Ситуационный анализ. 1. Разработайте оптимальную политику регулирования строительной отрасли на основе приведенных ниже материалов

1. Разработайте оптимальную политику регулирования строительной отрасли на основе приведенных ниже материалов.

Изначально строительная отрасль не предполагает существования монополии (несмотря на крупный масштаб производства, там нецелесообразно иметь единый хозяйственный комплекс на целый регион) и должна развиваться в конкурентных условиях. Но возможна ли честная конкуренция в строительстве? Строительные компании объединяются, что приводит к стремительному росту цены за квадратный метр жилья и резкому сокращению предложения этих квадратных метров. О какой конкуренции здесь может идти речь?

На первый взгляд весьма трудно определить, к какому типу рынка относится данная отрасль — конкурентному или монопольному. В пользу монополизации отрасли говорит факт наличия высоких барьеров входа новых компаний. Для организации строительства фирме нужна лицензия определенного образца, получение которой — очень длительный и трудоемкий процесс. Когда фирма готова функционировать, самое главное для нее — получить подряд: заказ и землю под строительство.

Как показывает практика, на рынке есть доминирующие хозяйствующие субъекты, кому достается значительная доля заказов, остальные же получают лишь крохи или совсем ничего. Кроме того, сегодня в процесс получения земельного участка для строительства жилья вовлечено более 20 организаций. Для того чтобы получить участок, требуется собрать более 140 подписей различных чиновников. А чтобы получить разрешение на проектирование, нужно не менее семи раз обратиться в Главное управление архитектуры. Таким образом, на сбор документов уходит от полутора до трех лет. Начинающей фирме не справиться с такими сложностями без поддержки (чаще всего со стороны чиновников). Поэтому доступ молодых фирм в отрасль сильно ограничен.

Еще один признак монополии — контроль над ценой и объемом выпуска продукции. Производители оправдывают свои действия удорожанием цемента (одного из самых важных стройматериалов) и дефицитом предложения земельных участков. Однако анализ данных по изменению себестоимости, представленный строительными компаниями за период 2005 — 1-е полугодие 2006 г. не подтверждает тезис о значительном росте себестоимости строительства и о ее влиянии на цену реализации вновь возводимого жилья.

Более того, в соответствии с официальными данными Федеральной службы государственной статистики средняя цена реализации квадратного метра по стране более чем в два раза превышает среднюю стоимость строительства. Официальные аналитические данные говорят о том, что существенное превышение цены реализации над стоимостью строительства, а также рост цен на рынке реализации вновь возводимого жилья связаны, прежде всего, с дисбалансом спроса и предложения.

В 2006 г. Федеральная антимонопольная служба России провела проверку на предмет наличия ценового сговора между строительными организациями при реализации вновь возводимого жилья на территории Москвы, Санкт-Петербурга и Московской области. На основе проведенного анализа было выявлено, что строительную деятельность как в Московском регионе, так и в Санкт-Петербурге осуществляют более 100 организаций.

В Московском регионе наибольшие доли рынка строительства коммерческой жилой недвижимости по итогам ввода жилья имеют ОАО «Москапстрой», ЗАО «Дон-Строй», ООО ПСФ «КРОСт», ОАО «Группа компаний ПИК», ЗАО «Мосстроймеханизация 5», ОАО «ДСК-1». При этом доля ни одной из указанных компаний не превышает 15% рынка.

В Санкт-Петербурге наибольшие доли рынка строительства коммерческой жилой недвижимости по итогам ввода жилья имеют ЗАО «ССМО "ЛенСпецСМУ"», ООО «ЛЭК — строительная компания № 1», ЗАО «Северный город», ЗАО «ЮИТ Лентек», ЗАО «Строительное объединение М-индустрия», ОАО «Строительная корпорация "Возрождение Санкт-Петербурга"», ОАО «СК ИПС». Ни одна из компаний не занимает долю на рынке больше 19%.

Эти цифры говорят о том, что формально монополии или доминирующей фирмы (где 35% (и более) рынка принадлежат одной фирме) здесь нет. Товар по своим потребительским свойствам является практически однородным (квадратные метры жилплощади в многоэтажках). Таким образом, рынок строительства коммерческой жилой недвижимости как в Московском регионе, так и в Санкт-Петербурге довольно конкурентен.

И все же складывается впечатление, что строительная отрасль представляет собой олигополию, а не конкуренцию. Ее явные признаки: небольшое число крупных производителей, высокие барьеры входа, взаимозависимость продавцов, конкуренция по качеству, усовершенствование рекламы и способов продажи.

Даже там, где есть видимость конкуренции, очень часто настоящими хозяевами являются монополисты. Во многих регионах строительных компаний сотни, а реальных хозяев несколько человек. Участки при помощи чиновников получают одни и те же фирмы или связанные между собой структуры. Это еще одна причина сверхвысоких цен жилплощади.

И даже если у каждой фирмы есть свой собственный хозяин, нельзя исключать возможность их сговора с целью получения необоснованно высокой прибыли. Проверка не выявила никаких нарушений, но нельзя с уверенностью заявить, что их действительно нет.

Как показывает анализ сотрудников ФАС, типичной картиной в крупных российских городах является ситуация, когда две-три компании и аффилированные с ними структуры получают все площадки под застройку, проводят согласованные действия и диктуют цену, которая приносит монополистическую прибыль. Многие региональные власти имеют тесные отношения с компаниями-монополистами и обеспечивают им привилегированные условия деятельности. Монополизирован и рынок стройматериалов.

Какие существуют варианты государственного регулирования в этой отрасли?

Во-первых, лицензирование — это один из основных способов государственного регулирования строительства жилья. Оно позволяет государству контролировать вход компаний на строительный рынок и последующую работу на нем.

Во-вторых, вся земля под жилищное строительство должна распределяться через конкурсные торги. Права на реконструкцию застроенных территорий теперь тоже будут предоставляться только на аукционах. Соответствующие поправки были внесены в Градостроительный кодекс РФ в конце 2006 г.

Допустим, на какой-то территории требуется снести ветхое и аварийное жилье с переселением жильцов в новые квартиры. Все расходы возьмет на себя строительная компания, победившая на аукционе. Свои затраты она окупит за счет строительства на освободившейся территории новых объектов. Деньги, вырученные на аукционе, пойдут в муниципальную казну и будут использованы на развитие городской инфраструктуры. Введение конкурентных отношений при выборе застройщика не только для свободных земельных участков, но и для участков, требующих реконструкции, особенно актуально для крупных городов, где свободной земли почти не осталось.

В-третьих, запредельный рост цен на жилье государство может остановить только путем резкого увеличения объемов предложения, для чего необходимо снять все искусственные барьеры, ограничивающие строительную деятельность и мешающие быстрому увеличению объемов жилищного строительства. ФАС России предлагает в рамках национального проекта «Доступное и комфортное жилье — гражданам России» разработать механизм предоставления на возвратной основе из федерального бюджета ссуд регионам на формирование земельных участков. Возврат данных средств должен обеспечиваться за счет реализации земельных участков на аукционах. Таким образом, регион с помощью полученных ссуд подготовит и реализует на аукционе земельные участки, после чего из вырученных средств вернет полученную ссуду. Превышение стоимости реализации участка над затратами по его формированию орган власти должен использовать на строительство социального жилья либо на формирование новых земельных участков под жилищное строительство (механизм софинансирования).

В-четвертых, компании, нарушающие антимонопольное законодательство, облагаются штрафом. Однако тут есть свои подводные камни: 15 тысяч долларов — максимальный штраф, который может наложить ФАС. Но на картельных сговорах фирмы зарабатывают эти 15 тысяч не за неделю и даже не за день, а в течение нескольких минут. Незаконные доходы монополий исчисляются десятками и сотнями миллионов долларов. Разумеется, штраф в таком размере — просто копейки для компаний-застройщиков.

В строительной сфере чаще всего нарушаются запреты, направленные против соглашений, ограничивающих конкуренцию.

По Москве и Московской области выборочно проведено 37 контрольных проверок организаций, осуществляющих деятельность на рынке строительства и реализации жилой недвижимости, а также 5 строительных ассоциаций (в частности, Ассоциация инвесторов Москвы, Московский строительный союз, Российский союз строителей, Международный союз строителей, Ассоциация строителей России). В Санкт-Петербурге — 24 контрольные проверки в некоммерческих ассоциациях и союзах (Санкт-Петербургский союз строительных компаний, ассоциация «строительно-промышленный комплекс Северо-Запада», ассоциация «СевЗапТрансСпецСтрой», Союз строительных объединений и организаций). Документов, направленных на проведение согласованных мер при определении ценовой политики при реализации жилой недвижимости, в организациях-участниках данных некоммерческих организаций не выявлено.

В соответствии с антимонопольным законодательством, согласованные действия — это взаимосвязанные и скоординированные действия хозяйствующих субъектов, которые приводят к ограничению или устранению конкуренции на соответствующем товарном рынке, в том числе путем повышения, снижения или поддержания цен. Проведенный анализ реализации вновь возводимого жилья в Московском регионе и Санкт-Петербурге предприятий строительного комплекса свидетельствует об отсутствии в их действиях признаков ценового сговора на рынке реализации жилой недвижимости. Из полученной информации следует, что увеличение цен за указанные периоды происходило не единовременно и не на одинаковый уровень.

Сговор в России действительно очень трудно доказать. В зарубежных странах 90% сговоров подпадают под понятие «сознательный экономический параллелизм». Если антимонопольный орган видит, что все вдруг повысили цены, причем одновременно и примерно одинаково, у него возникают подозрения. И суды выносят решение в пользу антимонопольного ведомства лишь на основе экономического анализа и косвенных улик. А в России суды часто требуют: принесите протокол с подписями всех заинтересованных сторон, где они расписались в том, что собираются поднимать цены. Но ясно же, что таких бумаг никто не подписывает!

На самом деле подавляющее большинство нарушений совершают не строительные компании и не компании, производящие строительные материалы, а госчиновники. По статистике ФАС, в строительной сфере порядка 60% нарушений совершаются федеральными структурами, региональными и местными властями

Если взять историю с выделением земельных участков без аукционов, то по результатам сплошной проверки, проведенной по стране, было выявлено множество грубейших нарушений. Более 5 тыс. земельных участков — лучших, инженерно-подготовленных — еще до 1 октября 2005 г., когда вступил в силу упомянутый запрет, были «сброшены» своим дочерним фирмам-однодневками, которые и так уже имели земельные участки. То есть записаны чиновниками в резерв для продолжения системы «кормления» вокруг этих земельных участков. Правительство дало соответствующее распоряжение Генпрокуратуре, было возбуждено более 20 уголовных дел.

Еще одно аналогичное нарушение связано с ЗАО «СК ДОНСТРОЙ». В соответствии с Земельным кодексом РФ предоставление земельных участков для жилищного строительства или продажа права на заключение договоров аренды земельных участков для жилищного строительства осуществляется на аукционах. Однако аукционная процедура по выделению земельного участка, расположенного по адресу 1-й Смоленский пер., вл. 19—21 общей площадью 0,6 га, не проводилась.

Распоряжение Правительства Москвы предоставляет ЗАО «СК ДОНСТРОЙ» преимущественное право по проектированию и строительству многофункционального жилого комплекса по сравнению с другими хозяйствующими субъектами, действующими на рынке жилищного строительства, потенциальными участниками указанного рынка.

По итогам рассмотрения дела Московское УФАС России предписало Правительству Москвы привести Распоряжение в соответствие с антимонопольным законодательством, исключив возможность выделения земельного участка для ЗАО «СК ДОНСТРОЙ» под строительства многофункционального жилого комплекса без проведения аукциона.

Какие конфликты интересов между конкурентной политикой и другой государственной политикой существуют в данной отрасли?

Во-первых, здесь стоит уделить внимание конфликту жилищной политики и конкурентной. Правительство, региональные и местные органы власти стремятся к тому, чтобы к 2010 г. минимум треть граждан страны (а не одна десятая, как сегодня) могли бы приобретать квартиру, отвечающую современным требованиям, приобрести — за счет собственных накоплений и с помощью жилищных кредитов. Для этого жилищное кредитование должно стать долгосрочным и доступным для граждан. Вполне вероятно, что рост спроса на жилье при неизменном предложении сделают положение строительных компаний еще более монопольным.

Во-вторых, инвестиционная политика может также «не ужиться» с конкурентной. Совершенствование инвестиционного законодательства сделает возможным участие в долевом финансировании строительства все большего числа людей, следовательно, спрос на жилье возрастет, производители опять же смогу пользоваться своим монопольным положением.

Насколько конкурентная политика эффективна в отрасли строительства?

Проводимая в строительной отрасли конкурентная политика является довольно действенной. Одним из направлений работы по искоренению монополизма в строительстве стало внедрение аукционной формы предоставления земельных участков под застройку. ФАСу удалось добиться заметного прогресса. В соответствии с данными проверок за период с 1 октября 2005 г. по 1 октября 2006 г. (т.е. за год) на территории России было предоставлено 3457 земельных участков под жилищное строительство. Из них на аукционах — 845 участков. Причем если в I квартале 2006 года на аукционах было распределено 63 участка, во II квартале — 256, то в III квартале уже 455 земельных участков. Это означает, что в строительном комплексе началось формирование прозрачных конкурентных отношений.

Количество выявленных за этот период нарушений при предоставлении земельных участков под жилищное строительство составило 460. Больше всего нарушений зафиксировано в Карелии (49), Свердловской области (45) и Ханты-Мансийском автономном округе (27). Во всех случаях выявленных нарушений ФАС принимает решения об отмене актов о предоставлении земельных участков.

ФАС России продолжает работу по контролю за распределением земельных участков под жилищное строительство, прав на развитие застроенной территории.

Среди необходимых мер по демонополизации надо назвать обеспечение прозрачности проведения конкурсов. Проверки ФАС показали, что с 1 октября 2005 г., когда вступил в силу закон об обязательном предоставлении земельных участков на открытые аукционы, из более тысячи выделенных под жилищное строительство участков лишь 9,9% были выставлены на аукционы.