Формы государственного кредита

Одним из способов привлечения дополнительных денежных средств в целях финансирования запланированных законом о бюджете расходов выступает государственный и муниципальный кредит, являющийся институтом финансовой системы. В процессе воспроизводства на стадии обмена государственный и муниципальный кредит обеспечивают финансовые потребности государства и муниципальных образований на условиях возвратности, срочности и платности. Кредитные отношения возникают по поводу получения или предоставления денежных средств. В отличие от общественных отношений, возникающих при банковском кредитовании и регулируемых нормами гражданского права, общественные отношения, складывающиеся в сфере государственного (муниципального) кредита, являются в значительной мере предметом правового регулирования финансового права.

Государственный кредит как экономическая категория представляет собой систему денежных отношений, возникающих в связи с привлечением государством на добровольных основах для использования временно свободных денежных средств граждан и хозяйствующих субъектов. Государственный кредит как правовая категория – это самостоятельный институт финансового права, представляющий собой совокупность финансово-правовых норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в процессе привлечения государством временно свободных денежных средств юридических и физических лиц на условиях добровольности, возвратности, срочности и возмездности в целях покрытия бюджетного дефицита и регулирования денежного обращения, а также предоставления государством денежных средств в кредит зарубежным государствам и иным субъектам международного права.

Государство использует государственный кредит для обеспечения постоянного процесса финансирования различных потребностей государства. Полученные таким образом средства поступают в распоряжение органов государственной и муниципальной представительной и исполнительной власти, превращаясь в дополнительные финансовые ресурсы. Они направляются на покрытие бюджетного дефицита. В последующем источником погашения государственных займов и выплат процентов по ним выступают средства бюджета.

Ранее справедливо отмечалось, что основным источником доходной части бюджета выступают налоги. Наряду с налогами важнейшим инструментом привлечения дополнительных денежных ресурсов в бюджет государством является государственный (муниципальный) кредит. В юридической и экономической литературе принято отмечать различие этих двух видов источников доходов для бюджета, которое заключается в том, что государственный (муниципальный) кредит носит добровольный, возвратный, возмездный характер, а налог – обязательный и безвозмездный характер. Если уплата налога влечет за собой уменьшение собственных средств налогоплательщика, то при предоставлении средств взаймы государству или муниципальному образованию такого уменьшения не происходит, поскольку у кредитора остается документ, подтверждающий его право требовать возврата данных средств у должника. Полученный государством налог не влечет за собой каких-либо «обременении» для него, встречного требования[184]. Следовательно, использование государством займов в дальнейшем требует от него принятия соответствующих мер для возврата привлеченных таким образом средств. Привлекаемые средства, как отмечалось ранее, направляются для погашения бюджетного дефицита, соответственно и средства бюджета служат источником погашения государственной задолженности. Следовательно, государство должно будет в дальнейшем повышать налоги, служащие основным источником доходов бюджета страны. Таким образом, «заем – средство возложить государственные расходы на будущее поколение»[185]. В связи с этим представляется, что проведение государственных и муниципальных займов в целях покрытия бюджетного дефицита предпочтительнее, чем использование таких инструментов, как повышение уровня налогообложения или эмиссия денежных средств, влекущих за собой более серьезные негативные экономические и социальные последствия. Вместе с тем необходимо иметь в виду, что успех финансовой политики государства заключается в умелом сочетании этих двух инструментов для пополнения доходной части бюджета. М. Ф. Орлов справедливо подчеркивал, что «вся наука финансов состоит в том, чтобы оба сии средства... поставить в совершенное равновесие таким образом, чтоб налоги не вредили кредиту, а кредит облегчал налоги»[186].

Важностью возникающих в процессе функционирования государственного кредита общественных отношений обусловлено их правовое регулирование. Правовой основой государственного кредита в первую очередь является Конституция РФ, где в п. 3 ст. 104 говорится, что «законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации». Пункт 4 ст. 75 Конституции РФ закрепляет, что государственные займы выпускаются в порядке, определяемом федеральным законом, и размещаются на добровольной основе. Помимо конституционных норм правовую основу государственного кредита с 1 января 2000 г. образуют соответствующие нормы Бюджетного кодекса РФ, Федеральный закон от 12 июля 1999 г. «О порядке перевода государственных ценных бумаг СССР и сертификатов Сберегательного банка ССР в целевые долговые обязательства Российской Федерации», а также иные законы и подзаконные нормативные акты.

Специфика финансовых правоотношений, складывающихся в области государственного (муниципального) кредита, заключается в том, что в названных отношениях государство выступает в роли должника, заемщика, гаранта. Несмотря на это, именно оно в одностороннем порядке определяет условия проведения государственных займов, предоставления гарантий и т.д., что обусловлено государственно-властным характером финансово-правовых норм. Юридические и физические лица, добровольно вступившие в названные правоотношения, обязаны выполнять все названные условия.

Как экономическая категория государственный кредит находится на стыке двух видов денежных отношений – финансов и кредита и, как следствие, несет в себе основные черты и финансов, и кредита. В качестве звена финансовой системы с помощью государственного кредита государство формирует и использует централизованные денежные фонды государства.

Как один из видов кредита государственный и муниципальный кредит имеет ряд специфических черт, к которым можно отнести: 1) добровольный характер этих отношений; 2) возвратный и платный характер; 3) в отличие от банковского кредита, где в качестве обеспечения выступают материальные ценности, при заимствовании средств государством обеспечением кредита служит все имущество, находящееся в его собственности; 4) привлекаемые в результате государственного кредита средства имеют специфический целевой характер – они направляются на погашение бюджетного дефицита.

В то же время на уровне субъекта Федерации или муниципального образования привлекаемые таким образом средства могут иметь четко выраженную целевую направленность; 5) государственный кредит носит срочный характер, в Бюджетном кодексе РФ оговорено, что государственные и муниципальные долговые обязательства не могут превышать соответственно 30 и 10 лет.

Государственный кредит как финансовая категория выполняет три функции: распределительную, регулирующую и контрольную.

Распределительная функция обеспечивает формирование централизованных денежных фондов государства или их использование на принципах срочности, платности, возвратности. В нашей стране поступления от государственных займов стали вторым после налогов методом финансирования расходов бюджета. При непроизводительном использовании мобилизованных в результате государственных займов капиталов, например финансирования за их счет военных или социальных расходов, единственным источником их погашения становятся налоги либо новые займы[187].

Регулирующая функция государственного кредита проявляется в том, что государство, вступая в кредитные отношения, прямо или опосредованно воздействует на состояние денежного обращения, процесс производства, занятость населения, уровень процентных ставок, в конечном счете на финансовую политику.

Специфика контрольной функции в государственном кредите проявляется в том, что с ее помощью контролируется целевое использование средств, сроки их возврата и своевременность уплаты процентов.