Отзыв депутата законодательного органа государственной власти или депутата органа местного самоуправления

Такая мера конституционно-правовой ответственности, как отзыв депутата или выборного должностного лица, имеет сложную юридическую природу. С одной стороны, отзыв выступает мерой негативной ответственности в случае совершения отзываемым лицом противоправного и виновного деяния. С другой - отзыв может квалифицироваться и как мера позитивной ответственности, поскольку может наступать за поступки, не подпадающие под признаки преступления (правонарушения). Кроме того, сама эта санкция реализуется не юрисдикционными органами, а посредством голосования избирателей.

В Конституции РФ отсутствует упоминание об отзыве депутатов. Впервые на федеральном уровне норма об отзыве была введена в 1995 года с принятием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (пп. 9 п. 1 ст. 8, п. 5 ст. 18). До урегулирования этого вопроса на федеральном уровне в некоторых субъектах действовали ранее принятые ими законы об отзыве депутатов представительных органов (в Удмуртии, Республике Коми, в Кемеровской, Читинской, Калиниградской областях).

Тем более что Федеральный закон 1995 года фактически не регламентировал процедуру отзыва, п. 5 ст. 18 Закона относил регламентацию процедуры отзыва к полномочиям субъектов РФ и муниципальных образований.

Впоследствии большинство субъектов РФ закрепили положения об отзыве депутатов органов местного самоуправления в региональных законах, аналогичные положения были включены в уставы местного самоуправления.

Центральной избирательной комиссией РФ в 1998–1999 годах были разработаны два модельных закона о порядке отзыва депутата представительного органа государственной власти РФ и органа местного самоуправления[415], в которых ЦИК РФ попыталась конкретизировать основания отзыва депутата, указав на следующие действия: невыполнение депутатских полномочий, нарушение законодательства РФ и (или) субъекта РФ, утрата доверия избирателей, совершение действий, порочащих звание депутата. В указанных актах обобщенные основания далее еще более конкретизируются. Например, такое основание, как совершение действий, порочащих звание депутата, расшифровывается как совершение проступков, нарушающих общепризнанные нормы морали и (или) депутатской этики (п. 1 ст. 10 Модельного закона «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления»). Другое не менее известное основание отзыва — невыполнение депутатских полномочий — детализируется через такие действия, как систематическое, без уважительных причин и умышленное уклонение депутата от выполнения своих депутатских обязанностей, предусмотренных законодательством, в том числе неучастие в заседаниях (сессиях) представительного органа, работе его комитетов и комиссий, отказ от выполнения или неисполнение их поручений (п. 1 ст. 7).

Что касается еще одного основания отзыва — утрата доверия избирателей, - то было предложено определять его как неудовлетворенность избирателей деятельностью депутата, связанная, совокупно или по отдельности, с невыполнением депутатом предвыборной программы, официально объявленным депутатом изменением своей политической ориентации, при условии, что она была одним из определяющих факторов при его избрании, отказом депутата от контактов с избирателями (п. 1 ст. 9).

Как же можно оценить предложенные федеральным ведомством процедуры и основания отзыва депутата? Представляется, что попытка юридической детализации оснований отзыва депутата привела к выхолащиванию самой идеи отзыва — «неудовлетворенности избирателей деятельностью избранного представителя». Любая попытка объективировать эту сугубо личностную субъективную оценку в какие-либо действия изначально обречена на провал. Например, желание квалифицировать такое основание, как совершение действий, порочащих звание депутата, привело к закреплению требующей дальнейшей детализации формулировки «совершение проступков, грубо нарушающих общепринятые нормы морали и (или) депутатской этики». Предложение считать отказ от участия в заседании одним из вариантов действий, связанных с выполнением депутатских полномочий, противоречит сложившейся в практике мирового парламентаризма форме выражения позиции депутата или целой фракции в виде отказа от участия в голосовании или заседании[416].

По нашему мнению, следовало бы ограничиться известными еще советской практике основаниями, хотя более правильно оставить одно: утрата доверия избирателей, которое наиболее точно отражает основу этой санкции — неудовлетворительную оценку всей работы депутата, без указания на конкретные мотивы и поступки. Отметим, что в науке подвергается критике такое основание отзыва, как утрата доверия, поскольку оно имеет неопределенное содержание, допускает произвольное толкование[417].

Конституционный Суд РФ трижды высказывался в отношении отзыва депутатов и выборных должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления. Так, в Постановлении от 24 декабря 1996 года № 21-П[418] указывалось, что субъекты РФ вправе вводить институт отзыва как одну из форм непосредственной демократии. Позднее, в Постановлении от 7 июня 2000 года № 10-П[419], Конституционный Суд РФ, высказывая позицию относительно отзыва высшего должностного лица субъекта РФ, существенно детализировал процедуру отзыва. Суд предписал законодателю установить четкие правовые основания отзыва, а также определить в законе, что отзыв может иметь место исключительно по решению большинства всех зарегистрированных избирателей, а не большинства принявших участие в голосовании. Под четким правовым основанием Суд предпочел рассматривать конкретное правонарушение, факт совершения которого данным лицом установлен в соответствующем юрисдикционном порядке.

Наиболее полно относительно оснований и процедуры отзыва депутата Конституционный Суд РФ высказался в Постановлении от 2 апреля 2002 года № 7-П[420]. Фактически Суд сделал три ключевых вывода, касающихся регламентации отзыва депутата представительного органа местного самоуправления.

Во-первых, указано, что отзыв является одной из форм непосредственной демократии, и самостоятельность муниципального образования в установлении института отзыва заключается в возможности установления непосредствнено в уставе процедуры отзыва, либо отсылки к регулирующему данную процедуру закону субъекта РФ.

Во-вторых, было определено, что отзыв невозможен в случаях, когда основанием для утраты доверия выступают не действия (бездействие), которые могут быть обоснованы подлежащими проверке фактами, а общая негативная оценка деятельности должностного лица. Суд имел в виду основания, изложенные в упомянутых выше законах, а именно совершение действий, недостойных звания депутата, неудовлетворенность избирателей деятельностью должностного лица, вызванной невыполнением им своей предвыборной программы, официальным изменением его политической ориентации, отказом от контактов с избирателями.

В-третьих, указано, что отзыв может иметь место лишь в случае, когда за него проголосует не меньшее число граждан, чем за избрание соответствующего кандидата, так как иначе отзыв мог быть осуществлен в основном голосами граждан, оставшихся на соответствующих выборах в меньшинстве.

В научной литературе еще в начале 90-х годах прошлого века была четко сформулирована главная причина того, почему невозможно сводить основания для отзыва депутата исключительно к нарушению законодательства со стороны последнего. Как справедливо отмечал М. А. Краснов, «поскольку речь идет о нарушении правовых норм, постольку правовую оценку этому могут дать только юридически квалифицированные люди… — должностные лица, которые не только вправе, но и обязаны контролировать деятельность органов государственной власти в сфере законности и реагировать на нарушения»[421]. По его мнению, «за нарушение закона органы власти должны отвечать перед государством, а не перед народом или населением»[422].

Правовые позиции Конституционного Суда РФ на протяжении шести лет претерпели значительные изменения, причем их нельзя назвать последовательными и юридически выверенными. Если в первый раз Суд оставил субъектам РФ право практически полностью регулировать процедуру и основания отзыва, ограничившись самой незначительной характеристикой оснований отзыва и одного элемента процедуры (возможностью отзываемого высказаться перед населением), то при рассмотрении дела о конституционности отзыва высшего должностного лица субъекта РФ Суд фактически ликвидировал сам институт отзыва как особую форму правовой ответственности (одновременно и позитивной и негативной), введя правило голосования за отзыв более половины зарегистрированных избирателей, а основанием отзыва признав лишь правонарушение, установленное в судебном порядке.

В постановлении, касающемся конституционности отзыва депутатов местного самоуправления, Суд отступил от принципов, установленных применительно к отзыву высшего должностного лица субъекта РФ, и видоизменил как основания отзыва, так и элементы процедуры: основанием было признано не только правонарушение, а действия (бездействия) депутата, которые могут быть подтверждены или опровергнуты в судебном порядке лишь по инициативе отзываемого лица или избирателя; отзыв может иметь место только при условии, что за отзыв проголосует больше граждан, чем за избрание соответствующего лица. Таким образом, применительно к органам местного самоуправления Конституционный Суд РФ существенно упростил процедуру отзыва, в какой-то мере оставив в концептуальной основе советскую модель.

Еще менее обоснованной представляется позиция Конституционного Суда РФ при определении оснований отзыва выборного должностного лица местного самоуправления (депутата). Неясно, каким образом суд должен дать оценку фактам, лежащим в основе инициативы отзыва, если указанные обстоятельства не признаются правонарушением. Например, депутат уклоняется от личного общения с избирателями, но в законе не указано, что данное поведение рассматривается как правонарушение, поэтому непонятно, в рамках какой судебной процедуры суд будет устанавливать факт наличия такого рода поведение.

По нашему мнению, конституционно-правовой институт отзыва должен иметь идентичные правовые основы независимо от субъектов, к которым он применяется. Иначе возникает соблазн (а он де-факто уже реализован в правоприменительной практике) в одних случаях сохранить отзыв как меру конституционно-правовой ответственности депутата, а в других — ликвидировать его посредством установления недееспособной процедуры.

Несмотря на правовые позиции Конституционного Суда РФ, дифференцирующие процедуру и основания отзыва, ранжируя субъектов его применения, полагаем, что более правильно не детализировать процедуру отзыва, тем более вводя жесткие критерии совершения отзываемым лицом «правонарушения». Если идти по этому пути, то более логичным представляется лишение полномочий любого выборного лица (в том числе и губернатора) не населением, а представительным органом по аналогии с досрочным прекращением полномочий ввиду совершения уголовного преступления. Основанием также может быть любое административное или налоговое нарушение законодательства. Во всяком случае, отзыв сохранит свое самостоятельное значение только тогда, когда в основе процедуры будет лежать волеизъявление граждан, не связанное с реализацией дополнительной судебной процедуры если инициаторам отзыва требуется предварительно доказать факт правонарушения, и само отзываемое лицо оспаривает основания (фактические обстоятельства) отзыва в судебном порядке). Например, как может суд дать правовую оценку действиям депутата, который формально отвечал на обращения граждан, указывая, что он не может решить тот или иной вопрос, поскольку он не входит в его компетенцию? С точки зрения закона такой депутат не совершал ничего противоправного, а фактически он игнорировал просьбы и жалобы граждан.

В этой связи поддержим позицию Л. А. Нудненко, которая указывает, что предпочтительнее установление оснований для отзыва в общей форме, так как на практике можно расширять их бесконечно, включив, например, «непроведение встреч с избирателями, неизучение общественного мнения, отсутствие информации у избирателей о деятельности депутата и т. д.». Равным образом следует согласиться с тем, что «трудно предусмотреть все возможные причины отзыва того или иного представителя, которые, как правило, имеют политический или моральный аспект»[423].

Нельзя также не согласиться и с мнением И. А. Филипповой, которая считает, что реализация отзыва, «с одной стороны, затруднена нечеткостью положений региональных и федеральных законов, с другой — апатичностью населения, с третьей — необходимостью удерживаться от соблазна использовать отзыв для фактического пересмотра результатов выборов, который может быть использован как оппозицией, так и отдельными лицами для дестабилизации работы представительного органа, устранения политических противников»[424]. Однако именно благодаря отзыву население может выразить свое волеизъявление относительно руководителя или депутата, который безынициативен в решении проблем большинства избирателей или совершил аморальный поступок. Другое дело, что само население не всегда может правильно использовать соответствующие правовые возможности.

Далеко не все специалисты считают, что имеющиеся основания для отзыва и собственно процедура отзыва депутата требуют усовершенствования. Так, А. А. Сергеев полагает, что на уровне местного самоуправления институт отзыва должен существовать в сегодняшнем крайне усложненном варианте, «когда практически он может сработать в одном из тысячи муниципальных образований в отношении лица, сумевшего вызвать ненависть подавляющего большинства избирателей»[425]. Аргументируется такое мнение тем, что на практике институт отзыва нередко используется для сведения счетов с политическими оппонентами. Относительно этого следует сказать, что деятельность выборного должностного лица всегда подчиняется политическим мотивам, и наличие оппозиции — один из признаков плюрализма мнений в демократическом государстве. Противостоять этому возможно как посредством установления запрета на отзыв, например, в течение первых и последних шести месяцев срока депутатских полномочий, так и путем установления большего числа подписей избирателей, собранных в поддержку отзыва соответствующего кандидата.

Вопросы:

1. В чем специфика отрешения от должности Президента РФ?

2. Какие на ваш взгляд существуют пути совершенствования норм ответственности прокурорских работников?

3. Расскажите о возможностях привлечения к конституционной ответственности судей.

4. Приведите примеры процедурно-процессуальные санкции в отношении депутатов Государственной Думы РФ.

5. Согласно ст. 29 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» досрочное освобождение от должности Председателя Счетной палаты, его заместителя и аудиторов Счетной палаты РФ возможно по решению той палаты Федерального Собрания РФ, которая их назначила, в случае нарушения ими законодательства РФ или совершения злоупотреблений по службе, если за такое решение проголосует ….. соответственно членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы.

а) большинство от общего числа;

б) 2/3;

в) 1/2.