрешенной проблемой до сих пор остается высокая степень централизации бюджетной политики государства, что исключает возможность формирования бюджета в соответствии с реальными потребностями регионов и муниципалитетов. Однако стоит отметить, что на сегодняшний день государство идет по пути децентрализации бюджета, что значительно улучшает социально-экономический микроклимат регионов и муниципалитетов.

В соответствии со сложившейся системой расселения, опорными центрами, аккумулирующими ресурсы территории, являются города. Так, доля городского населения в различных субъектах Российской Федерации колеблется от 30% до 100%, при среднем показателе по стране 73,1%. Поэтому именно улучшение городского пространства является ключевым фактором развития территории Российской Федерации, повышения качества жизни населения.

Уровень заинтересованности российских городов в улучшении их экономического потенциала, диверсификации экономики и разработке эффективных механизмов управления городским хозяйством не только остается высоким, но и имеет тенденцию постоянного роста. Также явно прослеживается тенденция роста мобильности населения, увеличения деловых перемещений, образовательной миграции, смены места жительства.

Таким образом, очевидна необходимость разработки Методики, основанной на сопоставлении городов по различным параметрам в зависимости от конкретных целей. Именно таким инструментом сравнения является генеральный рейтинг привлекательности российских городов (далее - Рейтинг), разработанный, согласно Методике, Российским союзом инженеров по заданию Минрегиона России).

Рейтинг представляет собой комплексный рейтинг с существенным охватом городов с численностью населения более 100 тыс. человек и характеристиками социально-экономической инфраструктуры.

Отбор критериев для сопоставления городов в Рейтинге носит строго сбалансированный характер, основанный на всестороннем охвате городского хозяйства и анализе условий проживания населения в городе. Расчет показателей осуществляется на основании ряда статистических, математических и квалиметрических методов.

Основная область применения Рейтинга распространяется на федеральные и муниципальные органы власти, которым необходима информация по оценке текущего состояния городского хозяйства, определению эффективности работы тех или иных структур и степени реализации конкретных проектов или программ, а также на предпринимателей и инвесторов в целях принятия решений о вложениях и инвестициях в территории того или иного муниципального образования, понимания экономического и институционального климата на территории муниципалитета, оценки потенциальных рисков и т.д.

На основе статистических показателей возможно вывести интегральные показатели, необходимые для объективного сопоставления городов.

Создание инструмента, осуществляющего поддержку развития городов, за счет выявления преимуществ и ограничений, способствующих развитию. Метод интегральной оценки и набор показателей позволяют выявить преимущества и недостатки городов.

Разработка аналитической базы, представляющей интерес для органов исполнительной власти различных уровней, бизнес-структур и населения, помогающей оценить ситуацию и принять верное решение. Рейтинг является базой для создания комплексных и отраслевых стратегий развития муниципальных образований (городов), а также основой создания региональных бизнес-программ. Для населения Рейтинг интересен в первую очередь возможностью сопоставления условий жизни, доступности жилья и прочих возможностей.

1. Основные цели

1. Создание Методики на основе Рейтинга с целью обеспечения объективной комплексной оценки муниципальных образований по критериям, определяющим уровень развития всех сфер жизнедеятельности города.

2. Создание эффективного прикладного инструмента:

- для определения негативных и позитивных аспектов в развитии муниципальных образований;

- для принятия решений по усилению конкурентных преимуществ и снижению негативных факторов в развитии;

- для нивелирования диспропорций в территориальной структуре муниципальных образований по ряду социально-экономических факторов.

3. Определение полюсов роста на территории Российской Федерации - с точки зрения условий, благоприятных для жизни населения, ведения бизнеса, инвестиций в недвижимость и т.д.

4. Описание существующей иерархической структуры городов и их типологии.

5. Организация интегральной системы анализа социально-экономических показателей городов, который делает возможным их сопоставление, а также проведение аналитических исследований по выявлению тенденций социально-экономического развития.

Так как основные цели сформулированы как теоретико-прикладные, то при их разработке проведена семантическая и эмпирическая интерпретация исходных понятий в соответствии с выделенной научной и практической проблематикой, логическим анализом рабочих гипотез и возможностью прикладного применения.

2. Основные задачи

1. Проведение анализа существующих отечественных и зарубежных методик и практик сравнения субъектов административно-территориального деления макрорегионов и стран.

2. Проведение всестороннего исследования и определение критериев и базовых индикаторов оценки городов по средствам отобранных теоретических и методологических дисциплин, связанных с оценкой качественно-количественных характеристик исследуемых объектов.

3. Создание идентичного методологического аппарата для составления рейтинга, базируясь на лучших отечественных и зарубежных практиках, используя собственные разработки.

4. Разработка методики комплексного сравнительного рейтинга городов на основании применения и расчета системы экономических показателей.

5. Формирование системы экономических показателей, всесторонне характеризующих функционирование городов.

6. Расчеты интегральных показателей, индексов и групп индексов в соответствии с разработанным методическим аппаратом.

7. Выделение типичных групп (типология) объектов по ряду признаков, указание общих тенденций и различий в их развитии, выделение характерных индивидуальных различий, анализ полученных результатов.

8. Создание механизма мониторинговой системы социально-экономического положения исследуемых объектов.

9. Создание демонстрационного аналитического материала по результатам проделанной работы.

10. Предоставление материалов исследований всем заинтересованным лицам.

Предметом исследования является совокупность городов России, численность населения в которых превышает 100 тысяч человек. По данным Всероссийской переписи населения 2010 года, на территории Российской Федерации насчитывается 165 таких городов. При этом в рейтинге рассматривается 164 города.

В качестве объектов исследования выступают качественные и количественные характеристики городов, отображающие основные параметры их функционирования.

Теоретической и методологической основами исследования являются научные теории отечественных и зарубежных авторов, мировые практики составления рейтингов, законодательная и нормативная база, документы правительственных и ведомственных структур, определяющие стратегическую политику в различных сферах деятельности городов (стратегии социально-экономического развития, инвестиционные паспорта).

Основные методы исследования: системный, факторный, балансовый, экономический и статистический, а также методы квалиметрической оценки и другие общенаучные методы.

3. Методология оценки социально-экономического

развития и принципы построения генерального рейтинга

привлекательности российских городов

В качестве ключевого метода расчета свойства привлекательности городов используется методика оценки качества, заимствованная из квалиметрии, где разработано несколько подходов к количественной оценке качества. Использованный в работе метод базируется на следующих принципах:

1. Привлекательность представляет собой совокупность только тех свойств объекта, которые связаны с достигаемым с его помощью результатом (но не с понесенными при этом затратами) и которые проявляются в процессе хозяйствования объекта в соответствии с его назначением.

2. Некоторые сложные и любые простые свойства могут быть измерены с помощью абсолютного показателя свойства , (i = 1, n, где n - количество свойств оцениваемого объекта). Полученные значения показателя Q выражаются в специфических для каждого свойства единицах. Для измерений могут использоваться метрологические, экспертные, аналитические методы.

3. Все свойства, формирующие качество, образуют иерархическую структуру в виде дерева свойств. Низший ярус этого дерева (корень дерева) представляет самое сложное свойство - качество объекта, а ветви высшего яруса представляют простые и квазипростые свойства.

Для сопоставления различных свойств, измеряемых в разных по диапазону и размерности шкалах, используется относительный безразмерный показатель , отражающий степень приближения абсолютного показателя свойства к максимальному и минимальному показателям. Относительный показатель описывается зависимостью, , которая может быть представлена нормирующей функцией:

Для сопоставления по относительной важности всех свойств, входящих в "дерево свойств", используются безразмерные коэффициенты весомости . Для удобства обычно принимается 0 < < 1, а = 1.

Значения коэффициентов весомости определяются с привлечением разновидностей экспертного и неэкспертного (аналитического) методов. В данной работе использовались оба приема. Для определения относительного веса использовался метод экспертного опроса 50 специалистов различных отраслей и сфер деятельности, различных социальных и профессиональных положений.

Таким образом, количественная оценка качества выражается с помощью следующей формулы:

, где = 1 для всех индексов, образующих итоговый генеральный индекс привлекательности городов.

Непосредственно генеральный индекс привлекательности городов (ГИПГ) рассчитывается как среднегеометрическое всех характеристик.

Ключевая проблема отбора минимальной совокупности свойств (показателей), которые образуют качество объекта, решается за счет функционально-типологического анализа, основанного на рассмотрении качества как системы объективных свойств, а также исходя из объема исходной информации (статистической и открытых источников).

Таким образом, группы показателей, образующие индексы, полностью удовлетворяют требованиям достаточности и независимости.

Оценка городов осуществлялась по следующим направлениям: динамика численности населения демографические характеристики населения, социальные параметры общества, благосостояние граждан, социальная инфраструктура, экономика городов, развитие жилищного сектора, доступность жилья, инновационная активность, транспортная инфраструктура, инженерная инфраструктура, кадровый потенциал, природно-экологическая ситуация.

Для оценки качества городской среды проживания отобран 41 показатель, который в свою очередь объединен в блоки по направлениям, образующие 13 индексов, на основе которых получен ГИПГ.

Индексы, отражающие основные направления в оценки качества городской среды проживания

К1 - Динамика численности населения

К2 - Транспортная инфраструктура

К3 - Природно-экологическая ситуация

К4 - Доступность жилья

К5 - Развитие жилищного сектора 1

К6 - Демографические характеристики населения

К7 - Инновационная активность

К8 - Инженерная инфраструктура

К9 - Кадровый потенциал

К10 - Социальная инфраструктура

К11 - Социальные параметры общества

К12 - Благосостояние граждан

К13 - Экономика города

Рисунок 1 ┌──────────────────────────────────────────────────────────────────────────┐

Основные направления │ ГЕНЕРАЛЬНЫЙ ИНДЕКС ПРИВЛЕКАТЕЛЬНОСТИ РОССИЙСКИХ ГОРОДОВ │

Рейтинга └───────────────────────────────────┬──────────────────────────────────────┘

│

\/

┌──────────────────┬──────────────────┬─────────────────┬───────────────────┬───────────────────┬──────────────────┬────────────────┬─────────────────┬─────────────────┬─────────────────────┬─────────────────┬────────────────┐

\/ \/ \/ \/ \/ \/ \/ \/ \/ \/ \/ \/ \/

┌────────────┐ ┌──────────────────┐ ┌──────────────┐ ┌───────────────┐ ┌─────────────────────┐ ┌─────────────┐ ┌─────────────────┐ ┌──────────────┐ ┌───────────────┐ ┌────────────────┐ ┌──────────────────┐ ┌─────────────┐ ┌─────────────────┐

│ Динамика │ │ │ │ Социальные │ │Благосостояние │ │ Социальная │ │ Экономика │ │ Развитие │ │ Доступность │ │ Инновационная │ │ Транспортная │ │ Инженерная │ │ Кадровый │ │ Природно- │

│численности │ │ │ │ параметры │ │ граждан │ │ инфраструктура │ │ города │ │ жилищного │ │ жилья │ │ активность │ │ инфраструктура │ │ инфраструктура │ │ потенциал │ │ экологическая │

│ │ │ │ │ общества │ │ │ │ │ │ │ │ сектора │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ ситуация │

└─────┬──────┘ └────────┬─────────┘ └──────┬───────┘ └──────┬────────┘ └─────────┬───────────┘ └─────┬───────┘ └────────┬────────┘ └──────┬───────┘ └───────┬───────┘ └───────┬────────┘ └─────────┬────────┘ └──────┬──────┘ └────────┬────────┘

│ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │

\/ \/ \/ \/ \/ \/ \/ \/ \/ \/ \/ \/ \/

┌────────────┐ ┌──────────────────┐ ┌──────────────┐ ┌───────────────┐ ┌─────────────────────┐ ┌─────────────┐ ┌─────────────────┐ ┌──────────────┐ ┌───────────────┐ ┌────────────────┐ ┌──────────────────┐ ┌─────────────┐ ┌─────────────────┐

│- Динамика │ │- Плотность │ │- Уровень │ │- Доходы │ │- Обеспеченность │ │- Объем │ │- Обеспеченность │ │- Доступность │ │- Количество │ │- Плотность │ │- Обеспеченность │ │- Количество │ │- Угроза │

│численности │ │населения │ │преступности │ │населения │ │детскими дошкольными │ │отгруженных │ │жилищным фондом │ │содержания │ │организаций, │ │внутригородской │ │газовыми сетями │ │учащихся в │ │возникновения │

│населения │ │- Коэффициент │ │- Занятость и │ │- Величина │ │учреждениями │ │товаров │ │- Ветхость и │ │жилья │ │выполняющих │ │дорожной сети │ │- Износ газовых │ │вузах │ │чрезвычайных │

│ │ │демографической │ │безработица │ │прожиточного │ │- Обеспеченность │ │- Удельный │ │аварийность │ │- Доступность │ │научные │ │- Удаленность от│ │сетей │ │ │ │ситуаций │

│ │ │нагрузки │ │ │ │минимума │ │общеобразовательными │ │вес │ │жилищного фонда │ │приобретения │ │исследования и │ │федеральных │ │Обеспеченность │ │ │ │природного │

│ │ │- Показатель │ │ │ │ │ │учреждениями │ │убыточных │ │- Ввод жилья │ │жилья │ │разработки │ │центров │ │теплосетями │ │ │ │характера │

│ │ │ожидаемой │ │ │ │ │ │- Обеспеченность │ │организаций │ │ │ │ │ │- Патенты на │ │- Внешняя │ │- Износ теплосетей│ │ │ │- Выбросы в │

│ │ │продолжительности │ │ │ │ │ │врачами │ │- Инвестиции │ │ │ │ │ │изобретения и │ │транспортная │ │- Обеспеченность │ │ │ │атмосферу │

│ │ │жизни населения │ │ │ │ │ │- Обеспеченность │ │в основной │ │ │ │ │ │полезные │ │инфраструктура │ │водопроводными │ │ │ │загрязняющих │