Глава 18 правовые основы государственных и муниципальных расходов

Понятие и виды государственных и муниципальных расходов

Государственные и муниципальные расходы – весьма широкое понятие, предполагающее обеспечение всех затрат государства и муниципальных образований по выполнению стоящих перед ним задач и функций финансовыми средствами. Причем деньги для осуществления разнообразных задач и функций государства и муниципальных образований могут быть истрачены разными способами, что во многом зависит от того, как они были аккумулированы в такие денежные фонды, как бюджет, государственные внебюджетные фонды, фонды страхования, децентрализованные финансовые фонды и т.д.

Осуществление всех функций публичной власти возможно только при условии их материального опосредования, поэтому деятельность государства и муниципальных образований связана с прямыми затратами финансовых ресурсов.

Затраты государства, выражающие экономические отношения, являются государственными расходами.

Государственные расходы – урегулированная нормами финансового права деятельность государства по расходованию разнообразных фондов денежных средств для реального обеспечения денежными средствами, финансовыми ресурсами выполнения задач и функций, стоящих перед государством в каждый данный период времени.

Расходы государства можно классифицировать по двум критериям: в зависимости от того, из каких фондов денежных средств эти расходы осуществляются; от того, на какой территории эти расходы осуществляются: федеративные, расходы субъектов Федерации и муниципальные расходы.

В зависимости от того, из какого фонда производятся расходы, они подразделяются на виды следующим образом:

а) бюджетное финансирование, при котором государственные фонды денежных средств обеспечивают основные затраты всего государства;

б) финансирование за счет государственных внебюджетных фондов, откуда финансируются такие социальные затраты государства, как выплаты пенсий, социальное и медицинское страхование;

в) расходы в государстве осуществляются за счет кредитования, когда деньги на расходы берутся на основании возвратности, возмездности и на определенный срок в ЦБ РФ, коммерческих банках и других финансовых структурах;

г) в настоящее время имеется и бюджетное кредитование, когда деньги на определенные расходы выдаются из бюджетов на определенный срок и на определенных условиях: под банковские гарантии, поручительства, залог имущества, которые обеспечивают возврат в полном объеме предоставляемых бюджетных кредитов, и начисление за пользование ими процентов, они могут быть беспроцентными. Эти кредиты также предоставляются и привлекаются на определенный срок;

д) страховые выплаты по обязательному и коммерческому страхованию;

е) выплаты по государственному долгу, как по внутреннему, так и внешнему, которые в основном также производятся из бюджета;

ж) точечные, адресные выплаты при определенных, строго ограниченных законом условиях, из эмиссионных средств;

з) в широком смысле государственными можно считать и расходы за счет децентрализованных источников финансирования, т.е. расходы, покрываемые за счет собственных средств организаций, предприятий и учреждений, всех юридических лиц, работающих в рыночных условиях.

Каждый расход государства на государственные нужды и нужды общества является финансово-правовым отношением, где права и обязанности сторон строго урегулированы нормами права и не могут быть изменены и нарушены в процессе исполнения. Именно недостаток правового регулирования расходования фондов денежных средств в государстве приводит к таким негативным явлениям, как трата бюджетных и других средств не по назначению, расхищение денежных средств, отток капитала за границу. Ликвидация пробелов в законодательстве о расходах государства обеспечивает прозрачность в расходовании денежных средств, их большую информативность и является гарантией осуществления прямых и обратных связей через финансы в управлении государством, что служит его безопасности и дальнейшему успешному развитию. Из всего сказанного видно, что понятие «расходы государства» шире, чем понятие «расходы государственного бюджета».

Осложнения с выплатами по расходам общества и государства, например на зарплату бюджетным учреждениям, в том числе на социальные нужды (пенсии, пособия на детей и т.д.), – сигналы тревоги, проявление обратной связи в управлении делами государства и общества, так как в условиях рынка ведут к негативным результатам, поскольку на рынке прекращается спрос, нет выручки, перестают поступать налоги в бюджет от юридических и физических лиц. Выплаты из внебюджетных фондов, банковское и бюджетное кредитование, страховые расходы, выплаты по государственному долгу, расходы из децентрализованных источников финансирования – важ ные, но не основные расходы государства, так как основной централизованный фонд денежных средств государства – федеральный бюджет, вся бюджетная система. Именно она – основа финансового планирования в государстве в целом и аккумулирует самые большие финансовые ресурсы в государстве. Таким образом, расходы в государстве за счет бюджетного финансирования являются основными и по значению, и по объему.

Расходы всей бюджетной системы – прямые затраты государства, связанные с его функционированием и покрываемые за счет бюджетных средств. Независимо от их направления они обеспечиваются за счет бюджетного финансирования, основные принципы которого: безвозвратность и безвозмездность выделения средств; их целевой характер; финансирование по мере выполнения поставленных задач. Для правильного расходования средств большое значение имеет осуществление финансового контроля и финансового мониторинга с целью рационального расходования государственных средств; осуществление мероприятий в целях предотвращения разбазаривания финансовых средств, их хищений, необоснованного вывоза за рубеж. Именно информация о расходовании государственных, в частности бюджетных, средств – сигнал обратной связи во всем государственном управлении. Правильное расходование средств в государстве дает возможность нормально функционировать государственному и судебному аппарату, обеспечивает обороноспособность страны, развитие промышленности и сельского хозяйства, нормальное развитие всей социально-экономической структуры общества. Если в государстве нормально работают промышленность и социальная сфера, вовремя выплачивается заработная плата, то в бюджетную систему и государственные внебюджетные фонды поступают налоги и, следовательно, государство нормально развивается. Если же происходят сбои, прежде всего в выплатах заработной платы, то перестают поступать платежи в бюджет (вначале налог на физических лиц, а потом и другие налога, так как на рынке сокращается спрос). В свою очередь, это влечет сокращение или даже прекращение бюджетного финансирования, что может привести к дестабилизации жизни в государстве и обществе.

Расходы бюджета осуществляются в полном соответствии с федеральным законом о бюджете на текущий год, который составляется, в свою очередь, в полном соответствии с бюджетными обязательствами, с бюджетной классификацией, которая будет переделана в соответствии с мировыми стандартами. В рамках Концепции реформирования бюджетного процесса предусмотрено приближение бюджетной классификации Российской Федерации к требованиям международных стандартов.

Расходы федерального бюджета, субъектов Федерации и бюджетов муниципальных образований являются объективной экономической категорией, опосредующей их доходы и завершающие распределительные отношения. Они имеют двойственный характер, так как, с одной стороны, это затраты государства на финансирование всех основных направлений хозяйства страны, а с другой – расходные деньги бюджетов, которые, поступая непосредственно организациям и всем юридическим лицам, становятся их доходами, образующими целевые денежные фонды, необходимые для их функционирования. Кстати, трансферты вышестоящих бюджетов на дотации, субвенции и субсидии нижестоящим бюджетам также являются доходами для последних.

Органы государства на протяжении всего расходного цикла при помощи всех правовых средств осуществляют воздействие, надзор, контроль и мониторинг за правильным и эффективным расходованием государственных денежных средств. Расходный цикл – время от возникновения объективно обусловленной потребности в затратах денежных средств на конкретные мероприятия до полного их удовлетворения. Циклы расходов длятся по-разному. Например, расходы на управление, оборону, просвещение, здравоохранение объективно необходимы постоянно, а расходы, связанные со строительством отдельных объектов (больницы, школы, стадиона), – с момента их проектирования до сдачи в эксплуатацию.

В соответствии с Б К РФ бюджетные расходы непосредственно исполняются органами казначейства (ст. 215). Казначейство открывает счета в РКЦ ЦБ РФ, и этим обеспечивается единство кассы при исполнении бюджетов всех уровней. Правда, пока не все бюджеты исполняются через казначейство, часть бюджетов субъектов Федерации и особенно муниципальных образований продолжает исполняться через коммерческие банки, что создает некоторые трудности в точном и целевом использовании денежных средств, то есть в данном случае проявляется разница интересов государства и коммерческих банков, где государство заинтересовано израсходовать свои ассигнования из бюджета точно, в полном объеме и в срок, а коммерческие банки заинтересованы полученные деньги капитализировать, то есть использовать их как кредитный ресурс и получить по ним прибыль, что объективно ведет к невыплате в срок платежей из бюджета и дестабилизирует финансово-экономическую обстановку в государстве.

Непосредственно бюджетные средства используют (распределяют и тратят) главные распорядители бюджетных средств, распорядители бюджетных средств и получатели бюджетных средств, которые в пределах компетенции имеют право перемещать бюджетные средства. Главный распорядитель бюджетных средств согласно бюджетной росписи распределяет средства между распорядителями бюджетных средств, а те, в свою очередь, распределяют выделенные средства для непосредственного использования между получателями бюджетных средств. Министерство финансов РФ как главный распорядитель бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью распределяет бюджетные средства между распорядителями бюджетных средств – министерствами, а те, в свою очередь, – между получателями бюджетных средств.

Каждый вышестоящий распорядитель бюджетных средств является в то же время и получателем бюджетных средств, так как получает и тратит из бюджета в соответствии со своей сметой доходов и расходов и бюджетными обязательствами деньги на заработную плату, командировочные и канцелярские расходы, а также получает деньги на капитальное строительство, если оно предусмотрено на текущий год.