Лишение полномочий депутата вследствие систематического неисполнения своих обязанностей или занятия депутатом предпринимательской или другой оплачиваемой деятельностью

В литературе высказана точка зрения, согласно которой лишение депутата полномочий законодательным (представительным) органом представляет собой меру дисциплинарной ответственности, поскольку не связана с ненадлежащим осуществлением публичной власти[403]. Представляется, что это не совсем так. Действительно, указанная мера конституционно-правовой ответственности имеет сходство с обычной дисциплинарной ответственностью в трудовом праве, но при этом отличается и явно выраженной спецификой.

Во-первых, источником регламентации процедуры ее применения являются нормы не трудового распорядка и ТК РФ, а уставов и регламентов соответствующих законодательных органов. Во-вторых, неявка депутата на пленарные заседания, а также на заседания рабочих органов законодательного органа нарушает организационные основы функционирования органа народного представительства и тем самым конституционные права как избирателей данного депутата, так и всех граждан. В-третьих, процедура лишения депутата полномочий в корне отличается от обычной дисциплинарной санкции, имеющей целью прекращение полномочий государственного служащего (увольнение). В-четвертых, депутат не может быть привлечен к ответственности своим непосредственным руководителем, поскольку как формально не имеет какой-либо подчинености тому или иному лицу.

На основании ст. 11 Положения «О порядке осуществления депутатами городского Совета Новосибирска депутатских полномочий на постоянной основе»[404] по представлению председателя городского Совета или его заместителя в случае систематического неисполнения депутатом своих обязанностей городской Совет может принять решение о прекращении исполнения депутатом полномочий на постоянной основе.

Согласно ст. п. «к» ч. 1 ст. 5 Закона Красноярского края «О статусе депутата Законодательного Собрания Красноярского края» депутат лишается полномочий решением сессии, принятым более чем половиной депутатов от общего установленного числа депутатов Законодательного Собрания, вследствие уклонения от выполнения депутатских обязанностей, выразившихся в систематическом отсутствии без уважительных причин на заседаниях Собрания или его постоянных или временных органов, уклонения депутата от выполнения депутатских обязанностей, выразившегося в систематическом отсутствии без уважительных причин на заседаниях Законодательного Собрания или его постоянных и временных органов, членом которых депутат избран.

В соответствии со ст. 4 Закона Иркутской области «О статусе депутата Законодательного Собрания Иркутской области»[405] депутат может быть лишен депутатского мандата в связи с неучастием в работе сессий Собрания в течение четырех месяцев подряд без уважительных причин.

Следует отметить, что в большинстве субъектов РФ законодательно не предусмотрена соответствующая мера ответственности депутата, что, очевидно, вызвано корпоративной солидарностью народных представителей, не желающих подвергаться ответственности за неисполнение своих депутатских обязанностей.

За все время деятельности Законодательного Собрания Красноярского края депутаты единственный раз применили указанную меру ответственности по отношению к своему коллеге, в 1999 году лишив полномочий Г. Г. Фетисова за систематическое уклонение от выполнения им своих обязанностей, выразившееся в неявке в течение 10 месяцев на заседания постоянных комиссий и пленарные заседания сессий. Однако краевой суд отменил решение Законодательного Собрания, сославшись на то, что неисполнение своих депутатских обязанностей Г. Г. Фетисовым было вызвано плохим состоянием его здоровья. Последним были представлены в суд справки о том, что он в течение этих 10 месяцев неоднократно находился на больничном и, соответственно, не мог посещать заседания Законодательного Собрания, хотя все его коллеги знали, что Г. Г. Фетисов работает на одном из предприятий Воронежской области, принадлежащем ФПГ «Альфа». Кроме того, суд допросил в качестве свидетелей врачей, которые подтвердили, что депутат проходил амбулаторное и стационарное лечение и ему были противопоказаны физические нагрузки, в том числе перелеты. Суд отверг доводы представителей Законодательного Собрания, заявлявших, что Г. Г. Фетисов на многочисленные телеграммы отвечал письмами о том, что не может прибыть для участия в сессиях из-за вызовов его в следственные органы, доклада в Финансовой академии и проч. Фактически суд принял сторону депутата, который не информировал Законодательное Собрание о своем плохом состоянии здоровья, а соответствующие справки представил, после того как состоялось решение Законодательного Собрания о прекращении его полномочий[406].

Согласно ст. 4 Закона г. Москвы «О статусе депутата Московской городской Думы»[407] полномочия депутата прекращаются досрочно в связи с установлением факта, вступившим в законную силу решением суда осуществления депутатом Думы предпринимательской или другой оплачиваемой деятельности, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Как известно, Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации»[408] от 27.07.2004 года предусматривает специальный запрет для государственных служащих на занятие предпринимательской и иной оплачиваемой деятельностью. Таким образом, нарушение данного запрета влечет за собой необходимость установления адекватной меры ответственности депутата, причем эта санкция должна воздействовать на организационные основы деятельности депутата в составе соответствующего органа власти. Конечно, лишение полномочий является крайней мерой и, возможно, следует предусмотреть в федеральном законодательстве промежуточные меры ответственности в виде предупредительных мер (публичное предупреждение депутата о несовместимости его деятельности с депутатским статусом) или применение материальных мер воздействия (штраф или лишение депутатского вознаграждения).

Заслуживает внимания предложение С. В. Масленниковой, которая считает необходимым закрепить на федеральном уровне и уровне власти субъектов право представительных органов привлекать к ответственности депутатов за ненадлежащую работу, в том числе и в виде досрочного прекращения их полномочий, правда, оставив за гражданами право инициировать начало процедуры[409]. Думается, что возможно посредством внесения поправок в Федеральные законы «Об общих принцах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и «Об общих принципах организации органов местного самоуправления в РФ» установить в качестве именно императивного принципа досрочное прекращение полномочий депутата по решению представительного органа в случае систематического неучастия (более трех раз подряд) в заседаниях органа или (и) его рабочих органов (комитетов и комиссий). Аналогично имеет смысл и возможность фиксации в федеральном законе такого обязательного основания досрочного прекращения полномочий депутата, как осуществление депутатом законодательного органа предпринимательской или другой оплачиваемой деятельности.