Глава 1. Роль системы государственных финансов в рыночной экономике

Термин «финансы» (франц. finance от лат. financia), означавший денежный платеж, был впервые использован в Италии в XIII-XV веках в условиях налаживания регулярного товарно-денежного обмена и формирования новых механизмов мобилизации ресурсов, необходимых для функционирования государства. В настоящее время под понятием финансы понимается часть денежных отношений, связанная с формированием, распределением и использованием централизованных и децентрализованных денежных фондов, а также сами денежные средства. Финансовая сфера охватывает формирование денежных доходов и расходов всех субъектов экономики, процессы образования и использования их фондов денежных средств. В соответствии с принятой в мировой практике классификацией в системе финансовых отношений выделяются три области - финансы предпринимательства (бизнеса), финансы домохозяйств (населения и некоммерческих организаций) и государственные финансы.

Финансы бизнеса объединяют финансы всех субъектов, осуществляющих производственно-хозяйственную, торговую или иную деятельность на коммерческой основе независимо от ее правовой формы. В этой сфере формируются основные денежные доходы, в совокупности образующие национальный доход, - заработная плата людей, работающих по найму, доходы от собственности (процент, дивиденд, рента), нераспределенная прибыль, остающаяся у акционерных предприятий после выплаты дивидендов, доходы некорпорированного бизнеса, а также чистые доходы государства от собственности и предпринимательства. Часть доходов, полученная в виде заработной платы, вместе с трансфертными платежами государства населению образует первичные доходы домохозяйств. Другая часть формирует первичные источники средств бизнеса. Их расходование населением и предпринимателями составляет вторую сторону финансовых отношений в этих секторах экономики.

Значительная доля первичных денежных доходов до своего использования подвергается сложным процессам перераспределения, в основном через систему государственных финансов. В странах с развитой рыночной экономикой доля перераспределяемых доходов составляет от 27% ВНП (в Щвейцарии) до 45-50% ВНП (в ФРГ, Голландии). Основными элементами государственных финансов являются бюджет и специальные целевые внебюджетные фонды, используемые в социальном страховании и социальном обеспечении. Последние могут формироваться как в системе государственных финансов, так и в частном секторе. Средствами, консолидируемыми в бюджет, распоряжаются представительные органы, а средствами внебюджетных фондов - исполнительные или специальные органы.

Термин «бюджет» используется для характеристики трех взаимосвязанных объектов. Во-первых, под бюджетом понимаются финансовые отношения, основное звено системы государственных финансов. Во-вторых, данным термином обозначается финансовый документ, имеющий силу закона - план формирования денежных доходов государства, направлений и объемов их расходования. В третьих, понятие бюджет часто используется для характеристики государственных централизованных финансовых ресурсов – бюджетного фонда.

Бюджетная система по своей структуре имеет многоуровневый характер. В унитарных государствах она, как правило, включает государственный бюджет, на который приходится до 70% всех государственных финансовых ресурсов, и местные бюджеты, аккумулирующие до З0% государственных денежных средств. В федеративных государствах - США, ФРГ, России - бюджетная система состоит из трех уровней - федерального бюджета (45-60% финансовых ресурсов государства), бюджетов членов Федерации - штатов, земель, республик, областей - и местных (муниципальных) бюджетов. На любом из них бюджет представляет собой роспись всех доходов и расходов, за которые отвечают органы власти данного уровня. Расходы федерального бюджета могут в ряде случаев пополнять доходную часть бюджетов более низкого уровня в форме субсидий – помощи, предоставляемой из средств бюджета - и субвенций – целевого финансирования расходов (в случае не использования или нарушения принципа целевого использования эти средства подлежат возврату выдавшим ее органам). В целом государственный бюджет, бюджеты субъектов федерации и местные бюджеты обеспечиваются собственными, закрепленными в законодательном порядке источниками доходов и имеют относительно самостоятельный характер.

Бюджетная политика представляет собой самый сильный инструмент, имеющийся в распоряжении государства для оказания прямого воздействия на экономическую и социальную жизнь. Это касается не только расходования денежных средств, но и порядка и размеров пополнения доходной части бюджета. При аккумуляции финансовых ресурсов в государственный бюджет на первом плане обычно находятся фискальные цели как наиболее близкие и очевидные. Не менее важными являются задачи регулирования социально-экономических процессов уже на стадии формирования доходов бюджета. Чтобы более определить возможности государственного влияния на экономическое поведение субъектов рыночных отношений, целесообразно рассмотреть систему государственных доходов и особенности воздействия ее элементов на хозяйственную жизнь.

Основу доходов, поступающих в систему государственных финансов, образуют произведенный национальный доход и трансферты прибылей транснациональных корпораций - репатриация части доходов, полученных ими за рубежом. Основные формы поступления этих средств государству - это налоги и неналоговые поступления. Последние включают неналоговые платежи юридических и физических лиц (пени, штрафы, сборы), доходы государства от собственности и предпринимательства и государственные займы.

До 90% поступлений в государственные финансы в странах с рыночной экономикой обеспечивают налоги - обязательные платежи физических и юридических лиц, безвозмездно взимаемые государством в установленном законом порядке в целях финансового обеспечения деятельности государства или муниципальных образований. Значимость этой формы мобилизации ресурсов определяет важность контроля за соблюдением налоговой дисциплины, своевременным внесением средств в бюджет налогоплательщиками. Для борьбы с уклонением от уплаты налогов в большинстве стран мира создается налоговая полиция, разведывательная служба министерства финансов.

Элементами налоговой системы являются:

- субъекты налогов - физические и юридические лица, выплачивающие налоги;

- объекты налогов - доходы или имущество, подвергающееся налогообложению;

- источники налогов - доходы, из которых поступают средства на их выплату;

- единица измерения объектов налогообложения – стоимостной или натуральный показатель;

- налоговые ставки, исчисляемые в процентах к цене, фактическому или среднему доходу;

- порядок исчисления налога, включая предоставление налоговых льгот;

- порядок и сроки уплаты налога.

Важной характеристикой системы налогообложения являются способы изъятия налогов. Первый - изъятие налога до получения владельцем дохода. Характерный пример - взимание подоходного налога с физических лиц по месту основной работы. Агентом государства по сбору налога в данном случае выступает предприятие-работодатель. Аналогично, при выплате дивидендов, объявленных акционерным обществом, доход по акциям выплачивается за вычетом суммы налога, а агентом государства по его сбору является само общество или банк-агент, выполняющий по его поручению функцию расчетов с акционерами.

Второй способ - изъятие налогов по декларации о доходах после их получения. Этот способ позволяет обеспечить прогрессивное налогообложение доходов лиц, имеющих более одного источника дохода. При использовании прогрессивной шкалы налогообложения заполнение декларации является обязательным для тех, чей суммарный доход превысил величину дохода, облагаемого по минимальной ставке подоходного налога. В некоторых странах лица с низким уровнем доходов добровольно заполняют декларацию, так как она становится официальным свидетельством, дающим право на получение ряда гарантированных государством льгот.

Третий способ - изъятие налога на основе кадастра, учитывающий не фактическую, а среднюю доходность облагаемого объекта. Кадастр (список, реестр) – официальный, систематизированный свод данных о каком либо ресурсе или имуществе (о его величине, стоимости, расположении).

По способу действия - а это самая существенная основа классификации - налоги подразделяются на прямые и косвенные. Прямые налоги взимаются непосредственно с доходов или имущества физических и юридических лиц. Может применяться два вида их изъятия. Первый предполагает исчисление налога в виде процентной ставки к величине фактически полученных доходов. Второй учитывает не их реальные размеры, а среднюю доходность объектов или услуг данного вида. В качестве примера можно привести поземельный налог, взимаемый на основе земельного кадастра, а также оплату патентов, дающих право заниматься определенным видом предпринимательской деятельности.

Основным видом прямого налога, выплачиваемого физическими лицами, является подоходный налог. Как правило, он взимается с совокупного годового дохода граждан, иностранных граждан и лиц без гражданства, а месячный доход выступает как промежуточная часть последнего. При использовании прогрессивных ставок это позволяет избежать чрезмерно высокого налогообложения лиц, чьи доходы носят неравномерный или сезонный характер. Если каждая часть совокупного дохода, полученная от разных видов деятельности –от основной работы по найму, от собственности и предпринимательства - облагается по отдельной шкале ставок, такой способ изъятия налога называется шедулярным. Исходя из стратегических или конъюнктурных целей, государство может использовать его для стимулирования получения определенных видов доходов и, соответственно, определенных видов деятельности. Глобальным называется способ взимания налогов, основанный на применении единой ставки или шкалы ставок для всего совокупного дохода. Он существенно упрощает саму систему налогообложения.

Некоторую специфику имеет налогообложение лиц, осуществляющих коммерческую деятельность без образования юридического лица, сдающих в аренду объекты недвижимости, продающих имущество, принадлежащее им на праве собственности. Обложению подлежит разность полученного ими валового дохода и документально подтвержденных расходов, произведенных для получения этих доходов.

Для осуществления функций социального регулирования государство может предусмотреть систему специальных льгот при выплате подоходного налога. К ним относятся, во-первых, необлагаемый налогом минимальный размер доходов, во-вторых, установление перечня видов доходов, не подлежащих налогообложению либо облагаемых по пониженной ставке, в-третьих, определение категорий физических и юридических лиц, в отношении которых проводится дифференцированная налоговая политика, предполагающая повышение необлагаемого налогом минимума доходов, снижение налоговых ставок.

В развитых капиталистических странах подоходный налог является одним из основных источников пополнения доходной части государственного бюджета. Так, в США его доля в бюджетных доходах составляет около 45%, причем ставку налога нельзя назвать чрезмерно высокой. Она составляет 15% на первые 18 тысяч долларов в год и 38% (максимальный уровень) - с доходов превышающих 43 тысячи долларов в год. Прогрессивная система налогообложения физических лиц используется и в других странах, но в соответствии с национальными традициями доля этих налогов в доходах бюджета может быть несколько меньшей. В целом, как правило, ставки подоходного налога находятся в пределах 10-50%, 20-60%.

Следует подчеркнуть, что 70-80% подоходного налога выплачивают люди, работающие по найму, 20-30% - люди, получающие доходы от бизнеса. Такая пропорция определяется значительным преобладанием лиц наемного труда и, соответственно, большей долей национального дохода, поступающего в их распоряжение. Очевидно, что прогрессивная система налогообложения обеспечивает перераспределение доходов внутри одного класса, способствует выравниванию уровня жизни близких социальных групп, образующих большинство населения.

Что касается России, то в настоящее время в ней действует пропорциональная система налогообложения доходов, призванная сократить его тяжесть для физических лиц и усилить тем самым привлекательность предпринимательской деятельности. Учитывая льготы по социальному налогу, предоставляемые для организаций с высоким уровнем средних доходов сотрудников, можно говорить о реально регрессивной системе налогообложения личных доходов. Доля подоходного налога с физических лиц в бюджетных поступлениях составляла в последние годы от около двух процентов, что объясняется слабостью базы налогообложения, низкими доходами большинства населения. В первые годы реформ это могло находить объяснение в последствиях длительного функционирования директивной системы управления: она предполагала удовлетворение некоторых потребностей населения на безвозмездной основе, что позволяло снизить долю заработной платы в необходимом продукте в масштабах всего общества. В настоящее время это определяется современным состоянием российской экономики. Спад производства, имеющий не только структурный, но и общий характер, колоссальный отток капитала за рубеж не позволяют увеличить физические объемы фонда потребления.

Другим важным прямым налогом является налог на прибыль или доход корпораций. Основу дифференциации налогообложения в данном случае определяют задачи поощрения или сдерживания определенных видов деятельности исходя из их социальной и экономической роли, а также различия их коммерческой эффективности. Так, повышенные ставки налогообложения бизнеса в сфере товарного и денежного обращения преследуют цель стимулирования деловой активности в сфере производства. В большинстве стран - в том числе в Великобритании, Германии, Франции, Японии - используется налог на прибыль, в некоторых других применяется налогообложение дохода.

Налогом на прибыль облагается та часть вновь созданной стоимости (в масштабе общества - национального дохода), которая поступает в распоряжение собственников предприятий. В случае использования налогообложения дохода объем налоговых поступлений не зависит от распределения доходов между работниками и работодателями (собственниками).

Налог на прибыль взимается не с фактической, а налогооблагаемой прибыли. Ставка налога на прибыль или доход может дифференцироваться в зависимости от того, с каких предприятий он взимается и на какие цели прибыль ими расходуется. В мировой практике часть прибыли, выплачиваемая акционерам в виде дивидендов, облагается по более низкой ставке, так как впоследствии она подлежит вторичному обложению в форме налога на доходы физических лиц. С нераспределенной прибыли, остающейся в распоряжении корпораций, налог взимается по более высокой ставке. В ряде стран ставка налога дифференцируется в зависимости от того, с предприятий каких размеров она взимается. Эта мера направлена на государственное содействие мелкому и среднему бизнесу. В других государствах - например, в США - в этих целях используется система прогрессивного налогообложения прибыли юридических лиц: прибыль, не превышающая 50 тысяч долларов в год, облагается по ставке 15%, со следующих 25 тысяч - 25%, а с сумм, превышающих 75 тысяч долларов, налог взимается по максимальной ставке - 34%.

Национальные системы налогообложения доходов корпораций предусматривают различные льготы для плательщиков налога. Нераспределенная прибыль, направляемая на расширение производства, проведение научных исследований, социальные цели, может облагаться по пониженной ставке либо освобождаться от налогообложения. Исходя из задач структурной политики, эта мера может применяться селективно - по отношению к отдельным отраслям, например, фармацевтической промышленности, где огромные средства затрачиваются из прибыли на разработку новых лекарственных препаратов, - либо глобально, то есть в отношении предприятий всех отраслей национального хозяйства. В последнем случае государство оказывает стимулирующее воздействие на повышение общей инвестиционной активности. Сходный эффект дает предоставление корпорациям права ускоренной амортизации. Тем самым часть общей выручки, относимая ранее на облагаемую налогом прибыль, включается в издержки в начальный период эксплуатации оборудования, что позволяет перенести уплату налога на более отдаленный период либо вообще освободиться от нее в случае его быстрой замены. Снижая налоговое бремя предпринимательства, эта мера стимулирует интенсивное использование основных средств, обновление в кратчайшие сроки материальной основы производства, способствует развитию технического прогресса.

Национальные финансовые системы ряда стран имеют свои особенности в вопросах налогообложения доходов корпораций, связанные с историческими традициями и особенностями экономической ситуации. В частности, во время кризисов, вызванных внутренними и внешнеполитическими обстоятельствами, временно могут использоваться антимонопольные налоги на сверхприбыль. В зависимости от отраслевой структуры национальной экономики путем дополнительного налогообложения доходов бизнеса в отраслях добывающей промышленности государство может изымать часть дифференциальной ренты. Так, в немногих странах (Великобритании, Норвегии) в этих целях используется налог на добычу нефти. В некоторых странах для этого применяется косвенный акцизный налог. Налог на прибыль предприятий играет существенную роль в налоговой системе России. Он обеспечивает около 20% поступлений в ее государственный бюджет.

Помимо налогов на доходы физических и юридических лиц к числу прямых относятся налоги на их имущество и землю, налог на наследование и дарение. При купле-продаже капитала в ряде стран взимается также налог на его прирост, препятствующий монополизации производства.

Налог на имущество имеет широкое распространение в мире, он не носит конфискационного характера и взимается по ставкам менее 1% стоимости облагаемой собственности. Более высоки ставки налога на наследование. Как правило, они увеличиваются с ростом стоимости наследуемого имущества. В США, например, ставки налога на наследование и налога на дарение взимаются по прогрессивной шкале и составляют, соответственно от 18 до 55% и от 13 до 65%. Близки к этому ставки налогов и в других развитых странах. Применяя прогрессивное налогообложение наследуемого имущества государство, с одной стороны, реализует фискальные цели, пополняет доходы бюджета, а с другой – ослабляет имущественную дифференциацию в обществе, снижает возможности наследников в получении доходов от наследуемой собственности.

По характеру действия к налогу на имущество близки налоги на природные ресурсы, прежде всего - на землю. Вместе с тем, налог на землю имеет особенности, связанные со спецификой объекта налогообложения, который не является результатом человеческого труда, но может иметь стоимостную оценку. Цена, исчисленная на основе потенциального дохода, который она может принести владельцу, взимается при покупке земли, учитывается при ее использовании в качестве залога (ипотеки) при получении кредита в банке, передаче ее по наследству. Налог на землю может взиматься по процентной ставке, соотнесенной с нормативной ценой, но в большинстве страна он определяется абсолютной ставкой платежа за гектар (или другую единицу налогообложения) земли определенного качества в год. В случае если земля находится в государственной собственности, ее пользователь вместо поземельного налога вносит в бюджет арендную плату.

С помощью платы за землю и другие природные ресурсы государство фактически получает часть дифференциальной ренты, зависящей от естественного плодородия почвы, местоположения земельных участков, наличия в недрах полезных ископаемых. Тем самым оно не только мобилизует средства в государственный бюджет, но и выравнивает условия хозяйствования на землях различного качества.

Регулятивная роль налогов на объекты собственности очень значительна. Необходимость уплачивать прогрессивный налог на недвижимость, землю может противодействовать их скупке в качестве объекта спекуляции, как средства вложения денег, делает невыгодным выведение земельных угодий из сельскохозяйственного оборота, зданий и сооружений - из сферы общественного использования. В отношении землепользования налоговое законодательство развитых рыночных стран обычно дополняется нормативными актами, устанавливающими ответственность собственника или пользователя земли за сохранение плодородия почвы и стимулирующими его повышать ее качество.

Широкое распространение прямые налоги получили в США, что частично объясняется традиционно негативным отношением американского общества к косвенным налогам, в одинаковой степени затрагивающих людей с различным уровнем доходов. Так, в 1991 году 4З% совокупных доходов системы государственных финансов США составляли личные подоходные налоги, 11% - налоги на прибыли корпораций. По абсолютным размерам они сопоставимы с взносами в фонды социального страхования, составляющими 34% всех государственных доходов. Доля акцизов (косвенных налогов) и всех иных источников в общих поступлениях была незначительной - соответственно З% и 4% при общем дефиците доходов в 5%, покрытом за счет государственных займов. Большую роль в пополнении государственных финансов косвенные налоги играют в странах Европы.

К косвенным налогам относятся те, которые устанавливаются в виде надбавок к стоимости товаров и включаются в их цену. За рубежом они получили название индивидуальных и универсальных акцизов. Этот вид налогов возник гораздо раньше прямых, так как его применение не требовало развитого статистического и учетного инструментария, необходимого при обложении доходов населения и предпринимательства. Одно из преимуществ косвенных налогов состоит в том, что они относительно нейтральны к уровню эффективности (доходности) деятельности субъектов рынка. Сокращение поступлений от косвенных налогов может происходить лишь при общем спаде производства, снижении объемов реализации продукции.

Можно выделить три группы косвенных налогов:

- акцизы (в России этим термином традиционно обозначаются индивидуальные акцизы), взимаемые с отдельных товаров по твердым ставкам с единицы реализуемой продукции,

- универсальные косвенные налоги, взимаемые по единым ставкам со всех видов товаров и услуг (в мире они обозначаются термином «универсальные акцизы»),

- таможенные пошлины, уплачиваемые при импорте или экспорте товаров.

Акцизы - индивидуальные косвенные налоги - получили широкое распространение в мире, применялись в дореволюционной России, в двадцатые годы - в СССР (затем они вошли в состав налога с оборота, взимавшегося по дифференцированным ставкам). Их использование преследует две цели. Первая - фискальная, пополнение бюджетных доходов, вторая - сдерживающая - ограничение потребления продуктов и услуг, наносящих вред здоровью населения и оказывающих негативное воздействие на социальную жизнь. Характерными примерами такого рода подакцизных товаров являются предметы роскоши, алкогольные напитки, табак. Рост акцизного налога стимулирует покупателей сокращать их потребление, ведет к изменениям в структуре их потребительской корзины. Если у облагаемого товара есть заменитель, рост ставки налога, обуславливающий повышение его цены, снижает величину спроса на него, что в долгосрочном плане приводит к снижению объема его производства и, соответственно, к уменьшению абсолютных размеров налоговых поступлений с данной товарной группы. Поэтому для реализации фискальной цели предельная величина налога обычно устанавливается на уровне, обеспечивающем стабилизацию потребления и максимизацию доходов бюджета. Наиболее удобны в этом плане товары, не имеющие заменителей. Как правило, эластичность спроса по цене этих товаров не высока - величина спроса слабо реагирует на изменение их цены. Уйти от такого налога потребителям трудно.

К универсальным косвенным налогам относятся оборотные налоги, налоги с розничных продаж и налог на добавленную стоимость. Их удельный вес в доходах бюджета обычно выше, чем у акцизов, что объясняется более широкой базой обложения. Объектом оборотных налогов (с продаж) является вся стоимость произведенной продукции - амортизация, текущие материальные затраты, заработная плата, прибыль. Использование данного налога в довоенной Европе показало, что наряду с его высокой фискальной эффективностью ему свойственен существенный недостаток: так как обложение налогом осуществляется при каждом акте купли-продажи, рост разделения труда, обусловливающий дифференциацию производства, увеличение количества самостоятельных предприятий, приводит к общему росту налогового бремени. Это объясняется тем, что стоимость сырья и комплектующих, налог на которую был уплачен при их приобретении, подвергается повторному налогообложению в составе стоимости готовой продукции при ее реализации. Тем самым налог поощряет сохранение старой консервативной структуры общественного производства и препятствует повышению его эффективности на основе специализации.

Стремление устранить указанный недостаток при сохранении общих возможностей универсального косвенного налога обусловило появление нового налога - на добавленную стоимость (НДС). Впервые он был введен в 1954 году во Франции, затем распространился в Европе, ряде стран Африки. Объектом налога на добавленную стоимость является не вся стоимость реализуемой продукции, а только та ее часть, которая дополняется производителем к стоимости потребленных материальных ресурсов - заработная плата, прибыль. В методике изъятия НДС в разных странах имеются различия, но в целом сумма, подлежащая взносу в бюджет, исчисляется как разность между суммой налога, полученного от покупателей за реализованную продукцию, и суммой налога, уплаченного поставщикам за материальные ресурсы - сырье, комплектующие и оборудование.

Применение НДС обычно предполагает льготы по его уплате для предприятий и учреждений некоторых социально приоритетных отраслей и сфер общественного хозяйства.

Положительной стороной налога на добавленную стоимость является то, что он практически не влияет на общую структуру спроса, не оказывает на нее деформирующего воздействия. В условиях невысокой экономической эффективности производства налог на добавленную стоимость привлекателен в фискальном отношении, но при стабилизации рынка и роста экономики он может быть потеснен прямыми налогами на доходы и ресурсы.

В настоящее время НДС используется более чем в сорока странах мира, причем ставки налога по основным товарным группам в большинстве государств не превышают 2О%. В России на него приходится около 45% налоговых поступлений и около 35% всех доходов государства.

Последний вид косвенных налогов - это таможенные пошлины. С их помощью государство изымает в бюджет часть доходов импортеров и экспортеров, которая образуется в силу различий в уровне внешнеторговых и внутренних цен на вывозимые и ввозимые товары. Так как затраты на производство отдельных видов продукции и, соответственно, внутренние цены на нее колеблются, эффективность внешнеторговых операций не является постоянной, что требует адекватного изменения таможенных пошлин.

Как и любой налог, таможенные пошлины представляют собой не только фискальный инструмент. Это важная форма воздействия на международные экономические связи, их регулирования.

Государственное регулирование внешнеэкономической деятельности преследует несколько целей. Первая - обеспечение национальной безопасности. Дело в том, что расширение внешнеэкономических связей обуславливает, с одной стороны, повышение эффективности функционирования национальной экономики на основе международного разделения труда, с другой - влечет усиление ее зависимости от зарубежных поставщиков сырья, комплектующих изделий, оборудования и сельскохозяйственной продукции. Примером использования такого рода зависимости стало применение ближневосточными странами - экспортерами нефти - "нефтяного оружия" против стран - потребителей энергоресурсов. Вследствие спровоцированного этим энергетического кризиса США и другими развитыми государствами были реализованы программы структурной перестройки национальной экономики, направленные на снижение потребления энергоресурсов и уменьшения зависимости от их импорта. В социальном плане очень опасной является зависимость от иностранных поставок продовольствия, поэтому многие государства идут на поддержание собственного менее эффективного сельскохозяйственного производства, выделяя ему бюджетные субсидии и защищая его высокими таможенными пошлинами от импорта дешевой сельскохозяйственной продукции.

К вопросу национальной экономической безопасности относится необходимость прямого или косвенного сдерживания экспорта невосполнимых природных ресурсов, реальная ценность которых выше текущей рыночной цены, а также регулирование платежного баланса страны.

Обеспечение экономической безопасности на основе замкнутого, абсолютно изолированного от внешней среды национального хозяйства является бесперспективным, не позволяя воспользоваться возможностями международной специализации и кооперации, оно сдерживает развитие экономики страны. Выход может быть найден в формировании системы взаимной технологической и финансовой зависимости экономик разных стран при государственном регулировании, а в некоторых случаях государственной монополии на осуществление внешнеэкономических трансакций.

Вторая цель государственного регулирования внешней торговли - протекционизм, защита предприятий отдельных отраслей национальной экономики, на положение которых могут повлиять зарубежные производители аналогичной продукции. Повышая таможенные пошлины, государство ослабляет конкурентную борьбу в этих отраслях, поддерживает высокий уровень цен, позволяя национальным компаниям прибыльно функционировать при издержках, превышающих средний мировой уровень вследствие объективных причин природно-географического характера. Этот фактор является особенно значимым для экономики России, природно-климатические условия которой обусловливают более высокий уровень производственных издержек во всех отраслях, включая те, которые в экономической науке традиционно не относились к рентным. В соответствии с теорией сравнительных преимуществ, впервые сформулированной еще Д.Рикардо, данное обстоятельство не является непреодолимым препятствием для участия страны в международной кооперации и разделении труда, для взаимовыгодного сотрудничества со странами, экономика которых функционирует в более благоприятных природных условиях, но его необходимо учитывать во внешнеэкономической политике государства, при формировании рамочных условий внешнеэкономической деятельности предприятий. Дело в том, что в условиях абсолютно открытой рыночной экономики одним из важнейших факторов, определяющих направления движения капитала, становится разница в издержках производства товаров-аналогов. Регионы (иногда - целые государства) с более высоким уровнем производственных и транспортных затрат становятся депрессивными, теряя капитал, накопленный в предшествующей своей истории. Практика Российских либеральных реформ, сопровождающихся непрерывным вывозом капитала из страны как в натуральной, так и денежной форме, подтверждает это.

Использование импортных пошлин в качестве средства протекционистской политики должно быть избирательным. Во-первых, чрезмерно высокие пошлины сдерживают развитие международной торговли, вызывают ответные протекционистские меры со стороны других государств. Во-вторых, создавая льготные условия для целых отраслей национальной экономики, государство тем самым может законсервировать их техническую отсталость. В-третьих, высокие пошлины всегда ложатся дополнительным бременем на потребителей продукции защищаемых отраслей, увеличивают их издержки, снижают доходы и искажают их реальную экономическую эффективность. Однако применение импортных пошлин для защиты отечественного рынка может быть оправдано более высокими издержками производства продукции, определяющимися особенностями природных условий.

Третья цель внешнеэкономического регулирования - обеспечение полной занятости трудовых ресурсов - тесно связана с предыдущей. Использование таможенных пошлин защищает отечественных работодателей, увеличивая тем самым количество рабочих мест, но ухудшает экономические условия деятельности предприятий - потребителей их продукции. Общее же повышение таможенных пошлин сдерживает развитие международной торговли, затрудняет формирование новых рынков. Поэтому государства в ряде случаев допускают ущемление своих текущих интересов в вопросе обеспечения полной занятости ради решения перспективных задач. Примером служит соглашение, заключенное в 1993 году США, Канадой и Мексикой о создании зоны свободной торговли, аналогичной западноевропейскому общему рынку и предусматривающей устранение таможенных барьеров. Безусловно, в краткосрочном плане оно может привести к некоторому сокращению количества рабочих мест в США - национальный капитал устремится в Мексику, где минимальная заработная плата примерно в пять раз ниже, чем в Соединенных Штатах, но в перспективе снятие таможенных барьеров обеспечит новые рынки сбыта американскому капиталу.

Помимо таможенных пошлин, оказывающих косвенное воздействие на структуру экспортно-импортных операций, в государственном регулировании внешней торговли активно используются квотирование и лицензирование закупок и продаж определенных видов продукции. Квотирование означает установление количественных ограничений на вывоз и ввоз товаров. Во многих странах для защиты сельского хозяйства применяются квоты на импорт продовольствия, имеющие в ряде случаев запретительный характер. Экспортные квоты практикуются в отношении сырьевых ресурсов, в особенности, если их внутренняя цена значительно ниже мировой.

Лицензирование - предоставление государством права на ввоз или вывоз продукции. Лицензии разделяются на открытые генеральные и индивидуальные. Открытая генеральная лицензия дает государственное разрешение на осуществление экспортных или импортных операций с конкретным видом продукции на определенный срок всем субъектам внешнеэкономической деятельности. Индивидуальные лицензии выдаются конкретным экспортерам (импортерам) на экспорт (импорт) определенного количества или стоимости каждого отдельного товара. Квотирование и лицензирование являются административными методами управления, но в случае, если лицензии реализуются на аукционе, это монет служить дополнительным источником пополнения бюджетных средств. При селективном распределении квот и лицензий существует реальная возможность частного присвоения рентных доходов предприятиями (в том числе и государственными), утечки государственных валютных ресурсов, коррупции.

В целом, говоря о налоговой системе как инструменте финансовой политики, следует отметить, что она должна быть эффективной - способной мобилизовывать необходимое количество денежных средств для финансирования расходов государства, справедливой - плательщики налога должны вносить его в соответствии со своей относительной платежеспособностью, определенной - регламентированной четкими правилами в отношении размеров, сроков и способов платежа налогов, удобной для плательщика и относительно дешевой - требующей по возможности меньших затрат на ее поддержание. Усиление налогового пресса при прочих равных условиях всегда угнетающе действует на деловую активность, но при значительных расходах государства оно является неизбежным.

Так же, как и налоги в бюджет, государство осуществляет сборы в специальные фонды, средства которых имеют целевое назначение. Большая часть их направляется на поддержку здравоохранения, образования, социальное обеспечение. Устанавливая обязательное отчисление части первичных доходов в эти фонды, государство решает задачи создания системы пенсионного обеспечения, гарантированного медицинского обслуживания населения, выплаты пособий в случае вынужденной безработицы. Ставки указанных взносов в развитых странах составляют приблизительно 12-20% фонда заработной платы. Как правило, они вносятся рабочими (служащим) и работодателями на паритетных началах. Примечательно, что государственные служащие ряда европейских стран освобождены от уплаты данных взносов.

Другим источником средств, поступающих в государственные финансы в странах рыночной экономики, являются доходы государства от собственности и предпринимательства. Как правило, государственная собственность бывает представлена не только предприятиями, находящимися в прямом административном подчинении и управляемых директивными методами, но в значительной мере - долей государства в капитале крупных акционерных предприятий промышленности, банков и страховых компаний. Как и другие акционеры, государство может реализовать свое право собственности как в участии через своих представителей в управлении ее объектами, так и в присвоении части доходов корпораций, образующей дополнительный источник денежных ресурсов государства.

Недостаточное поступление финансовых средств через традиционные каналы их мобилизации при высоком уровне бюджетных расходов заставляет государство прибегать к займам. Возможны два варианта их размещения. Первый - получение кредита центрального банка, в ряде случаев предоставляемого на основе дополнительной эмиссии кредитных денег и вызывающего повышение уровня инфляции. По существу это становится дополнительным налогом на всех держателей денег, вызывающим серьезные изменения в характере и направлении действий всех субъектов рынка. Второй вариант - выпуск и размещение государственных долговых ценных бумаг среди населения и предпринимательских структур, в первую очередь - коммерческих банков. Осуществлять такой выпуск облигаций от имени государства могут центральное правительство и правительства субъектов федерации, в некоторых случаях - предприятия и учреждения, имеющие государственные гарантии.

Задачами эмиссии облигаций государственного займа обычно является финансирование текущего бюджетного дефицита, погашение и обслуживание ранее размещенного кредита, сглаживание неравномерности налоговых поступлений, обеспечение коммерческих банков ликвидностью, поддержка социальной сферы и финансирование целевых государственных программ. Сама возможность размещения ценных бумаг предполагает определенную степень доверия к государству, поэтому каждое решение о размещении облигаций государственного займа должно предусматривать изыскание источников его обслуживания и погашения. В зависимости от вида эмитента источниками могут быть дополнительные федеральные, республиканские или местные налоги, будущие доходы от финансирования целевых программ, абсолютное увеличение размеров налоговых поступлений, связанное с оживлением экономической конъюнктуры вследствие использования бюджетных средств. Чрезмерное увлечение выпуском государственных облигаций без определения надежных источников погашения обязательств может создать эффект финансовой "пирамиды".

Более 70% процентов общих расходов государственных финансов в мировой практике приходится на бюджеты различных уровней, около 30% - на специальные целевые фонды. Федеральные бюджеты в основном несут тяжесть расходов на общегосударственные цели - содержание центральных органов государственного управления и правопорядка, обеспечение обороноспособности и безопасности страны, финансирование части расходов на простое и расширенное воспроизводство в народном хозяйстве (преимущественно - в сфере инфраструктуры) и осуществление внешнеэкономической деятельности, поддержание учреждений науки, культуры, здравоохранения, образования (даже в тех странах, где оно является платным), обслуживание государственного внешнего и внутреннего долга. В связи с масштабностью этих задач удельный вес централизованных расходов в федеральных и унитарных государствах составляет от 40 до 70%. Расходы бюджетов более низкого уровня в большей степени сосредоточены на финансировании нужд регионального и местного значения. Большая часть их затрат сосредоточена на обеспечении деятельности региональных органов власти и правопорядка, развитии жилищно-коммунального, городского, дорожного хозяйств, финансировании городских учреждений здравоохранения, культуры, науки и образования регионального подчинения. Вследствие этого современная бюджетная система экономически развитых стран имеет многоуровневый характер как в отношении государственных расходов, так и в плане поступления налогов. За бюджетом каждого уровня в правовом порядке закрепляются поступления определенных видов налогов и сборов, обеспечивающих финансирование государственных расходов данного бюджетного уровня.

Наибольший удельный вес в консолидированном бюджете обычно имеют расходы на социальные программы, оборону и финансирование национального хозяйства. Вследствие хронического дефицита государственного бюджета (превышения расходной части над доходной) во многих странах постепенно возрастают и достигают значительных размеров затраты на государственное обслуживание внутреннего долга. Наглядное подтверждение этого дала практика реформирования российской экономики в 1990-е годы.

После сокращения налогооблагаемой базы в результате проведенной приватизации и последовавшего за ней спада производства выход был найден в финансировании государственных расходов за счет выпуска государственных краткосрочных облигаций с доходностью, поднимавшейся до 60-80% годовых в твердой валюте. Пирамида ГКО с их предельно высокой доходностью формально стабилизировала курс рубля в отношении доллара, открыв импортным товарам широкий доступ на внутренний рынок, подняла ставки банковского процента до уровня, отражавшего не доходность реального сектора, а эффективность финансовых спекуляций и других перераспределительных операций, и закрыв тем самым доступ российских промышленных и сельскохозяйственных предприятий к кредитным ресурсам. Предоставление иностранным инвесторам доступа на внутренний рынок государственных облигаций не привело к снижению процентных ставок, а лишь усилило спекуляцию ими. Внутренние и внешние заимствования не вкладывались ни в инфраструктуру, ни в производство, а направлялись на финансирования возрастающего бюджетного дефицита. После краха пирамиды ГКО многие западные инвесторы указывали на свои огромных финансовые потери в Росс. Так, швейцарский банк «Кредит-Свисс» оценил свои потери в результате дефолта в 12 млрд. долларов, умолчав, однако, о том, что с 1994 по 1997 год заработал на пирамиде ГКО 36 млрд. долларов.

В зависимости от типов экономических задач, в решении которых методы финансовой политики играют главную роль, можно выделить ее основные направления. Первое - это оптимизации отраслевой структуры национальной экономики путем регулирования объемов капитальных вложений в различные сферы общественного хозяйства, перераспределения инвестиционных ресурсов и структуры совокупного спроса. В странах с устоявшейся рыночной экономикой основной объем инвестиций приходится на частный сектор и регулируется в основном налоговыми льготами. Государственные капиталовложения играют вспомогательную роль, но в ситуациях, когда в экономике существуют глубокие отраслевые диспропорции, их устранение в значительной степени осуществляется за счет централизованных инвестиционных расходов. Особенно велика роль государственного финансирования в формировании производственной и социальной инфраструктуры - энергетики, связи, транспорта. Опережающее развитие этих сфер необходимо для расширения поля деятельности частного бизнеса.

Регулирование отраслевых пропорций на основе прямого государственного финансирования дополняется косвенными способами, связанными с регулированием сбыта. Элементами такого регулирования являются, во-первых, прямые государственные закупки. Как правило, они охватывают продукцию оборонных предприятий, частично - сельскохозяйственную продукцию. В странах рыночной экономики государственный заказ повсеместно считается одним из самых выгодных и благоприятных каналов сбыта, так как обеспечивает высокую рентабельность производства и твердые гарантии реализации продукции. Размещение госзаказов осуществляется на конкурсной основе, а не административными методами, характерными для системы адресного директивного планирования. Другой способ регулирования сбыта связан с развитием системы потребительского кредита. Он предполагает использование бюджетных средств для поощрения кредитования в тех областях потребления домохозяйств, которые представляются наиболее важными с социальной точки зрения, например - решении жилищной проблемы. Данный способ регулирования может применяться при условии, что совокупное предложение несколько превышает спрос.

В решении задач оптимизации структуры общественного хозяйства в качестве одной из самых значимых необходимо выделить поддержку предприятий аграрного сектора. В ряду объектов структурной политики отрасли агропромышленного комплекса занимают особое положение. Только их развитие способно обеспечить государство продовольственными ресурсами, сделав его независимым от зарубежных экспортеров, лишь эффективный аграрный сектор делает продукты питания доступными для основной массы населения, что устраняет одну из причин социальной дестабилизации общества. Во всех ведущих странах Европы сельское хозяйство является дотируемой отраслью, причем доля субсидий в розничной цене сельскохозяйственной продукции составляет до 20%.

Государственная бюджетная поддержка предприятий АПК обычно включает:

- Регулирование оптовых закупочных цен на национальном уровне или в рамках межгосударственных зон свободной торговли путем покрытия разницы оптовых и розничных цен за счет бюджетных субсидий. Важной задачей здесь является выбор такого уровня цен, который обеспечил бы высокую рентабельность сельскохозяйственных предприятий, но не привел бы к значительному перепроизводству их продукции, что резко увеличивает расходы по государственным дотациям.

- Прямые государственные закупки части сельскохозяйственной продукции.

- Косвенное содействие или прямое бюджетное финансирование расходов на проведение прикладных научных исследований в области ветеринарии, биотехнологии, результаты которых способны повысить эффективность сельскохозяйственного производства.

- Субсидирование определенных отраслей (предприятий). Эти дотации получают крупные жизнеспособные хозяйства, специализирующиеся на выпуске высококачественной и особо ценной продукции.

- Покрытие компенсационных расходов при ликвидации низкорентабельных хозяйств.

Бюджетное содействие сельскому хозяйству обычно дополняется мерами денежно-кредитного регулирования, административно-правовым оформлением условий сельскохозяйственного производства, в том числе - прав потребителей его продукции.

К вопросам структурной политики в рыночной экономике относится также поддержание конкурентной среды в национальном хозяйстве. Решаться данная проблема может разными способами. Первый предполагает борьбу с монополизмом путем принудительного разукрупнения предприятий (исключительная и трудно реализуемая мера), создания за счет средств бюджета альтернативных производств и их последующей приватизации, привлечения иностранных производителей аналогичной продукции на отечественный рынок для ослабления ценового давления на потребителя. Второй связан с поощрением мелкого и среднего бизнеса. Его сохранение и даже численный рост в современных условиях объясняется как отраслевыми особенностями некоторых сфер предпринимательской деятельности, так и характером развития современной техники, делающим мелкие и средние предприятия структурными элементами системы наукоемких производств. Не случайно, что значительная доля современных научно-технических открытий прикладного характера приходится именно на мелкие и средние венчурные фирмы. Основной формой финансового содействия развитию этой формы бизнеса является предоставление налоговых льгот для вновь созданных предприятий и компаний небольших размеров. В более редких случаях за счет государственных инвестиций создаются индустриальные парки для небольших венчурных фирм, полностью удовлетворяющие их потребности. Это крупные инвестиционные государственные проекты, рассчитанные на перспективные результаты, "прорывы" в передовых областях научно-технического прогресса.

Второе направление использования государственных финансов связано с решением задач выравнивания уровня экономического развития отдельных регионов, ликвидации территориальных диспропорций. Такие цели ставятся как в границах отдельных государств, например - Италии, так и в масштабе крупных экономических межгосударственных союзов. Данная проблема была актуальной для народного хозяйства бывшего СССР, с его распадом она не исчезла, но приняла форму межгосударственных экономических противоречий стран, национальные хозяйства которых, различаясь по уровню развития, остались звеньями единой системы, одного экономического организма. В результате этих объективных причин постепенно прокладывает себе дорогу признание необходимости наднационального экономического регулирования, взаимных уступок в финансовой сфере.

Третья группа задач, касающихся использования бюджетных средств, связана с удовлетворением потребностей развития фундаментальной науки, а также финансовым обеспечением научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ прикладного характера. Абсолютные размеры их государственного финансирования взаимосвязаны с уровнем развития фундаментальных исследований и военно-промышленного комплекса в стране. До начала девяностых годов в мире существовало два крупнейших центра фундаментальной науки - США и СССР, значительно развита была область теоретических исследований в Европе, несколько менее - в Японии, высокотехнологичная индустрия которой в основном использовала задел фундаментальных открытий, сделанных в других странах. Доля государства в финансировании фундаментальных исследований составляет 100%, даже в условиях экономического кризиса семидесятых годов объемы бюджетных средств, выделяемых на эти цели, не сокращались. Отличительной особенностью бюджетной поддержки науки в странах с рыночной экономикой является то, что финансовые ресурсы выделяются не на содержание сложившихся научных учреждений и коллективов, а на реализацию крупных проектов и целевых программ, осуществляемых в основном силами вузовской (университетской) науки.

Исследования прикладного характера обычно финансируются частными фирмами, но роль государства в их проведении тоже существенна. Правительство поощряет проведение таких исследований, используя бюджетные субсидии, налоговые льготы, предоставлением предприятиям наукоемких отраслей права ускоренной амортизации.

Внимание государства к фундаментальной науке и прикладным исследованиям объясняется осознанием того, что чисто рыночные отношения, выдвигающие на первый план конъюнктурные интересы в ущерб перспективным, не в состоянии оптимизировать распределение ресурсов и направить значительные финансовые средства на формирование резерва научных и технико-технологических открытий, необходимых для будущего интенсивного роста национальной экономики.

Особое направление финансовой политики связано с решением социальных задач. Они принимаются во внимание при установлении размеров и прогрессии налоговых ставок, предоставлении льгот при уплате налогов, выделении общих и долевых субсидий на производство приоритетных в социальном отношении товаров, осуществлении трансфертных платежей государства наиболее уязвимым слоям и категориям населения. Поддержание развитой сферы социальных услуг - это не только реализация гуманных целей экономической политики, но и предпосылка обеспечения нормальных социально-политических условий функционирования самой рыночной системы.

Завершая освещение инструментария и потенциальных возможностей использования государственных финансов, ключевым звеном которых является государственный бюджет, необходимо остановиться на некоторых недостатках, внутренне присущих бюджетно-финансовым методам регулирования экономических процессов.

Во-первых, будучи высокоэффективным средством структурной и социальной политики, бюджетное финансирование является менее действенным в области конъюнктурного антициклического регулирования. Точнее говоря, имея глубокий, основательный характер, последствия бюджетной политики проявляются в более отдаленном временном периоде.

Во-вторых, бюджетные средства, выделяемые преимущественно в порядке прямого финансирования, не всегда достигают намеченных целей, могут расходоваться не по назначению либо с низкой экономической эффективностью. Этих негативных моментов частично можно избежать, если существует отлаженный механизм использования бюджетных средств и контроля за их расходованием, но полностью устранить их невозможно.

В-третьих, государственное финансовое регулирование всегда предполагает перераспределение доходов субъектов рыночных отношений, что чревато созданием дополнительных трудностей для эффективно функционирующих предприятий и снижением стимулов деловой активности.

В-четвертых, стремление оживить деловую активность только при помощи дополнительных государственных расходов обусловливает опасность роста дефицита государственного бюджета, увеличения внутреннего долга и повышения темпов инфляции, способно привести к серьезным затруднениям в функционировании самой финансовой системы.

Действенность государственной финансовой политики определяется ее содержанием, конкретными направлениями и способами мобилизации и расходования бюджетных средств. На принятие решений в области государственных финансов оказывают влияние экономическая ситуация в национальном хозяйстве, интересы различных социальных групп, политическая ситуация в обществе, острота кризисных явлений. Эффективность использования финансовых инструментов государством во многом зависит от их дополнения методами денежно-кредитного и административно-правового регулирования.