Тема 3. Право громадян на екологічну безпеку 4 страница

У Державному реєстрі наводяться дані про:

— їхнє призначення;

— властивості та методи індикації;

— біологічну дію;

— ступінь небезпечності для здоров'я людини;

— характер поведінки у навколишньому середовищі;

— особливості виробництва;

— гігієнічні регламенти застосування тощо.

Об'єктами державної реєстрації на другому втапі визнаються небезпечні фактори фізичного походження, у тому числі радіоактивні.

Суб'єктом державної реєстрації є Комітет з питань гігієнічного регламентування МОЗ України.

Суб'єктами об'єктів державної реєстрації небезпечних факторів виступають підприємства, установи, організації, які на праві власності або на праві користування застосують хімічні, біологічні, фізичні та інші небезпечні фактори.

У той же час державній реєстрації не підлягає:

а) сумішева продукція, яка підлягає санітарно-гігієнічній експертизі відповідно до положень про державну санітарно-гігієнічну експертизу проектів нормативної документації та про порядок видачі гігієнічного висновку на продукцію в органах, установах та закладах відповідної служби, що затверджується МОЗ України;

б) продукція, що реєструється Фармакологічним комітетом МОЗ та Укрдержхімкомісією.

Підлягають також державній реєстрації:

а) нові хімічні та біологічні речовини, які призначені для виробництва і використання після 1 вересня 1995 року до початку їх виробництва та використання;

б) старі хімічні та біологічні речовини, тобто речовини, які виробляються й використовуються на території України та завезені з-за кордону протягом трьох років з часу затвердження цього нормативно-правового акта.

При цьому конкретні терміни проведення державної реєстрації старих небезпечних речовин мають бути погоджені замовниками з органами державної санітарно-епідеміологічної служби і повідомлені Комітетові з питань гігієнічного регламентування.

Важливе юридичне призначення має державна реєстрація небезпечних відходів, враховуючи, що вона є обов'язковою умовою видачі дозволів на імпорт, застосування і організацію виробництва продукції, на віднесення небезпечних факторів до нормативної (ДСТУ, ТУ тощо) і проектної документації, та є підставою для видачі гігієнічного висновку в органах, установах і закладах державної санітарно-епідеміологічної служби.

Державна реєстрація небезпечних факторів може розглядатися як доюрисдикційна функціонально-правова процедура, яка включає три основних етапи:

1) внесення подання (заявки), її приймання органами державної реєстрації;

2) аналіз, експертиза поданих матеріалів та ухвалення рішення про реєстрацію небезпечних факторів;

3) видача сертифіката (свідоцтва) державної реєстрації небезпечного фактора встановленого зразка.

На першому етапі заінтересовані міністерства, відомства, організації, установи, підприємства незалежно від їх підпорядкування та форм власності, інші юридичні особи, які відповідають за випуск чи імпорт конкретної речовини або сполуки, звертаються з

Право громадян на екологічну безпеку

Розділ IV

поданням та заявкою про державну реєстрацію небезпечних факторів до Комітету з питань гігієнічного регламентування і при цьому додають:

а) дані, необхідні для державної реєстрації небезпечного фактора за формою, що затверджується МОЗ України;

б) матеріали, на підставі яких заповнюється зазначена форма;

в) розрахунок потреби у хімічній чи іншій речовині з доданням інформації про виробниче призначення та регламенти застосування;

г) офіційний висновок щодо можливості публікації матеріалів державної реєстрації у відкритому виданні;

д) оплачене платіжне доручення.

У разі, коли інформація про речовини не може бути надана в повному обсязі до часу державної реєстрації, але відомо, що властивості та галузь їх застосування дозволяють вважати їхню небезпеку для людини та довкілля неістотною, може вирішуватися питання про тимчасову, тобто терміном дії до 3 років, державну реєстрацію небезпечних речовин і факторів.

Форма необхідних даних для такої реєстрації небезпечного фактора визначається в кожному конкретному випадку Комітетом відповідно до чинних нормативно-правових та методичних документів.

У той же час тимчасова реєстрація може проводитись на підставі наданого токсико-гігієнічного паспорта хімічної речовини, що застосовується у виробництві і побуті, форму якого затверджує МОЗ України.

На другому етапі розгляд питання щодо присвоєння хімічній та іншій небезпечній речовині чи сполуці номера державної реєстрації здійснюється на основі експертного висновку Комітету, а з'ясування найскладніших випадків, пов'язаних із прийняттям рішення про державну реєстрацію, проводиться експертною групою Комітету, склад якої затверджує головний державний санітарний лікар України.

Характерно, що за проведення наукової експертизи матеріалів, необхідних для державної реєстрації небезпечного фактора, заявник сплачує Комітетові суму відповідно до Порядку сплати проведення гігієнічної регламентації та державної реєстрації небезпечних факторів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 червня 1995 року [6].

Доцільно в цьому зв'язку зауважити, що функціональне здійснення гігієнічної регламентації та державної реєстрації небезпечних факторів є новаційним у сфері виконання функцій органами державного управління (центральними органами виконавчої влади), що безумовно є прогресивним для теорії управління, зокрема теорії екологічного права. Однак слід взяти до уваги всю специфіку такої діяльності, яка базується на проведенні наукових досліджень та різних видів наукових експертиз, що потребує значних інтелектуальних зусиль творчих колективів та окремих учених, яких залучають на штатних та позаштатних засадах.

У разі позитивного висновку наукової експертизи Комітет виносить рішення про державну реєстрацію відповідного небезпечного фактора. Реєстрація здійснюється терміном на 5 років, після закінчення якого небезпечний фактор підлягає перереєстрації з урахуванням накопиченої за цей час інформації про його властивості та, зокрема, небезпечність.

Тому важливим з юридичного погляду є третій етап процесу державної реєстрації небезпечних факторів, оскільки на підставі позитивного рішення Комітету замовникові видається юридичний документ у формі сертифіката (свідоцтва) державної реєстрації небезпечного фактора відповідного зразка. У ньому зазначається орган, який ухвалив відповідне рішення, назва документа, номер державної реєстрації, дані про заявника, хімічна назва небезпечного фактора, її номер та синоніми, торговельна назва та галузь застосування, а також дані про те, що він зареєстрований в Україні, термін його дії, печатка органу, підпис Комітету з питань гігієнічного регламентування МОЗ України.

З огляду на викладене можна виділити найбільш характерні ознаки державної реєстрації екологічно небезпечних факторів і речовин:

1. Це функціонально-процесуальна діяльність спеціально уповноважених органів та організацій, установ і науково-технічних працівників.

2. Реалізується ця діяльність у притаманних їй процесуально-правових формах — реєстраційних процесуальних правовідносинах.

3. Реєстрація виступає стадією більш узагальненого процесу, спрямованого на правовстановлення та легалізацію до використання факторів і речовин, що характеризуються підвищеною ' екологічною небезпекою.

Розділ IV

4. Діяльність, яка супроводжується виникненням для їх суб'єктів-власників чи користувачів облікових та реєстраційно-правових наслідків, пов'язаних із виконанням певних позитивних і негативних правомочностей.

5. Видача реєстраційно-правових документів, які посвідчують певний юридичний титул на право використання (застосування тощо) небезпечних для життя і здоров'я факторів і речовин.

6. Фіксація спеціальної правосуб'єктності уповноважених осіб на здійснення екологічно небезпечної діяльності з небезпечними факторами і речовинами та дотримання імперативних вимог щодо забезпечення екологічної безпеки громадян і гарантування їх суб'єктивного права на таку безпеку.

7. Реєстраційна діяльність — це відповідна нормативно-правова процедура, якій притаманний свій логічно узгоджений внутрішній порядок та системна послідовність дій заінтересованих та уповноважених і зобов'язаних осіб.

8. Зазначена процедура очевидно має характер неюрисдик-ційного процесу, спрямованого на встановлення юридичних факторів.

9. Діяльність, що пов'язана з поновленням інформації про екологічно небезпечні фактори і речовини та осіб, які здійснюють поводження з ними, і тим самим спрямована на створення і формування носіїв та джерел інформації.

10. Процедура, яка спрямована на легалізацію здійснення екологічно небезпечної діяльності і виступає процесуально-правовою гарантією прав особи на екологічну безпеку в процесі використання факторів і речовин, що становлять підвищену небезпеку для здоров'я та життя людини і довкілля.

На підставі викладеного можна визначити державну реєстрацію як нормативне встановлену процедуру діяльності спеціально уповноважених органів та інших заінтересованих осіб, спрямовану на офіційну легалізацію відповідного небезпечного фактора або речовини та їх юридичне посвідчення, як обов'язкові підстави для набуття прав, пов'язаних з використанням цих речовин або сполук у виробництві продукції та її реалізації, внесення до нормативної і проектної документації, отримання інших юридичне значущих документів на право здійснення діяльності, небезпечної для здоров'я людини та довкілля (екологічно небезпечної діяльності).

Отже, юридична легалізація екологічно небезпечних факторів з метою використання їх у різних сферах діяльності відіграє важ-

Право громадян на екологічну безпеку

ливу роль у регулюванні здійснення екологічно небезпечної діяльності, регламентуванні дозових параметрів їх застосування, а також забезпеченні права громадян на екологічну безпеку, сприянні їх певності у безпечності наявних небезпечних факторів, речовин та їхніх сполук у процесі життєдіяльності.

Чинний порядок водночас передбачає можливість призупинення Комітетом дії реєстраційного сертифіката у разі одержання нових даних стосовно невідомих раніше властивостей хімічних, біологічних речовин та фізичних факторів, зміни в їхньому складі та в галузі застосування. У такому випадку Комітет повідомляє заявника у десятиденний термін після прийняття рішення та друкує інформацію у відповідному виданні.

Не виключається і відмова Комітетом у видачі заявникові реєстраційного свідоцтва у разі негативного висновку відповідної експертизи. У такому випадку заявникові надається право подати скаргу на рішення Комітету в тридцятиденний термін з часу його прийняття до головного санітарного лікаря України, яка підлягає розгляду протягом ЗО днів; рішення його може бути оскаржене до суду в установленому законом порядку.

Практично потребує свого законодавчого закріплення й положення, згідно з яким чітко визначалася б юридична відповідальність осіб, які порушують вищезазначений порядок. Це стало б додатковою гарантією юридичного захисту прав громадян на екологічну безпеку.

Певна особливість простежується у здійсненні державної реєстрації пестицидів і агрохімікатів. Відповідно до Закону "Про пестициди та агрохімікати" від 2 березня 1995 року [7] до перших належать токсичні речовини, їхні сполуки або суміші речовин хімічного чи біологічного походження, призначені для знищення, регуляції та припинення розвитку шкідливих організмів, внаслідок діяльності яких вражаються рослини, тварини, люди і завдається шкода матеріальним цінностям, а також гризунів, бур'янів, деревної чагарникової рослинності, певних видів риб-засмічувачів.

Відповідно агрохімікати — це органічні, мінеральні й бактеріальні добрива, хімічні матеріали, регулятори росту рослин та інші речовини, що застосовуються для підвищення родючості ґрунтів, урожайності сільськогосподарських культур і поліпшення рослинницької продукції.

Принциповою вимогою використання та застосування пестицидів і агрохімікатів є забезпечення їхньої безпечності для здо-

Право громадян на екологічну безпеку

Розділ IV

ров я людини і довкілля за умови дотримання регламентів їх застосування.

Державній реєстрації підлягають препаративні форми пестицидів і агрохімікатів. Отже, об'єктом державної реєстрації є вищеназвані форми пестицидів і агрохімікатів.

Суб'єктом державної реєстрації пестицидів і агрохімікатів законодавче визнано Державну міжвідомчу комісію України у справах випробувань і реєстрації засобів захисту і регуляторів росту і добрив1, яка проводить її на підставі позитивних результатів випробувань та матеріалів дослідження.

Державні випробування пестицидів і агрохімікатів здійснюються у два етапи:

а) польові випробування;

б) виробничі випробування.

Польові випробування проводяться з метою встановлення або підтвердження біологічної ефективності нового препарату порівняно з тими, що використовуються, розроблення тимчасових регламентів його застосування та поглиблення вивчення препаративної форми. У результаті проведення польових випробувань препаратів з новою діючою речовиною сільськогосподарська продукція, що її при цьому отримано, підлягає знищенню з дотриманням вимог санітарних правил щодо безпеки здоров'я людини та довкілля.

Виробничі випробовування проводяться з метою підтвердження біологічної та економічної ефективності препарату в різних зонах України, уточнення та обґрунтування регламентів і способів його застосування, санітарно-гігієнічних і екологічних нормативів, розроблення та модифікації методик визначення його залишкових кількостей та небезпечних метаболітів.

Обов'язковою умовою реєстрації пестицидів та агрохімікатів є наявність відповідної документації щодо їх безпечного застосування, методик залишкових кількостей препаратів у сільськогосподарській продукції, кормах, харчових продуктах, ґрунті, воді, повітрі.

Пестициди та агрохімікати реєструються терміном до 5 років, а тому після закінчення цього строку вони підлягають перереєстрації у встановленому законом порядку.

Укрдержхімкомісії надано право встановлювати повну або тимчасову заборону на застосування препаратів у разі надхо-

1 Далі скорочено — Укрдержхімкомісія.

дження нових, раніше невідомих даних про їхню небезпеку. У деяких випадках у зв'язку з санітарно-епідемічною та екологічною ситуацією в країні чи окремих регіонах, місцевостях МОЗ України і Міністерство екології та природних ресурсів України мають право обмежити або припинити у встановленому порядку всі види діяльності з пестицидами та агрохімікатами.

Порядок проведення державної реєстрації пестицидів і агрохімікатів здійснюється у порядку, встановленому постановою Кабінету Міністрів України.

Тепер така процедура визначається Порядком проведення державних випробувань, державної реєстрації та перереєстрації, видання переліків пестицидів і агрохімікатів, дозволених до використання в Україні, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 4 березня 1996 року № 295 [8].

Державна реєстрація препаративних форм пестицидів і агрохімікатів, що виготовляються на території України, проводиться після реєстрації діючої речовини у Комітеті з питань гігієнічного регламентування МОЗ України.

Процедура державної реєстрації передбачає:

1. Подання заінтересованою особою до Мінекоресурсів заявки на державну реєстрацію препарату в трьох примірниках, у том числі один на магнітному носії, до якої додаються:

а) матеріали, на підстав яких подається заявка на випробування препарату, що комплектуються чітко за розділами і пунктами заявки у двох примірника;

б) довідка про сталість препарату для вітчизняного виробництва, державний або галузевий стандарт чи технічні умови на діючу речовину і препаративну форму у двох примірниках;

в) інформація про результати державних випробувань препарату у двох примірниках;

г) інструкція з безпечного застосування препарату;

д) зразок етикетки у двох примірниках;

е) затверджені методики визначення залишкових кількостей препарату у двох примірниках.

2. Прийняття до розгляду реєстраційних документів та видання заявникові для оплати рахунка за проведення експертизи препарату.

3. Передача реєстраційних документів на санітарно-гігієнічну експертизу до МОЗ України та на екологічну експертизу до відповідних інституцій Мінекоресурсів України.

Розділ IV

Право громадян на екологічну безпеку

4. Проведення відповідних експертиз у 30-денний термін від дня надходження реєстраційних документів, а в разі потреби — у подовжений до 45 днів термін за погодженням з Мінекоре-сурсів України.

5. Надання рекомендацій щодо реєстрації препарату за його біологічною та господарською ефективністю виконавцем державних випробувань, які затверджуються його вченою радою.

6. Затвердження результатів державної санітарно-гігієнічної та державної екологічної експертизи відповідно головним державних санітарних лікарем України і заступником міністра екології та природних ресурсів.

7. Розгляд результатів державної санітарно-гігієнічної та державної екологічної експертизи і відповідних реєстраційних документів незалежними експертами науково-експертної ради, утвореної при Мінекоресурсів України.

4. Поняття, характеристика та види юридичних гарантій реалізації та захисту права громадян на екологічну безпеку.

§ 3. Державний нагляд і контроль як гарантії права громадян на екологічну безпеку

Ефективність функціонально-процедурного забезпечення значною мірою залежить від результативності одного із центральних функціональних важелів забезпечення дотримання вимог, норм і нормативів екологічної безпеки шляхом здійснення державного нагляду і контролю у сфері екологічно небезпечної діяльності.

Законодавчі засади здійснення державного нагляду і контролю у цій сфері містяться в Законі України "Про охорону навколишнього природного середовища" від 25 червня 1991 року, Законі України "Про об'єкти підвищеної небезпеки" від 18 січня 2001 року та інших актах законодавства.

Так, Закон України "Про охорону навколишнього природного середовища" від 28 червня 1991 року передбачає загальні засади здійснення екологічного контролю, зокрема за дотриманням вимог, норм і нормативів екологічної безпеки.

Відповідно до цього закону передбачаються такі різновиди екологічного контролю:

а) державний контроль, у тому числі в пунктах пропуску через державний контроль та експортних партій брухту чорних і кольорових металів;

б) прокурорський нагляд;

в) громадський контроль.

Державний контроль у зазначеній сфері здійснюється відповідними радами та їх виконавчими і розпорядчими органами, Міністерством екології та природних ресурсів України, його органами на місцях, іншими спеціально уповноваженими органами.

Слід зазначити, що сьогодні ради можуть здійснювати тільки сесійний контроль за дотриманням вимог екологічної безпеки. При цьому варто пам'ятати, що місцеві ради віднесені до органів місцевого самоврядування, а відтак здійснення державного контролю доцільно розглядати як спеціальну форму реалізації ними делегованих державою повноважень.

Визначаючи повноваження спеціально уповноваженого органу в галузі екології, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки (ст. 20), закон наголошує, що на нього покладається також здійснення державного контролю, зокрема за додержанням норм екологічної безпеки.

Розділ IV

Право громадян на екологічну безпеку

Забезпечення додержання цієї вимоги стосується всіх державних органів, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності та підпорядкування, а також громадян (ст. 34).

Для здійснення державного екологічного контролю у системі Міністерства екології та природних ресурсів України створено Державну екологічну інспекцію, яка включає систему регіональних і територіальних органів виконавчої влади, що організовують і здійснюють контроль у цій сфері, яка діє на підставі Положення про неї, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 2 березня 1998 року № 244 (зі змінами та доповненнями) [1].

До складу Державної екологічної інспекції входять:

— головна екологічна інстанція;

— екологічні інспекції областей;

— екологічні інспекції міст Києва та Севастополя;

— екологічна інспекція відповідних територіальних органів Мінекоресурсів України;

— інспекції охорони Чорного та Азовського морів. Серед основних завдань Державної екологічної інспекції є здійснення державного екологічного контролю за:

— додержанням норм екологічної безпеки;

— додержанням нормативів екологічної безпеки;

— додержанням вимог екологічної безпеки у процесі зберігання, трансформування, використання, знешкодження та захоро-нення (складування) хімічних засобів, рослин, мінеральних добрив, токсичних речовин, виробничих, побутових та інших видів відходів.

Зокрема, Державна екологічна інспекція здійснює державний контроль за додержанням стандартів, нормативів екологічної безпеки в процесі проведення наукових, науково-дослідних і дослідно-конструкторських робіт, впровадження відкриттів, винаходів, застосування нової техніки, імпортного устаткування, технологій і систем, а також на військових та оборонних об'єктах, об'єктах органів внутрішніх справ, служби безпеки та прикордонних військ, у тому числі під час передислокації військових частин, проведення військових навчань, маневрів, переміщення військ і військової техніки.

З метою виконання зазначених завдань Державна екологічна інстанція наділяється повноваженнями, які можна поділити на такі напрями:

1) інспекційні (перевірчі);

2) розпорядчі;

3) організаційні;

4) аналітично-інформаційні;

5) правозахисні;

6) юрисдикційні.

До першої групи можна віднести такі повноваження:

а) обстеження діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, видів господарської та іншої діяльності у будь-який час з метою перевірки додержання вимог екологічної безпеки;

б) складання актів перевірок і протоколів про відповідні правопорушення;

в) виклик посадових осіб та громадян для отримання свідчень і пояснень у зв'язку з порушенням ними вимог екологічної безпеки;

г) зупинення транспортних засобів, у тому числі плавучих, та перевірка дотримання їх власниками нормативів екологічної безпеки;

д) здійснення перевірки правильності реєстрації у суднових документах операцій з небезпечними речовинами та документів, що засвідчують право таких осіб на проведення небезпечних робіт.

Друга група повноважень може включати:

а) висунення підприємствам, установам, організаціям незалежно від форм власності та видів господарської діяльності, громадянам, іноземним фізичним і юридичному особам вимог щодо здійснення відповідних заходів, надання їм обов'язкових для виконання приписів у цій сфері;

б) внесення обов'язкових для виконання подань про припинення дії або анулювання дозволів на захоронення (складування) промислових, побутових та інших відходів, вивезення їх з України та ввезення до України відходів, які можуть негативно вплинути на стан довкілля, або інших дій, що порушують законодавство у цій сфері, норми, правила і вимоги екологічної безпеки;

в) призначення громадських екологічних інспекторів за поданням відповідних установ;

г) зупинення, огляд та затримання будь-яких суден, у тому числі військових кораблів та інших плавучих об'єктів, що перебувають у внутрішніх і територіальних водах та економічній

Розділ IV

зоні України незалежно від їх володільців та видів діяльності для з'ясування причин та обставин скидання або втрат речовин, шкідливих для здоров'я людей або живих ресурсів водних об'єктів.

3. Організаційні повноваження передбачають:

а) залучення за погодженням з керівниками підприємств, установ, організацій фахівців для виконання аналізів та участі у проведенні перевірок виконання заходів щодо ліквідації аварійних викидів і скидів забруднювальних речовин;

б) проведення обов'язкового соціального страхування державних інспекторів у порядку та на умовах, що встановлюються чинним законодавством України.

4. Аналітично-інформаційні повноваження спрямовані на отримання безкоштовно у міністерств, відомств, підприємств, установ, організацій, громадян, іноземних фізичних і юридичних осіб статистичних, довідкових та інформаційних матеріалів, пояснень, необхідних для визначення стану довкілля та повідомлення про його аварійні забруднення і природні катастрофи.

5. Правозахисні (охоронні) повноваження:

а) направлення матеріалів про порушення вимог екологічної безпеки у відповідні правоохоронні органи для вирішення питань про притягнення винних осіб до адміністративної, кримінальної та іншої юридичної відповідальності;

б) подання позовів до судових органів про відшкодування збитків, заподіяних порушенням вимог, норм і нормативів екологічної безпеки юридичними і фізичними особами.

6. Юрисдикційні повноваження реалізуються шляхом:

а) обмеження, припинення будівництва, реконструкції, розширення об'єктів промисловості, транспорту, зв'язку, оборони, іншого призначення, проведення різних робіт, що здійснюються з порушенням вимог екологічної безпеки та обмеження чи зупинення діяльності промислових та інших екологічно небезпечних об'єктів;

б) зупинення або заборона проведення робіт на територіях, що особливо охороняються, та інших місцевостях, не передбачених режимом їх охорони, а також екологічно небезпечних робіт, які можуть спричинити негативний вплив на такі об'єкти;

в) розгляду справ про адміністративну відповідальність за порушення законодавства щодо екологічної безпеки.

Право громадян на екологічну безпеку

Загальний порядок здійснення державного екологічного контролю за дотриманням вимог, норм і нормативів екологічної безпеки має визначитися спеціальним актом законодавства України.

Однак, слід зазначити, що на виконання вимог Закону "Про охорону навколишнього природного середовища" і враховуючи надвідомчу, координаційну роль Мінекоресурсів України було підготовлено декілька законопроектів для розгляду на сесії Верховної Ради України та проектів положень про державний екологічний контроль для затвердження Кабінетом Міністрів України, але всі вони зазнали фіаско через протистояння інших галузевих органів управління та контролю у сфері використання природних ресурсів.

Ці невидимі для стороннього ока відомчі протистояння призвели до того, що підготовлені неодноразово під егідою Мінекоресурсів України законопроекти про здійснення екологічного контролю у процесі погодження із заінтересованими органами центральної виконавчої влади основних положень щодо порядку його реалізації були не тільки відкинуті, але й докорінно знищені. І не випадково до цього часу немає єдиного нормативно-правового акта з цього питання, а навпаки, з'явилися свої відомчі (галузеві) акти, які регламентують порядок здійснення державного чи галузевого контролю у тій чи іншій сфері.