Виды мер ответственности в избирательном праве и классификация санкций

Прежде чем перейти к анализу проблем реализации конкретных мер конституционно-правовой ответственности в избирательном праве России, следует отметить, что в науке нет единства мнений относительно тех санкций, которые составляют содержание этой разновидности юридической ответственности. Так, П. А. Астафичев выделяет следующие формы конституционно-правовой ответственности, ограничивающие избирательные права граждан: 1) отказ гражданину в его регистрации в качестве кандидата; 2) отмена решения о регистрации кандидата; 3) признание итогов голосования или результатов выборов недействительными; 4) отмена решения избирательной комиссии об итогах голосования или о результатах выборов; 5) расформирование избирательной комиссии; 6) отстранение члена участковой избирательной комиссии от работы в ее составе; 7) удаление из помещения для голосования наблюдателей, доверенных лиц, журналистов и иных лиц, наблюдающих за работой избирательных комиссий[451].

По мнению М. С. Матейковича, к числу мер конституционно-правовой ответственности субъектов избирательного процесса могут быть отнесены: 1) досрочное прекращение полномочий члена избирательной комиссии в связи с признанием его систематически не выполняющим свои обязанности; 2) расформирование избирательной комиссии; 3) отстранение члена участковой избирательной комиссии от участия в ее работе; 4) отмена решения избирательной комиссии, в том числе об итогах голосования, результатах выборов; 5) признание незаконными решений и действий (бездействий) органа государственной власти, органа местного самоуправления, общественного объединения или должностного лица, нарушившего избирательное законодательство, на основании ст. 233 ГПК РСФСР; 6) удаление наблюдателей, иных лиц из помещения избирательной комиссии; 7) отказ избирательному объединению в приеме документов и выдаче заверенных копий списков кандидатов в депутаты Государственной Думы; 8) отказ в регистрации инициативной группы и ее уполномоченных представителей, уполномоченных представителей избирательного объединения, выдвинувших кандидата на должность Президента РФ; 9) отказ в регистрации кандидата; 10) отмена регистрации кандидата (списка кандидатов)[452].

С точки зрения В. В. Игнатенко, за совершение избирательных правонарушений к гражданам и избирательным объединениям применяются следующие меры конституционно-правовой ответственности: 1) предупреждение; 2) отказ в регистрации инициативной группы по выдвижению кандидата; 3) отказ в регистрации кандидата (списка кандидатов); 4) отмена регистрации кандидата (списка кандидатов); 5) признание итогов голосования и результатов выборов недействительными; 6) отмена решения о признании кандидата избранным[453]

В. Н. Волченко относит к мерам ответственности за «истинно конституционные» виды нарушений такие, как отмена регистрации кандидата и списка кандидатов, отказ в регистрации, расформирование избирательной комиссии, отмена решения комиссии об итогах голосования, о результатах выборов[454].

Д. Б. Катков и Е. Б. Корчиго в число мер ответственности по избирательному законодательству включают лишь расформирование избирательной комиссии, отказ в регистрации кандидата, списка кандидатов и отмену регистрации кандидатов, списков кандидатов[455].

В. Н. Бровченко среди мер избирательно-правовой ответственности выделяет предупреждение, отмену регистрации, отказ в регистрации кандидата (списка кандидатов), расформирование избирательной комиссии, приостановление деятельности СМИ, невозвращение избирательного залога[456]. Е. И. Босова и Н В. Горьков называют в числе мер ответственности и отмену решения избирательной комиссии о признании кандидата избранным[457].

Следует заметить, что отказ в заверении списков вряд ли можно рассматривать в качестве меры конституционно-правовой ответственности, это скорее особая правообеспечительная мера. Основанием для подобного вывода служит то, что законодательство детально регламентирует процедуру выдвижения кандидатов на съездах партий, требования к содержанию всех необходимых документов, а основанием для отказа в заверении списка является только несоблюдение указанных формальных требований закона к оформлению предвыборной документации. Аналогичная природа принуждения соответствует и такой правообеспечительной мере, как отмена решения комиссии о признании кандидата избранным.

С нашей точки зрения, представленные выше мнения ученых о мерах ответственности в избирательных правоотношениях неполны и в какой-то степени некорректно сформулированы. К примеру, какая мера ответственности в избирательных правоотношениях определена в законодательных актах как досрочное прекращение полномочий, по какой причине необходимо выделять отказ в регистрации гражданину, при этом не указывая на отказ в регистрации списка кандидатов, представленного избирательным объединением (блоком)? Остается загадкой, почему в число мер ответственности не попала такая конституционно-правовая санкция, как предупреждение.

По нашему мнению, к мерам ответственности по избирательному законодательству нужно отнести следующие санкции:

1) предупреждение кандидату (п. 5.1 ст. 20 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», п. 3 ст. 92 Федерального закона «О выборах депутатов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации»);

2) отказ в регистрации кандидата или списка кандидатов (п. 23 ст. 38 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав…»);

3) отказ в заверении федерального списка кандидатов, выдвинутого избирательным объединением в случае нарушения порядка выдвижения списка (п. 8 ст. 38 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»);

4) признание итогов голосования и результатов выборов недействительными решением избирательной комиссии (п. 9 ст. 70 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав...»);

5) отмена решения об итогах голосования и о результатах выборов судом (п. 2 ст. 77 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав...»);

6) расформирование избирательной комиссии (ст. 31 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав...»);

7) отмена регистрации кандидата, списка кандидатов (п. 5 ст. 76 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав...»);

8) отстранение члена участковой избирательной комиссии (п. 12 ст. 64 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав...»);

9) удаление наблюдателя или иных лиц (п. 12 ст. 64 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав...»);

10) отмена решения избирательной комиссии вышестоящей избирательной комиссией (п. 11 ст. 20 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав...») или судом на основании ст. 259 ГПК РФ;

11) прекращение полномочий члена избирательной комиссии с правом решающего голоса вследствие признания его систематически не выполняющим свои обязанности (пп. «д» п. 8 ст. 29 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав...») или вступления в силу приговора или решения суда;

12) прекращение деятельности инициативной группы по проведению референдума (ст. 89 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 года «О референдуме в Российской Федерации»)[458];

13) отмена решения комиссии референдума об итогах голосования, признание итогов голосования недействительными вышестоящей комиссией или судом (ст. 88 Закона «О референдуме в Российской Федерации»);

Если говорить о классификации избирательных санкций, то наибольшее практическое значение имеет схема, в основе которой лежит природа юридического действия: а) отказ в наделении соответствующим специальным статусом (отказ в регистрации, отказ в заверении списков); б) нуллификация совокупности юридических действий (признание выборов недействительными и отмена результатов выборов); в) прекращение существования (роспуск, расформирование) властного органа (расформирование избирательной комиссии); г) утрата юридической силы правового акта (отмена актов избирательных комиссий); д) лишение специального статуса (отмена регистрации кандидата, списка кандидатов); е) лишение права принятия значимых решений в избирательном процессе (удаление наблюдателя, отстранение члена участковой комиссии). Другой классификацией может выступать стадийность использования тех или иных мер ответственности в ходе избирательной кампании: 1) применение санкций на стадии выдвижения и регистрации (отказ в регистрации), 2) применение санкций после регистрации и до даты голосования (отмена регистрации), 3) применение санкций после голосования (признание выборов недействительными), 4) применение независимо от стадии (расформирование комиссии)[459]. Более простая классификация - деление по субъектам применения санкций: 1) санкции, применяемые избирательными комиссиями и 2) санкции, применяемые судами.

Приведенная классификация не может быть названа окончательной и полной, так как имеет в основном общетеоретический характер. Возможны и иные основания разграничения санкций в избирательных отношениях.

Рассмотрим указанные санкции более подробно.

Предупреждение кандидату. Согласно п. 5.1 ст. 20 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав...» в случае нарушения кандидатом, избирательным объединением, инициативной группой по проведению референдума закона соответствующая комиссия вправе вынести этим кандидату, избирательному объединению, инициативной группе по проведению референдума предупреждение, которое доводится до сведения избирателей, участников референдума через средства массовой информации либо иным способом.

Законодатель, сохраняя эту меру ответственности скорее в виде исключения, не раскрывает ее правового содержания. В. В. Игнатенко, отмечая наличие этого пробела, указывает, что «предупреждение состоит в официальном осуждении от имени государства совершенного избирательного правонарушения и предостережении участника избирательного процесса… о недопустимости противоправного поведения»[460]. Предупреждение существенно отличается от иных избирательных санкций. Во-первых, это наиболее мягкая по своим последствиям санкция, так как субъект не утрачивает своего специального статуса в избирательной кампании. Во-вторых, данная мера ответственности характеризуется меньшей степенью выражения карательного аспекта ее применения. Кара ограничивается претерпеванием правонарушителем общественно-правового осуждения и возможной последующей за ним отрицательной оценкой избирателей его качеств как претендента на выборную должность. В-третьих, предупреждение применяется как мера ответственности за малозначительные избирательные правонарушения, не наносящие значительного вреда избирательной системе[461].

Указанная мера ответственности ранее широко применялась, так как Закон «Об основных гарантиях избирательных прав...» (в ред. 1994 и 1997 годов) предусматривал особые правовые последствия применения предупреждения, а именно: в случае неоднократного вынесения предупреждения (более двух раз) избирательная комиссия могла отменить регистрацию кандидата или отказать в регистрации. В настоящее время указанная мера ответственности является скорее морально-правовой, а основания и условия ее применения сформулированы законодателем в довольно общей форме[462]. Единственным исключением, когда предупреждение влечет за собой применение более строгой санкции, является норма ст. 89 (пп. 7 п. 1) Закона «О референдуме в Российской Федерации», предусматривающая прекращение деятельности инициативной группы по проведению референдума по решению суда при условии вынесения трех предупреждений ЦИК РФ о нарушении норм избирательного законодательства.

Решение о вынесении предупреждения принимается соответствующей избирательной комиссией и публикуется в средствах массовой информации.

По мнению А. Е. Штурнева, предупреждение довольно часто используется не как мера ответственности, а как особое предупредительное, профилактическое средство. Чтобы сохранить за предупреждением характер санкции за уже совершенное правонарушение, указанный автор предлагает ввести в законодательство новое средство борьбы с возможными правонарушениями — предостережение. Такая правовая форма могла бы, на его взгляд, отличаться от предупреждения порядком и последствиями реализации; она не сопряжена с общественно-правовым осуждением, не формализуется в виде официального порицания со стороны избирательной комиссии и не предполагает широкого обнародования[463]. Этот же автор предложил формализовать в избирательном законодательстве и еще одну меру ответственности — представление об устранении нарушений закона, когда такое нарушение имеет место, но отсутствуют признаки объективной стороны (например, доказаны факты использования кандидатом денежных средств помимо избирательного фонда, но размер этих средств не превышает предельного размера, установленного законом для применения взыскания в виде отмены регистрации кандидата)[464].

По нашему мнению, вряд ли можно признать целесообразным существование в законодательном поле как предостережения, так и представления, поскольку эффективность того же предупреждения, как показала практика, равна нулю, если не связывать его применение с возможностью использования более суровой санкции, например, отмены регистрации кандидата. На наш взгляд, А. Е. Штурнев без должного критического осмысления пытается перенести средства прокурорского реагирования, предусмотренные Законом «О прокуратуре Российской Федерации», в избирательное законодательство. Ввиду кратковременности избирательной кампании и крайне ограниченных возможностей избирательных комиссий по сбору доказательной базы избирательных правонарушений представляется слабо обоснованным предложение о наделении избирательных комиссий сразу двумя процессуальными средствами борьбы с нарушениями избирательных прав граждан.

Отказ в регистрации кандидата (списка кандидатов) и отмена регистрации. Данная мера ответственности имеет ярко выраженный карательный характер и состоит в ограничении пассивного избирательного права кандидата за совершенное избирательное правонарушение. Но при этом следует согласиться с В. В. Игнатенко, что «в целом ряде случаев отказ в регистрации кандидата (списка кандидатов) является применением не наказательной санкции (меры конституционно-правовой ответственности за совершение избирательного правонарушения), а применением правообеспечительной или правовосстановительной меры»[465]. Можно также поддержать мнение М. С. Матейковича, что не всегда отказ в регистрации выступает в качестве меры ответственности. Например, отказ в регистрации кандидатом иностранцу — это правовое последствие несоблюдения формальных требований закона[466].

Е. И. Босова все основания для отказа в регистрации подразделяет в две группы:

1) основания, связанные с формальным невыполнением требований Конституции и федерального закона (несоблюдение требований к выдвижению, отсутствие необходимых для регистрации документов, наличие факта регистрации кандидата в другом округе, исключение из списка);

2) основания, применяемые в качестве собственно меры конституционно-правовой ответственности (недостаточное количество достоверных подписей, использование средств помимо избирательного фонда, неоднократное использование преимуществ должностного положения и т. д.)[467].

Согласно ст. 38 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав...» основания для отказа в регистрации и отмены регистрации фактически идентичны.

Рассмотрим основания для отказа в регистрации, определенные в п. 23 ст. 38 указанного Закона. Одним из них выступает несоблюдение требований к выдвижению политической партией, избирательным блоком кандидата, списка кандидатов (пп. «б» п. 23). Здесь существо противоправного деяния выражается в нарушении требований, изложенных в п. 2 ст. 35 данного Закона. Например, кандидат выдвинут на съезде политической партии не тайным, а открытым голосованием или же с нарушением правил о кворуме для проведения съезда. К числу таких нарушений можно еще отнести принятие решения о выдвижении кандидатов ненадлежащим органом партии, нарушение порядка проведения съезда (конференции) политической партии или общественного объединения, нарушение порядка выдвижения делегатов местными отделениями политической партии на съезд партии, несоблюдение или нарушение процедуры тайного голосования при принятии решений о выдвижении кандидатов.

Другое основание применения санкции в виде отказа в регистрации — грубое и неоднократное нарушение запрета сбора подписей избирателей в местах, где в соответствии с законом сбор подписей запрещен (пп. «г» п. 23). Грубым нарушением запрета является сбор не менее 20 % подписей от представленных для регистрации кандидата в местах, где сбор запрещен (места для выдачи заработной платы, пенсий, социальных пособий). Понятие неоднократности в законе четко не определено, но, видимо, подобного рода нарушения должны быть зафиксированы, как минимум, дважды.

Что касается такого правонарушения, как использование кандидатом, избирательным объединением или блоком при финансировании своей кампании помимо средств собственного избирательного фонда иных денежных средств, составляющих более 5 % (для избирательных объединеий более 10 %) от установленного законом предельного размера расходования средств избирательного фонда или более 5 % помимо установленного законом предельного размера избирательного фонда, то непонятно, каким образом избирательная комиссия должна будет установить этот факт. Например, если окажется, что уполномоченные представители кандидата распространяют листовки, не оплаченные из фонда, то каким образом должна определяться стоимость данных листовок?

К числу избирательных правонарушений, служащих основанием для отказа в регистрации кандидата (списка кандидатов), законодатель относит несоздание кандидатом, избирательным объединением, избирательным блоком избирательного фонда. Своевременное создание избирательного фонда является юридической обязанностью указанных участников избирательного процесса, поэтому ее неисполнение влечет отказ в регистрации. Региональный законодатель может в своем законе освободить от обязанности создания кандидатом избирательного фонда на выборах в органы местного самоуправления при численности избирателей в избирательном округе не более трех тысяч при условии, что финансирование кандидатом своей избирательной кампании не производится.

Законодатель признает основанием отказа в регистрации кандидата (списка кандидатов) установленный судом факт нарушения в течение агитационного периода кандидатом, уполномоченным представителем избирательного объединения, избирательного блока п. п. 1 и 1.1 ст. 56 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав...», которые определяют, что агитация кандидата не должна содержать призывы к совершению деяний, определяемых в ст. 1 Федерального закона от 25 июля 2002 года № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» (далее - Федеральный закон «О противодействии экстремистской деятельности») как экстремистская деятельность, либо иным способом побуждать к таким деяниям, а также обосновывать или оправдывать экстремизм. Запрещается агитация, возбуждающая социальную, расовую, национальную или религиозную рознь, унижающая национальное достоинство, пропагандирующая исключительность, превосходство либо неполноценность граждан по признаку их отношения к религии, социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности, а также агитация, при проведении которой осуществляются пропаганда и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики либо атрибутики или символики, сходных с нацистской атрибутикой или символикой до степени их смешения. Не может рассматриваться как разжигание социальной розни агитация, направленная на защиту идей социальной справедливости. А также запрещается агитация, нарушающая законодательство РФ об интеллектуальной собственности.

Избирательная комиссия вправе отказать в регистрации кандидата (списка кандидатов) и в случае использования кандидатом, его доверенными лицами преимуществ должностного или служебного положения. В соответствии с п. 5 ст. 40 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав...» под использованием преимуществ должностного или служебного положения понимается: а) привлечение лиц, находящихся в подчинении или иной служебной зависимости, иных государственных и муниципальных служащих к осуществлению в служебное время деятельности, способствующей выдвижению и (или) избранию кандидатов; б) использование помещений, занимаемых государственными органами или органами местного самоуправления, для осуществления деятельности, способствующей выдвижению и (или) избранию кандидатов, если иным кандидатам не будет гарантировано использование указанных помещений на таких же условиях; в) использование телефонной, факсимильной и иных видов связи, информационных услуг, оргтехники, обеспечивающих функционирование государственных органов, государственных и муниципальных учреждений или органов местного самоуправления, для проведения предвыборной агитации; г) использование на безвозмездной основе или использование на льготных условиях транспортных средств, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для осуществления деятельности, способствующей выдвижению и (или) избранию кандидатов; д) проведение сбора подписей, предвыборной агитации лицами, замещающими государственные или муниципальные должности, в том числе государственными или муниципальными служащими, в ходе служебных (оплачиваемых за счет государственных или муниципальных средств) командировок; е) преимущественный (по сравнению с другими кандидатами) доступ к государственным и муниципальным средствам массовой информации в целях проведения сбора подписей или предвыборной агитации; ж) агитационное выступление в период избирательной кампании при проведении массовых мероприятий, организуемых государственными и муниципальными органами и организациями.

Еще одним основанием применения санкции в виде отказа в регистрации выступает установленный решением суда факт подкупа избирателей кандидатом, его доверенным лицом, уполномоченным представителем по финансовым вопросам, а также действовавшими по их поручению иным лицом или организацией. Под подкупом избирателей понимается предоставление или обещание предоставления имущественных выгод избирателям с целью реализации ими своих избирательных прав в интересах определенного кандидата, например, вручение избирателям денежных средств с условием, что они будут голосовать за (или против) определенного кандидата. Подкуп может осуществляться и с целью отказа гражданина в реализации им его избирательных прав.

В ряде случаев отказ в регистрации кандидата (списка кандидатов) является не мерой ответственности за совершение избирательного правонарушения, а правообеспечительной или правовосстановительной мерой. Последняя направлена не на наказание правонарушителей, а на обеспечение либо восстановление правопорядка, на безусловное выполнение в конкретных правоприменительных ситуациях квалификационных и иных юридических требований. Здесь основанием отказа в регистрации кандидата (списка кандидатов) выступает не избирательное правонарушение (виновное противоправное деяние определенных участников выборов, нарушающее законодательство о выборах и влекущее применение установленных законом мер ответственности), а объективный юридический факт несоответствия (противоречия) определенным требованиям закона статуса, состояния, результата деятельности (например, факт отсутствия определенного избирательного документа, факт наличия двойной регистрации кандидата в разных избирательных округах, факт утраты пассивного избирательного права и др.).

Отмена регистрации кандидата (списка кандидатов). Применение меры конституционно-правовой ответственности в виде отмены регистрации кандидата (списка кандидатов) допустимо в порядке и на основаниях, определенных законом. Отмена регистрации кандидата (списка кандидатов) состоит в лишении граждан, обладающих пассивным избирательным правом, статуса зарегистрированных кандидатов. Тем самым гражданину (группе граждан) отказывается в праве реализации ими пассивного избирательного права на конкретных выборах.

В п. 5 ст. 76 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав...» установлен перечень избирательных правонарушений, за совершение которых возможна отмена регистрации. Такими правонарушениями законодатель признает противоправные (нарушающие нормы законодательства о выборах) виновные деяния кандидатов, доверенных лиц кандидатов, избирательных блоков, избирательных объединений и их руководителей, иных организаций, действующих в целях избрания определенных кандидатов.

К числу оснований отмены регистрации кандидата (списка кандидатов) отнесены те же самые основания, что и для отказа регистрации, за исключением неоднократного несоблюдения кандидатом ограничений, предусмотренных законом (нарушение ряда запретов на агитацию в СМИ).

Отмену регистрации кандидата (списка кандидатов) следует отличать от такой меры воздействия, как аннулирование регистрации кандидата (списка кандидатов). Аннулирование регистрации – это не мера конституционно-правовой ответственности. Анулирование направлено не на наказание правонарушителей, а на обеспечение исполнения норм избирательного законодательства. Субъектом осуществления аннулирования регистрации является не суд, а соответствующая избирательная комиссия.

Основания аннулирования регистрации перечислены в ст. 76 упомянутого Закона. Таких оснований несколько. В соответствии с п. 1 ст. 76 решение избирательной комиссии о регистрации кандидата аннулируется вышестоящей комиссией в случае нарушения требования п. 19 ст. 38 указанного Закона, заключающегося в том, что кандидат при проведении одних и тех же выборов может быть зарегистрирован только по одному избирательному округу. При этом аннулированию подлежат все решения о регистрации кандидата, за исключением первого. Регистрация кандидата (списка кандидатов) может быть аннулирована решением избирательной комиссии, зарегистрировавшей кандидата (список кандидатов), на основании заявления кандидата о снятии своей кандидатуры, решения избирательного объединения (блока) об отзыве кандидата (списка кандидатов). Аннулированию также подлежит регистрация кандидата в случае утраты им пассивного избирательного права. Аннулируется и регистрация списка кандидатов, если число исключенных из списка кандидатов превышает 25 % от числа кандидатов в заверенном списке кандидатов.

Вызывает сомнение дифференциация процедур отказа в регистрации и отмены в регистрации кандидата (списка кандидатов). Согласно закону и в соответствии с постановлением Конституционного Суда РФ от 11 июня 2002 г. № 11-П отмена регистрации возможна только по решению суда. В то же время отказ в регистрации возможен по решению избирательной комиссии. Отметим, что эти санкции имеют одну цель — лишить субъекта статуса кандидата (зарегистрированного кандидата) и являются мерами конституционно-правовой ответственности за совершенное правонарушение. Но почему-то одна из них применяется только по решению суда, а другая — по решению комиссии. Представляется, что отмена и отказ в регистрации должны быть санкциями, которые применяют исключительно судебные инстанции. Кроме того, Конституционный Суд РФ в вышеупомянутом постановлении сформулировал еще один небесспорный вывод, а именно требование руководствоваться принципом соразмерности при применении указанной меры ответственности, а не одними формальными основаниями.

Нельзя не сказать и об очевидном пробеле законодательного регулирования, касающемся основания применения такой санкции, как отказ в регистрации. В рамках данной принудительной меры возможно удаление кандидата из избирательного процесса при наличии обстоятельств, которые исключают не только его вину, но и сам факт нарушения с его стороны каких-либо норм (утрата пассивного избирательного права, исключение из списка кандидатов более 25 % состоящих в нем, регистрация кандидата более чем по одному избирательному округу).

Применительно к отмене регистрации законодатель разграничил эти процедуры, выделив отмену регистрации и ее аннулирование, в рамках которого поместил случаи, не связанные с ответственностью. Эти принудительные меры представляют собой правоограничения, вводимые с целью обеспечить участие в выборах лиц, обладающих необходимыми признаками для участия в избирательном процессе (граждане РФ, достаточное число участников в списке кандидатов или наличие права выдвигаться лишь в одном избирательном округе).

На наш взгляд, необходимо дифференцировать и основания для отказа в регистрации, определив, когда отказ выступает в качестве ответственности за нарушение нормы. В иных случаях отказ в регистрации может быть и поименован таким образом, чтобы не смешивать последствия применения разных по своей природе принудительных мер (например непризнание регистрации).

Признание итогов голосования и результатов выборов недействительными решением избирательной комиссии; отмена решения об итогах голосования и о результатах выборов судом. Данные меры конституционно-правовой ответственности предусмотрены в ст. 77 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав...» и близки по основаниям и правовым последствиям их применения.

Пунктом 1 ст. 77 указанного Закона предусмотрено, что если при проведении голосования или установлении итогов голосования были допущены нарушения законов о выборах, регламентирующих проведение соответствующих выборов, вышестоящая избирательная комиссия до установления ею итогов голосования, определения результатов выборов может отменить решение нижестоящей комиссии об итогах голосования, о результатах выборов и принять решение о повторном подсчете голосов, а если допущенные нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей — о признании итогов голосования, результатов выборов недействительными.

После определения результатов выборов решение избирательной комиссии о результатах соответствующих выборов может быть отменено только судом с учетом установленных в законодательстве правил подсудности.

Согласно п. 2 ст. 77 основанием для судебной отмены решения избирательной комиссии о результатах выборов являются следующие установленные судом обстоятельства:

а) кандидат, признанный избранным, избирательное объединение, избирательный блок, выдвинувшие список кандидатов, допущенный к распределению депутатских мандатов, израсходовали на проведение своей избирательной кампании помимо средств собственного избирательного фонда средства в размере, составляющем более чем 10 % от предельного размера расходования средств избирательного фонда, установленного законом, или более чем на 10 % превысили предельный размер расходования средств избирательного фонда, установленный законом;

б) кандидат, признанный избранным, избирательное объединение, избирательный блок, выдвинувшие список кандидатов, допущенный к распределению депутатских мандатов, осуществляли подкуп избирателей, и указанное нарушение не позволяет выявить действительную волю избирателей;

в) кандидат, признанный избранным, избирательное объединение, избирательный блок, выдвинувшие список кандидатов, допущенный к распределению депутатских мандатов, при проведении агитации нарушили п. 1 ст. 56 упомянутого Закона (запрет на злоупотребление правом на проведение предвыборной агитации), и указанное нарушение не позволяет выявить действительную волю избирателей;

г) кандидат, признанный избранным, избирательное объединение, избирательный блок, выдвинувшие список кандидатов, допущенный к распределению депутатских мандатов, использовали преимущества должностного или служебного положения, и указанное нарушение не позволяет выявить действительную волю избирателей.

Согласно, п. 3 ст. 77 суд соответствующего уровня может отменить решение избирательной комиссии об итогах голосования, о результатах выборов на избирательном участке, территории, в избирательном округе, в муниципальном образовании, в субъекте РФ, в Российской Федерации в целом, а также в случае нарушения правил составления списков избирателей, порядка формирования избирательных комиссий, порядка голосования и подсчета голосов (включая воспрепятствование наблюдению за их проведением), определения результатов выборов, незаконного отказа в регистрации кандидата, списка кандидатов, признанного таковым после дня голосования, других нарушений избирательного законодательства, если эти нарушения не позволяют выявить действительную волю избирателей.

Как видим, не каждое нарушение законодательства о выборах, допущенное в ходе проведения избирательной кампании (за исключением нарушения, указанного в пп. «а» п. 2 ст. 77 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав...»), само по себе является достаточным основанием отмены судом решения избирательной комиссии об итогах голосования и результатах выборов.

Необходимо установление судом не только самого факта нарушений, указанных в п. 2 и 3 ст. 77 упомянутого Закона, но и такого характера нарушения, который не позволяет выявить действительную волю избирателей. При этом суд должен проверить, были ли обеспечены необходимые условия, существенно влияющие на свободное волеизъявление избирателей.

Приведем пример из судебной практики.

В феврале 2001 года Черняховским городским судом Калининградской области была рассмотрена жалоба на решение муниципальной избирательной комиссии от 22 января 2001 года о признании недействительными выборов депутата районного Совета Черняховского муниципального образования по избирательному округу № 1. По результатам проведения окружной избирательной комиссией повторного подсчета голосов избирателей было установлено следующее. Избирательных бюллетеней категории «против всех кандидатов» выявлено 192, бюллетеней за кандидата, набравшего наибольшее количество голосов, — 195. Окружная избирательная комиссия получила до выборов от муниципальной избирательной комиссии 2000 избирательных бюллетеней. При повторном подсчете была выявлена недостача четырех бюллетеней, что при таком соотношении голосов существенно влияет на итоги голосования. Как установил суд, в данной ситуации невозможно определить, к какой категории бюллетеней могли относиться недостающие бюллетени. В этой связи окружная избирательная комиссия не могла принять решение о признании выборов по избирательному округу № 1 действительными. Суд пришел к выводу, что муниципальная избирательная комиссия действовала в пределах своих полномочий и законно отменила решение окружной избирательной комиссии, признав выборы по этому округу недействительными[468]. Как видим, в данном примере при установлении итогов голосования и определения результатов выборов были допущены такие нарушения законодательства о выборах, которые не позволяли выявить действительную волю избирателей.

Известно, что согласно предписанию, изложенному в п. 2 ст. 64 ранее действовавшего Закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (с изм. и доп. от 30 марта 1999 года), предусматривалась отмена решения об итогах голосования, о результатах выборов, если имели место нарушения законодательства о выборах, которые формально не позволяли с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей.

Нельзя не подвергнуть критике судебную практику решений об отмене результатов выборов. Как указывает Е. И. Колюшин, позиция судов заключается в том, что основанием для отмены решения избирательной комиссии может служить не сам факт нарушения законодательства, а лишь нарушения, которые не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления[469]. Действительно, категория «достоверность», как отмечается в литературе, используемая в избирательном законодательстве, является неправовой категорией, категорией оценочной, создающей возможность возникновения юридических коллизий[470].

Вслед за Е. И. Колюшиным, позволим усомниться в обоснованности такого подхода, поскольку при применении нормы суд должен исходить из самоценности избирательных процедур, а сам факт нарушения может повлечь отмену результатов выборов. Другое дело — нахождение объективных критериев существенности нарушений, иначе поставить под сомнение волеизъявление избирателей можно и за самые незначительные нарушения.

Именно поэтому некоторые исследователи, впадая в другую крайность, предлагают постулировать «презумпцию действительности результатов выборов», т. е. гарантий защиты результатов выборов[471]. Фактически это приводит к невозможности для избирательных комиссий и частично даже для судов признавать выборы недействительными по таким основаниям, как подкуп избирателей, нарушение правил агитации, выразившееся в злоупотреблении свободой массовой информации (агитация, возбуждающая религиозную, расовую, межнациональную рознь, призывы к войне, использование преимуществ должностного и служебного положения, нарушение правил финансирования кампании).

В качестве объективного критерия невозможности с достоверностью определить результаты волеизъявления по избирательному участку предлагалось, например, использовать количественный принцип — невозможность с достоверностью определить волеизъявление более четверти избирателей, включенных в список избирателей[472].

Следует поддерживать мнение М. С. Матейковича об ошибочности позиции Верховного Суда РФ, который ранее руководствовался при рассмотрении жалоб об отмене результатов выборов арифметическими соотношениями количества голосов, поданных за того или иного кандидата, и делал вывод о возможности достоверно определить результаты волеизъявления избирателей. «Такой подход далеко не безупречен, — указывает М. С. Матейкович, — если, например, будет доказано, что имели место многочисленные факты фальсификации итогов голосования, массовые нарушения прав наблюдателей, избранным кандидатом неоднократно осуществлялся подкуп избирателей, использовались преимущества должностного положения»[473].

В качестве одного из примеров названной позиции судов общей юрисдикции можно привести решение коллегии по гражданским делам Московского областного суда от 28 февраля 2000 года, принятое по жалобе Г. Н. Селезнева: «Для признания результатов выборов недействительными необходимо установить: во-первых, что в ходе организации и проведения выборов имели место нарушения избирательного законодательства; во-вторых, что выявленные нарушения ставят под сомнение зафиксированные результаты голосования; в-третьих, что характер допущенных нарушений таков, что на момент рассмотрения жалоб уже невозможно с достоверностью определить действительное волеизъявление избирателей»[474]. Иными словами, если имеется возможность восполнить или устранить нарушения без проведения нового голосования, то эти процедуры должны быть проведены (новый подсчет голосов).

Как известно, Конституционный Суд РФ попытался изменить судебную практику рассмотрения аналогичных споров, введя новый критерий, который должен использоваться судами при принятии решения об отмене результатов выборов. В Постановлении от 15 января 2002 года № 1-П[475] суд признал, что правоприменители (комиссии и суды) исходили из того, что отменить результаты выборов возможно лишь «при условии доказанности влияния выявленного нарушения избирательных прав на достоверность результатов волеизъявления избирателей». Практика же пошла по пути отнесения к нарушениям, которые могут лечь в основу решения об отмене результатов выборов, тех из них, которые связаны с подлинностью бюллетеней, правильностью голосования и его количественных итогов, т. е. суды были ориентированы лишь на проверку результатов состоявшегося голосования. Конституционный Суд специально подчеркнул, что к этому не сводится «оценка адекватности отражения в результатах выборов действительной воли избирателей, и отмена результатов выборов возможна также в других случаях — если не были обеспечены необходимые условия, существенно влияющие на свободное волеизъявление избирателей», и признал, что отмена регистрации кандидата, впоследствии восстановленная судом, достаточна для признания выборов недействительными[476]. Таким образом, Конституционный Суд обязал правоприменителей выявлять, имело ли место влияние нарушений на адекватное отражение действительной воли избирателей.

Приведенная правовая позиция Конституционного Суда РФ была учтена законодателем при изменении редакции ст. 77 ныне действующего Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Хотя следут подчеркнуть, что даже после принятия вышеуказанного Постановления Конституционного Суда общие суды крайне редко отменяли решения об итогах голосования, результатах выборов, руководствуясь в основном старыми подходами, сформировавшимися в ходе применения категории «достоверность волеизъявления избирателей».

О том, что данная мера ответственности применяется в Российской Федерации крайне редко, свидетельствует практика работы избирательных комиссий и судов. Связано это в первую очередь с тем, что большая часть нарушений законодательства в ходе выборов (вброс поддельных бюллетеней, подделка протоколов, порча бюллетеней) или голосования (включение в дополнительные списки лиц, не являющихся избирателями, выдача бюллетеней дважды одним и тем же лицам, голосование за непришедших лиц) в целом не влияет на результаты голосования.

При этом в судебном порядке практически невозможно доказать связь конкретного кандидата с лицами, осуществлявшими подкуп, сложно установить заказчика ложной печатной продукции, которой в последние несколько дней до выборов наводняют территории, где проходят выборы, несмотря на то, что влияние данного метода незаконной агитации на волеизъявление избирателей может быть весьма значительно.

Действующий Закон «Об основных гарантиях избирательных прав...», который призван устранить пробелы ранее действовавшего законодательства, содержит новеллы, вызывающие сомнения в их применимости. Прежде всего отметим, что законодатель предусмотрел возможность отмены решения комиссии об итогах голосования и результатах выборов, которое не влечет признания выборов недействительнми; за этим может следовать повторный подсчет голосов, если, несмотря на нарушения избирательного законодательства, можно с достоверностью определить результаты волеизъявления. Исходя из нормы Закона неясно, каким образом комиссия должна прийти к выводу о том, что нарушения могут быть устранены повторным подсчетом голосов.

В качестве примера приведем сравнительно недавний пример из судебной практики.

23 мая 2005 года кассационным определением Красноярского краевого суда было вынесено новое решение по гражданскому делу по заявлению С. Г. Уфимцева о признании незаконными решений и действий окружной избирательной комиссии одномандатного округа № 8 по выборам депутатов Ачинского городского Совета депутатов по жалобам окружной избирательной комиссии № 8, кандидата Ю. А. Краснова и избирательной комиссии г. Ачинска. Было установлено, что по итогам прошедших 17 апреля 2005 года выборов и по результатам подсчета голосов (согласно протоколам участковых избирательных комиссии № 28, 29, 40) число голосов избирателей, проголосовавших «против всех», составило 830 голосов, а поданных за одного из кандидатов — Ю. А. Краснова — 827.

Окружная избирательная комиссия назначила повторный подсчет голосов на основании заявлений наблюдателей от кандидата Ю. А. Краснова и нескольких членов соответствующих участковых комиссий о возникших сомнениях в правильности подсчета голосов, оформленных и поступивших в окружную комиссию уже после сдачи протоколов участковых комиссий. На основании этих заявлений окружная комиссия провела повторный подсчет голосов и признала избранным Ю. А. Краснова как набравшего наибольшее количество голосов (828) («против всех кандидатов» — 821 бюллетень).

Суд кассационной инстанции определил, что окружной избирательной комиссией не представлено каких-либо доказательств законности принятия решения о повторном подсчете голосов, а заявления членов комиссий и наблюдателей носят декларативный характер, не содержат сведений о каких-либо конкретных нарушениях, допущенных при подсчете голосов, ошибках и несоответствиях в протоколах об итогах голосования. Поэтому суд признал, что нарушения, допущенные при производстве повторного подсчета голосов, с учетом минимальной разницы между количеством бюллетеней за кандидата, набравшего большее количество голосов, и против всех кандидатов, с учетом расхождения при первоначальном и повторном пересчете голосов, а также немотивированного и незаконного решения о повторном подсчете голосов, не позволяют с достоверностью определить волеизъявление избирателей, и отменил все решения окружной избирательной комиссии[477].

Еще две законодательных новации — установление разных оценочных критериев для признания выборов недействительными избирательной комиссией (ст. 70, п. 1 ст. 77) и отмена судом решения о результатах выборов (п. 2–10 ст. 77). Для избирательных комиссией критерием для принятия соответствующего решения служит невозможность с достоверностью определить результаты волеизъявления, а для суда — невозможность выявить действительную волю избирателей. Ранее Закон «Об основных гарантиях избирательных прав...» предусматривал единственный критерий — невозможность с достоверностью определить результаты волеизъявления, который был единым и для комиссии, и для суда. Почему же в действующем Законе появился новый оценочный критерий, введенный исключительно для судебной инстанции?

Законодатель истолковал приведенную выше позицию Конституционного Суда РФ, можно сказать, в какой-то мере ограниченно: суд должен устанавливать обстоятельства, влияющие на волю избирателей, и только суд может отменить решение о результатах выборов, рассматривая открытый перечень нарушений избирательного законодательства (признак выявления действительной воли избирателей). Избирательные комиссии могут лишь признать выборы недействительными на основании тех нарушений, которые касаются правильности проведения голосования, итогов голосования, подсчета голосов (признак достоверности определения результатов волеизъявления). Именно системное толкование п. 9 ст. 70 и п. 2 ст. 77 указанного Закона позволяет сделать такие выводы. Тем самым законодатель фактически так интерпретировал правовую позицию Конституционного Суда, что подменил сам смысл решения: Суд лишь дал расширительное толкование понятию «достоверность результатов волеизъявления», указав на возможность всем правоприменителям отменять решения о результатах выборов (признавать выборы недействительными), исследуя реальное отражение в результате голосования воли избирателей при наличии различных нарушений избирательного закона. Однако в действующем Законе единое понятие разграничено на два разных по смысловому содержанию, причем одно из них является более узким по объему.

По нашему мнению, вполне можно было использовать одну старую формулировку, лишь определив ее содержание в ст. 2 Закона, тогда бы это не ограничивало комиссии при оценке нарушений законодательства, совершенных в ходе голосования и относимых к процессу подсчета голосов, выдаче бюллетеней, составлению протоколов.

Расформирование избирательной комиссии. Мера государственно-принудительного правового воздействия в виде расформирования избирательной комиссии по своей юридической природе относится к мерам конституционно-правовой ответственности, а основания и порядок ее применения регламентируются в ст. 31 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав...». При этом в науке конституционного права некоторые авторы относят расформирование избирательной комиссии не к мерам ответственности, а к мерам защиты «электоральных прав граждан», так как оно направлено на прекращение противоправного поведения[478]. С нашей позиции, расформирование избирательной комисии неразрывно связано с наступлением негативных последствий для ее членов, а значит говорить о том, что применение этой меры предшествует использованию мер ответственности, не представляется возможным.

В качестве санкции здесь выступает принудительный досрочный роспуск в судебном порядке комиссии в ранее сформированном составе. Прекращаются полномочия только членов комиссии с правом решающего голоса. Расформирование комиссии не влечет прекращения полномочий ее членов с правом совещательного голоса.

Законом предусмотрено два вида фактических оснований расформирования избирательной комиссии:

а) нарушение комиссией избирательных прав граждан, повлекшее за собой признание ЦИК РФ, а также избирательной комиссией субъекта РФ недействительными итогов голосования на соответствующей территории либо результатов выборов;

б) неисполнение комиссией решения суда или вышестоящей комиссии, решений ЦИК РФ, избирательной комиссии субъекта РФ, принятых по результатам рассмотрения жалоб.

При разрешении вопроса о расформировании избирательной комиссии следует учитывать, что признание недействительными итогов голосования либо результатов выборов должно быть осуществлено в порядке, установленном федеральными законами (в том числе и на основании судебного решения) и законами субъектов РФ. Дела о расформировании избирательных комиссий рассматриваются судами в соответствии с правилами подсудности, установленными п. 2 ст. 75 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав...». Согласно этой норме:

· Верховный Суд РФ рассматривает дела о расформировании ЦИК РФ;

· федеральный суд общей юрисдикции субъекта РФ (республиканский, краевой, областной, окружной) рассматривает дела о расформировании избирательной комиссии субъекта РФ;

· районные суды рассматривают дела о расформировании территориальных, участковых избирательных комиссий.

Суды рассматривают дела о расформировании избирательных комиссий не по собственной инициативе, а только по заявлениям перечисленных в законе органов и лиц. С заявлением в суд о расформировании ЦИК РФ вправе обратиться группа численностью не менее ¹/₃ от общего числа членов Совета Федерации Федерального Собрания РФ или депутатов Государственной Думы РФ. С аналогичным заявлением в суд о расформировании избирательной комиссии субъекта РФ вправе обратиться группа численностью не менее ¹/₃ от общего числа членов Совета Федерации Федерального Собрания РФ или депутатов Государственной Думы РФ, либо не менее ¹/₃ от общего числа депутатов законодательного органа данного субъекта РФ. С заявлением в суд о расформировании избирательной комиссии субъекта РФ может обратиться и ЦИК РФ.

Правом обращения в суд с заявлением о расформировании окружной избирательной комиссии по выборам в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, представительный орган местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования, территориальной, участковой комиссии наделены соответственно либо группа депутатов численностью не менее ¹/₃ от общего числа депутатов законодательного органа государственной власти данного субъекта РФ, либо группа депутатов соответствующего представительного органа местного самоуправления численностью не менее ¹/₃ от общего числа депутатов этого органа, а также ЦИК РФ и избирательная комиссия субъекта РФ.

Закон не исключает правовой возможности одновременного обращения с заявлением в суд о расформировании определенной избирательной комиссии нескольких субъектов, имеющих такое право. В этом случае суд рассматривает эти заявления одновременно в рамках одного дела.

Согласно п. 5 ст. 31 указанного Закона заявление в суд о расформировании комиссии, организующей выборы, может быть подано в период после окончания избирательной кампании, но не позднее чем через три месяца со дня окончания избирательной кампании. Заявление о расформировании иной комиссии может быть подано не позднее чем за 30 дней до дня голосования либо после окончания избирательной кампании, но не позднее чем через три месяца со дня появления оснований для расформирования комиссии. Заявление о расформировании комиссии принимается судом к рассмотрению немедленно и решение по нему выносится не позднее чем через 14 дней, а в период избирательной кампании — не позднее чем через три дня со дня подачи заявления. Дело о расформировании избирательной комиссии рассматривается судом коллегиально по процессуальным правилам, установленным ГПК РФ.

Указанная мера ответственности до начала 2003 года ни разу не применялась в Российской Федерации в силу весьма редкого основания ответственности — нарушения комиссией избирательных прав граждан, права граждан на участие в референдуме, повлекшего за собой признание ЦИК РФ, избирательной комиссией субъекта РФ в порядке, установленном указанным Законом, иным федеральным законом (в том числе на основании решения суда) недействительными итогов голосования на соответствующей территории либо результатов выборов, референдума. Однако после вступления в силу действующего Закона «Об основных гарантиях избирательных прав...» основания применения данной меры ответственности пополнились еще двумя деликтами — неисполнением комиссией решений суда или вышестоящей комиссии.

Надо сказать, что практика преподнесла новому закону серьезное испытание. ЦИК РФ 4 января 2002 года обратилась в Красноярский краевой суд с требованием расформировать комиссию Красноярского края за неисполнение решения суда. Сразу отметим: краевой суд удовлетворил требования ЦИК РФ (а впоследствии и Верховный Суд РФ подтвердил обоснованность решения краевого суда), но логика судебных решений не может быть расценена как безупречная. И суть вопроса кроется в содержании понятия «исполнение решения суда».

Самое любопытное в этой ситуации то, что ЦИК РФ, на наш взгляд, не имела законного права требовать такого расформирования. Ее требования основывались на том, что краевая комиссия не исполнила решение краевого суда от 1 октября 2002 года об определении результатов выборов, аргументируя это тем, что комиссией были допущены нарушения при составлении протокола о результатах голосования (в протоколе не нашли отражения решения о признании выборов состоявшимися и действительными). Краевой суд в своем решении от 27 января 2003 года также воспринял эту логику, посчитав, что решение суда по первой инстанции не может быть преодолено принятием государственным органом повторного акта, аналогичного акту, признанному судом незаконным.

Однако в резолютивной части решения краевого суда от 1 октября 2002 года содержалось лишь требование определить результаты выборов, как того и требовал заявитель, ссылаясь на допущенные нарушения при оформлении протокола комиссии (неподписание протокола о результатах голосования и сводной таблицы). Более того, не выдавался и исполнительный лист, а судья, принимавший решение, в своем сообщении в прокуратуру края по поводу возбужденного уголовного дела в отношении членов избирательной комиссии края подтвердил факт исполнения решения суда. Избирательная комиссия повторно признала результаты выборов недействительными 3 октября 2002 года и устранила процедурные нарушения (подписав соответствующий протокол и сводную таблицу). Суд не сформулировал в резолютивной части требования признать выборы действительными, а избранным губернатором — А. Хлопонина, а лишь указал в мотивировочной части на неподтвержденность фактов нарушений избирательного законодательства, положенных в основу решения комиссии о признании выборов недействительными. При этом суд не исследовал в судебном заседании жалобы граждан (с вызовом свидетелей), списки избирателей и иные доказательства, положенные в основу решения избирательной комиссии Красноярского края.

Таким образом, можно предположить, что расформирование избирательной комиссии Красноярского края призвано послужить «политическим» уроком для всех нижестоящих комиссий, призывом не допускать игнорирования со стороны нижестоящих комиссий мнения ЦИК РФ, несмотря на то, что основания для такого расформирования, как минимум, спорны. Более того, в недалеком будущем возможно повторение подобных коллизий. Поэтому представляется важным детализировать термин «неисполнение» решения суда (например, одним из критериев может служить факт предъявления исполнительного листа к принудительному исполнению).

Кроме того, представляется, что необходимо законодательно регламентировать и конкретные решения ЦИК РФ, за неисполнение которых может быть применена такая мера ответственности, как расформирование нижестоящей избирательной комиссии.

Отстранение члена участковой избирательной комиссии; удаление наблюдателя. Согласно п. 12 ст. 64 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав…» член участковой комиссии немедленно отстраняется от участия в ее работе, а наблюдатель и иные лица удаляются из помещения для голосования, если они нарушают законы о выборах и о референдуме. Мотивированное решение об этом принимается участковой или вышестоящей комиссией в письменной форме. Правоохранительные органы обеспечивают исполнение указанного решения и принимают меры по привлечению отстраненного члена участковой комиссии, а также удаленного наблюдателя и иных лиц к ответственности, предусмотренной федеральными законами.

Как правило, основанием для применения указанной меры служит поведение члена участковой комиссии или наблюдателя, препятствующее комиссии выполнять свои обязанности (агитация на избирательном участке, попытки непосредственного участия в подсчете голосов, нарушение порядка на избирательном участке, фальсификация и порча бюллетеней).

Отмена решения избирательной комиссии вышестоящей избирательной комиссией или судом. Согласно п. 11 ст. 20 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав…» решение комиссии, противоречащее закону либо принятое с превышением установленной компетенции, подлежит отмене вышестоящей комиссией или судом. При этом вышестоящая комиссия вправе принять решение по существу вопроса или направить нижестоящей комиссии, решение которой было отменено, соответствующие материалы для повторного рассмотрения. Если нижестоящая комиссия повторно не рассмотрит вопрос, то решение вправе принять вышестоящая комиссия.

Согласно ст. 259 ГПК РФ избиратели, участники референдума, кандидаты и их доверенные лица, избирательные объединения и их доверенные лица, политические партии и их региональные отделения, иные общественные объединения, инициативные группы по проведению референдума и их уполномоченные представители, иные группы участников референдума и их уполномоченные представители, наблюдатели, прокурор, считающие, что решениями или действиями (бездействием) органа государственной власти, органа местного самоуправления, общественных объединений, избирательной комиссии, комиссии референдума, должностного лица нарушаются избирательные права или право на участие в референдуме граждан РФ, вправе обратиться с заявлением в суд. Отмена решения избирательной комиссии в судебном порядке является разновидностью такой конституционно-правовой санкции, как утрата юридической силы нормативного акта.

Прекращение полномочий члена избирательной комиссии с правом решающего голоса вследствие признания его систематически не выполняющим свои обязанности или решения суда о назначении административного наказания за нарушения законодательства о выборах. Законом «Об основных гарантиях избирательных прав...» унифицированы основания прекращения полномочий членов избирательных комиссий всех уровней.

Во-первых, полномочия члена избирательной комиссии подлежат прекращению в связи с вступлением в законную силу в отношении члена комиссии обвинительного приговора суда либо решения (постановления) суда о назначении административного наказания за нарушение законодательства о выборах и референдумах (пп. «б» п. 8 ст. 29).

Во-вторых, полномочия члена избирательной комиссии подлежат прекращению на основании заявления соответствующей комиссии о признании названного члена комиссии систематически не выполняющим свои обязанности решением суда, вступившим в законную силу (пп. «д» п. 8 ст. 29). Нельзя не поддержать предложение А. Ю. Ильичева, который настаивает на необходимости выделить в отдельные пункты основания прекращения полномочий члена избиркома, связанные с привлечением лица к конституционно-правовой ответственности, и основания утраты статуса члена, не связанные с совершением конституционного правонарушения[479]. Кроме того, следует согласиться и с предложением автора о необходимости закрепить императивный перечень обязанностей, нарушение которых может служить основанием для прекращения полномочий члена комиссии, и конкретизировать то, что понимается под систематическим невыполнением им своих обязанностей[480].

Мы солидарны с позицией М. С. Матейковича, который указывает, что эта мера ответственности применяется крайне редко, поскольку федеральный законодатель четко не закрепляет обязанностей члена комиссии, кроме присутствия на заседаниях, а также не определяет критерии «систематичности» невыполнения этих обязанностей[481].

Нужно поддержать и предложение Л. Д. Волковой, по мнению которой анализируемое правонарушение выражается в следующем: неявка на заседание комиссии без уважительных причин более двух раз, невыполнение без уважительных причин поручений избирательной комиссии (например, дежурство на избирательном участке, предварительное изучение жалоб избирателей и т. д.)[482].

Прекращение деятельности инициативной группы по проведению референдума. Верховный Суд РФ на основании ст. 89 Федерального конституционного закона «О референдуме в Российской Федерации» по заявлению ЦИК РФ о прекращении деятельности инициативной группы по проведению референдума, инициативной агитационной группы может прекратить деятельность соответствующей инициативной группы в случае выявления следующих нарушений указанного Закона:

1) использование членами инициативной группы по проведению референдума, инициативной агитационной группы преимуществ должностного или служебного положения, определенного законодательством РФ о выборах и референдумах;

2) подкуп участников референдума членами инициативной группы по проведению референдума, инициативной агитационной группы, уполномоченными представителями по финансовым вопросам указанных инициативных групп;

3) непредставление в ЦИК РФ финансового отчета в срок, установленный указанным Законом, а равно представление недостоверного или неполного финансового отчета;

4) использование инициативной группой по проведению референдума, инициативной агитационной группой при финансировании кампании референдума помимо средств собственного фонда референдума иных денежных средств, составляющих более 1 % от установленной указанным Законом предельной суммы всех расходов из средств фонда референдума;

5) превышение инициативной группой по проведению референдума, инициативной агитационной группой расходов из средств собственного фонда референдума более чем на 5 % от установленной Законом предельной суммы всех расходов из средств фонда референдума;

6) нарушение инициативной группой по проведению референдума, инициативной агитационной группой положений о злоупотреблении свободой массовой информации (выступления членов указанных инициативных групп на собраниях, митингах, в средствах массовой информации не должны содержать призывы к насильственному захвату власти, насильственному изменению конституционного строя и нарушению целостности территории РФ, а также не должны быть направлены на пропаганду войны; запрещается проведение агитации, возбуждающей социальную, расовую, национальную, религиозную ненависть и вражду, а также злоупотребление свободой массовой информации в иной форме, определенной законодательством РФ);

7) нарушение инициативной группой по проведению референдума, инициативной агитационной группой Закона о референдуме (при условии, что по указанным нарушениям вынесено не менее трех предупреждений в соответствии с ч. 3 ст. 85 указанного Закона).

Члены инициативной группы по проведению референдума, инициативной агитационной группы, деятельность которых прекращена, не вправе входить в иные инициативные группы по проведению референдума, инициативные агитационные группы в период соответствующей кампании референдума.

Что касается прекращения деятельности инициативной группы по основанию, указанному в п. 6, то необходимо пояснить, что ч. 3 ст. 85 Закона о референдуме предусмотрено: в случае нарушения инициативной группой по проведению референдума, инициативной агитационной группой указанного Закона ЦИК РФ, избирательная комиссия субъекта РФ в пределах своей компетенции вправе вынести этой инициативной группе по проведению референдума, инициативной агитационной группе предупреждение, которое доводится до сведения участников референдума через средства массовой информации либо иным способом.