Проблемы государственного регулирования монополий: как они отражаются в антимонопольном законодательстве России

В главе 2 были выделены основные пункты разногласий и проблем в государственном регулировании монопольного и антиконкурентного поведения фирм. Теперь проанализируем, каким образом эти проблемы проявляются и отражаются в Федеральном Законе «О защите конкуренции».

Конфликт интересов между разными видами государственной политики. Антимонопольная политика во все большей степени трансформируется в политику поддержки конкуренции. Основным методом реализации промышленной политики служит предоставление ограниченному числу субъектов национальной экономики дополнительных ресурсов, которые могут быть использованы для развития, т.е. поддержание крупного бизнеса. Основным же методом антимонопольной политики является обеспечение равных условий конкуренции, поддержание малого бизнеса, что создает стимулы для инвестиций и нововведений в различных формах. Этот конфликт в Законе «О защите конкуренции» проявляется прежде всего в том, что в нем, с одной стороны, предусмотрена возможность слияния фирм под государственным контролем над экономической концентрацией (ст. 27 гл. 7), а с другой — право принудительного разделения коммерческих организаций решением суда (ст. 38 гл. 8).

В поддержку фирм-конкурентов закон препятствует «экономически, технологически и иным образом не обоснованному установлению различных цен (тарифов) на один и тот же товар; сокращению или прекращению производства товаров, на которые имеется спрос либо на поставки которых размещены заказы при наличии возможности их рентабельного производства» (ч. 6, 7 ст. 11 гл. 2).

Кроме того, с одной стороны, государство может проводить антимонопольную политику (ст. 10 гл. 2), но с другой стороны, государство выступает за поддержку инноваций (подп. 1, 2 п. 1 ст. 13), которые имеют прямое отношение к монополиям. Таким образом, возникает конфликт между тем, каким образом необходимо проводить антимонопольную политику, чтобы ее последствия были ни во вред обществу, ни во вред монополии (чтобы крупная фирма-монополия не потеряла интерес к инновациям).

С одной стороны, необходимо поддерживать конкуренцию, с другой — развивать промышленность и стимулировать крупный бизнес. Федеральный закон «О защите конкуренции» дает возможность слияния фирм с предварительного согласия антимонопольного органа (гл. 7 ст. 27) — в случае, когда фирма обладает активами или выручкой более 3 млрд руб. в год, и с уведомлением антимонопольного органа (ст. 30 гл. 7) — при выручке более 200 млн руб. в год.

Слияние фирм приводит к увеличению рыночной власти фирмы и ослаблению конкуренции в целом, особенно при высокой рыночной концентрации (например, при наличии барьеров). Если же концентрация низкая, то слияния не наносят урон конкуренции, а наоборот, могут помочь достичь эффекта масштаба или помочь фирме на пороге банкротства остаться в пределах отрасли. С одной стороны, слияние фирм может привести к росту цен, с другой — к внедрению нового продукта или улучшению качества старого товара. Поэтому закон позволяет сливаться более мелким фирмам без предварительного разрешения, видя в этом не угрозу, а стимул для развития отрасли.

Так же обстоит дело и с приобретением акций. Получение предварительного разрешения ФАС обязательно только для приобретений блокирующего пакета (25%), контрольного (50%) и пакета, исключающего возможность блокирования решений акционера третьими лицами (75%) (ст. 27—29 гл. 7). Это сокращает количество сделок, подлежащих согласованию.

Закон «О защите конкуренции» снижает административное бремя конкурентных фирм, поддерживая тем самым конкуренцию. В частности, в ст. 28 сказано, что сделки подлежат обязательному согласованию «в случае, если суммарная стоимость активов по последним балансам... превышает три миллиарда рублей». Отсюда ясно, что деятельность антимонопольного органа согласно новому закону будет концентрироваться на крупных сделках, проводимых крупными предприятиями. Снижение административного бремени проявляется также и в отмене согласования по приобретению акций, за исключением приобретения 25, 50 и 75% акций, что также закреплено в ст. 28 Закона.

Выбор между экономическим ростом и стабильностью. При проведении активной антимонопольной политики экономика страны находится в нестабильном состоянии — вследствие введения предельных цен, налогов на прибыль часто изменяются выпуск и цены. При проведении антимонопольной политики поддерживается конкуренция, все фирмы находятся в равных условиях. Поэтому главным источником конкурентных преимуществ отдельных участников рынка становится самостоятельная способность к генерированию нововведений, а на уровне экономики в целом — стимулы к инвестированию в инновационное развитие, а значит, и к экономическому росту. Так, государство выбирает между стабильностью и низким контролем за монопольным поведением и экономическим ростом, который возможен только при антимонопольной политике. Запрещая в ст. 10 гл. 2 действия, ограничивающие или устраняющие конкуренцию, государство тем самым выбирает путь экономического роста, жертвуя при этом стабильностью.

В подп. 1 п. 1 ст. 13 описывается промышленная политика государства, а именно поддержка инноваций, повышение конкурентоспособности. Государство рассматривает монополию как двигатель экономического прогресса. В то же время согласно подп. 8, 9 ст. 10 гл. 2 допускается создание дискриминационных условий, создание препятствий доступу на товарный рынок или выходу из товарного рынка другим хозяйствующим субъектам. Создание дискриминационных условий в итоге приведет к тому, что часть фирм уйдет с рынка, и как следствие, цены начнут меняться. Отсюда нестабильность экономики.

Проблема недобросовестной конкуренции. Данной проблеме полностью посвящена гл. 2 Закона «О защите конкуренции», в большей степени ст. 10,14. В статье 10 указаны действия, которые запрещено совершать хозяйствующему субъекту, занимающему доминирующее положение (например, запрещается устанавливать, поддерживать монопольно высокую или монопольно низкую цену товара; изымать товар из обращения, если результатом такого изъятии явилось повышение цены товара и т.д.).

В статье 14 указано, какие действия представляют собой недобросовестную конкуренцию (например, введение в заблуждение в отношении характера, способа и места производства, потребительских свойств, качества и количества товара или в отношении его производителей). Проблема недобросовестной конкуренции отражена в действиях антимонопольного органа (например, федеральный антимонопольный орган вправе утверждать методику определения необоснованно высокой или необоснованно низкой цены услуги кредитной организации, занимающей доминирующее положение), а именно в подп. 2, 6 п. 2 ст. 23 гл. 6. В подп. 3 ст. 22 гл. 6 говорится о том, что предупреждение данной проблемы является одной из функций антимонопольного органа.

Оптимальное с точки зрения фирмы поведение не всегда представляется оптимальным с точки зрения экономики в целом. В ст. 11 гл. 2 запрещается раздел товарного рынка по территориальному принципу, объему продажи или покупки товаров, ассортименту реализуемых товаров либо составу продавцов или покупателей (заказчиков). Там же запрещается сокращение или прекращение производства товаров, на которые имеется спрос либо на поставки которых размещены заказы при наличии возможности их рентабельного производства.

Проблема нахождения адекватного субъекта ущерба от монополии. Трудность составляет неопределенность субъекта ущерба от несовершенной рыночной структуры. Часто не ясно, кто должен или вправе подавать в суд и считать себя ущемленной стороной: розничный продавец-дилер товара, выпускаемого монополистом, или конечный потребитель продукции, поскольку непосредственное воздействие ограничений со стороны фирмы, обладающей рыночной властью, может проявляться не столько в отношении посредствующего звена цепи, сколько на положении индивида, покупающего товар для потребления, поскольку торговец нередко способен перекладывать бремя монопольного воздействия на своего покупателя.

Для устранения этой трудности в ст. 10 «запрещаются действия (бездействие) занимающего доминирующее положение хозяйствующего субъекта, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц, в том числе следующие действия (бездействие): 1) установление, поддержание монопольно высокой или монопольно низкой цены товара; 2) изъятие товара из обращения, если результатом такого изъятия явилось повышение цены товара» и т.д. Таким образом, ответственным может считаться любое звено из цепочки «фирма-монополист — дилеры — население».

Последствия влияния монополий на общественное благосостояние не всегда отрицательно. Конкуренция зачастую воспринимается как необходимое, и даже главное условие функционирования рынка. Однако не стоит забывать, что конкуренция — это не всегда лучшее решение, так как монополия имеет свои достоинства. Например, в сфере инноваций крупные фирмы имеют больше денежных средств для проведения научно-технических работ или в вопросе экспорта монополистические фирмы могут иметь хорошую репутацию на международном рынке и продавать более конкурентоспособный товар.

Поскольку последствия влияния монополии могут быть положительными, закон предусматривает, что в некоторых случаях монополистические действия разрешаются, если их результатом являются совершенствование товаров и повышение их конкурентоспособности на мировом товарном рынке или получение покупателями преимуществ (ст. 13 гл. 2).

Статья 10 гл. 2 вносит запрет на злоупотребление хозяйствующим субъектом доминирующим положением, за исключением действий по осуществлению исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности. Это говорит о том, что государство всячески стимулирует развитие инноваций и старается повысить динамическую эффективность экономики.

Другой пример. Слияние двух фирм может привести, с одной стороны, к росту цены продаваемого товара (отрицательное последствие несовершенной рыночной структуры). Но в тоже время такое взаимодействие двух фирм может привести к улучшению качества продукта, внедрению нового продукта, увеличению инноваций и нововведений (положительное последствие монопольной власти). Проблема баланса последствий проведения антимонопольной политики разрешается в ч. 1 ст. 13 гл. 2.

Таким образом, учтены положительные последствия монополии и соблюден баланс их с отрицательными результатами. Если монопольное поведение фирмы благоприятно влияет на экономику, то оно допускается законодательно.

В подп. 1, 2 п. 1 ст. 13 указаны возможные цели хозяйствующих субъектов: «1) совершенствование производства, реализации товаров или стимулирование технического, экономического прогресса либо повышение конкурентоспособности товаров российского производства на мировом товарном рынке»; «2) получение покупателями преимуществ (выгод), соразмерных преимуществам (выгодам), полученным хозяйствующими субъектами в результате действий (бездействия), соглашений и согласованных действий, сделок». В этом случае, если монополия преследует данные цели, то она представляет положительное явление.

В исключительных случаях соглашения или согласованные действия хозяйствующих субъектов, которые могут привести к образованию монополии, могут быть признаны антимонопольным органом правомерными, если хозяйствующие субъекты докажут, что положительный эффект от их действий, в том числе в социально-экономической сфере, превысит неблагоприятные последствия для рассматриваемого товарного рынка, либо если возможность заключения такого соглашения или осуществления согласованных действий хозяйствующими субъектами предусмотрена федеральными законами.

Таким образом, в законе предусмотрена возможность поддержки монополии в определенных сферах рынка, в которых последствия действий этой монополии могут оказать скорее положительный, нежели отрицательный эффект.

Последствия поведения конкретной фирмы не всегда ясны и однозначны. Наблюдая за фирмой на практике, сложно выявить ее основные показатели: прибыльность, рентабельность, способ ценообразования и т.д. Поэтому государство, с целью недопущения и предотвращения установления монополии, делает выводы о монопольном/немонопольном поведении фирмы, сравнивая цены. В статье 6 дается определение монопольно высокой цены, а в ст. 10 выражается запрет на ее установление. Однако этим не учитывается тот факт, что цена может быть высокой вследствие качественных изменений при производстве данного товара, что затрудняет выявление монополий.

Деятельность фирмы должна быть честной, ясной и однозначной для окружающих. Фирма не имеет права вводить потребителей, поставщиков, сотрудников в какие-либо заблуждения относительно своей деятельности.

Сложно выделить некоторые виды монопольного поведения и доказать их наличие в суде. Согласно ст. 10 Закона хозяйствующий субъект вправе предоставить доказательства того, что некоторые его действия, указанные в ч. 1 данной статьи, могут быть признаны допустимыми в соответствии с требованиями ч. 1 ст. 13, но, с другой стороны, когда, к примеру, доминирующий субъект пытается создать препятствия доступу на товарный рынок или ' выходу с товарного рынка другим хозяйствующим субъектам, причем обе стороны в итоге приходят к решению, удовлетворяющему интересы обеих сторон, доказать такое действие в суде сложно.

В законе уточняется понятийный аппарат антимонопольного законодательства (п. 1 ст. 4). В частности, вводится понятие согласованных действий (ст. 8 гл. 1), что позволит доказывать в суде факт монополистического поведения при осуществлении ценового параллелизма, а также раздела рынка по территориальному принципу. В пункте 2 ст. 11 запрещаются ограничивающие конкуренцию соглашения или согласованные действия хозяйствующих субъектов. Благодаря тому, что введены понятия «доминирующее положение» (п. 1 ст. 5) и «товарный рынок» (п. 1 ст. 4), решена проблема с определением рынка и допустимой рыночной власти.

Отражение данной проблемы можно найти в п. 1 ст. 10. Поскольку чем точнее определена деятельность фирмы, тем яснее можно выявить нарушения законодательства.

Статья 25 определяет обязанности представления информации в антимонопольный орган, что может помочь в выявлении фирм-монополистов.

В Законе появляется детализированный перечень ситуаций, в которых экономический субъект может быть признан доминирующим (ст. 5).

«Доминирующим положением признается положение хозяйствующего субъекта (группы лиц) или нескольких хозяйствующих субъектов (группы лиц) на рынке определенного товара, дающее такому хозяйственному субъекту возможность оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара на соответствующем товарном рынке, и (или) устранять с этого товарного рынка других хозяйствующих субъектов, и (или) затруднять доступ на этот товарный рынок другим хозяйствующим субъектам».

Детальное определение предоставляет антимонопольному органу возможность в условиях судебного состязания доказать необоснованное повышение цен (ст. 6, 7), навязывание невыгодных условий договоров, не относящихся к предмету договора, что, в частности, запрещено ст. 10.

Кроме того, закон дает возможность антимонопольной службе принимать заявления от граждан, что отражено в ст. 39: «Основанием для возбуждения и рассмотрения антимонопольным органом дела о нарушении антимонопольного законодательства является поступление из государственных органов, органов местного самоуправления материалов, указывающих на наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства; заявление юридического или физического лица; обнаружение антимонопольным органом признаков нарушения антимонопольного законодательства; сообщение средства массовой информации, указывающее на наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства».

Закон вводит понятие «коллективное доминирование», что увеличивает для антимонопольных органов возможность доказательства организованных ценовых сговоров:

«Доминирующим признается положение каждого хозяйствующего субъекта из нескольких хозяйствующих субъектов (за исключением финансовой организации), применительно к которому выполняются в совокупности следующие условия: совокупная доля не более чем трех хозяйствующих субъектов, доля каждого из которых больше долей других хозяйствующих субъектов на соответствующем товарном рынке, превышает пятьдесят процентов, или совокупная доля не более чем пяти хозяйствующих субъектов, доля каждого из которых больше долей других хозяйствующих субъектов на соответствующем товарном рынке, превышает семьдесят процентов; в течение длительного периода относительные размеры долей хозяйствующих субъектов неизменны, а также доступ на соответствующий товарный рынок новых конкурентов затруднен».

Уточненный понятийный аппарат антимонопольного законодательства увеличивает для регулирующих органов возможность доказательства организованных ценовых сговоров, примеры которых наблюдаются в ТЭК, металлургии и других отраслях.

Проблемы с определением рынка и допустимой рыночной властью. С помощью понятийного аппарата решается проблема определения рынка и допустимой рыночной власти.

В п. 4 ст. 4 гл. 1 дается определение товарного рынка: «товарный рынок — сфера обращения товара (в том числе товара иностранного производства), который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров (далее — определенный товар), в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами».

Монополистическая же деятельность — «злоупотребление хозяйствующим субъектом, группой лиц своим доминирующим положением, соглашения или согласованные действия, запрещенные антимонопольным законодательством» (п. 10 ст. 4 гл. 1).

Рыночная власть считается допустимой, а положение фирмы не может считаться доминирующим, если доля хозяйствующего субъекта «на рынке определенного товара не превышает тридцать пять процентов, за исключением указанных в частях 3 и 6 настоящей статьи случаев» (ч. 2 ст. 5 гл. 1).

Основная проблема заключается в том, что в условиях концентрации производства и обращения заметна тенденция сокращения производства, роста цен, злоупотреблений монопольным положением. С другой стороны, концентрация ведет к массовому производству продукции и, следовательно, к снижению издержек производства, и в целом к экономии основных видов ресурсов.

В данной статье указаны причины, в случае которых положение хозяйствующего субъекта признается доминирующим, не признается доминирующим (указана процентная доля участника на рынке товара). Но проблема рассматривается здесь двояко: с одной стороны, утверждается, что не может быть признано доминирующим положение хозяйствующего субъекта, доля которого на рынке определенного товара не превышает тридцать пять процентов, но с другой стороны, здесь же имеется положение о том, что федеральными законами могут устанавливаться случаи признания доминирующим положения хозяйствующего субъекта, доля которого на рынке определенного товара составляет менее чем тридцать пять процентов.

Хозяйствующий субъект вправе представлять в антимонопольный орган или в суд доказательства того, что положение этого хозяйствующего субъекта на товарном рынке не может быть признано доминирующим.

Таким образом, в данной статье определены пределы, в которых должна действовать фирма, чтобы не нарушать закон, становясь монополистом на рынке.

Проблема монополизма государственной власти. Закон вводит ограничения антиконкурентных действий, монополизма самих государственных органов. Это следует уже из названия ст. 15 гл. 3 — «Запрет на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации».

Государственным органам запрещается: «введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров; необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами; установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации; дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров; установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары» и т.д.

В статье 16 также запрещаются соглашения между органами государственной власти, если они могут привести к ограничению конкуренции, «повышению, снижению или поддержанию цен (тарифов)», «экономически, технологически не обоснованному установлению различных цен», «разделу товарного рынка», «ограничению доступа на товарный рынок». Так предотвращается возможность создания необоснованных административных барьеров входа на рынок со стороны государства.

Законодательно закрепляются полномочия антимонопольного органа по контролю за ограниченными ресурсами (ст. 22 гл. 6). В статье 17 гл. 4 устанавливаются единые антимонопольные требования к проведению всех видов торгов (конкурсов, аукционов), органами государственной власти и органами местного самоуправления. Закон предусматривает обязательное согласование с антимонопольными органами предоставления государственной или муниципальной помощи тем или иным хозяйственным субъектам. Цель этого положения — пресечь злоупотребление чиновников монопольной власти при распределении бюджетных средств.

Запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора.

Вопросы для обсуждения

Проанализируйте историю антимонопольной политики России. Какие достижения ей свойственны? В чем вы видите ее недостатки? Были ли эти недостатки в дальнейшем скорректированы?

Какая связь наблюдается между приватизацией и антимонопольной политикой?

На сайте ФАС (www.rsnet.ru и www.fas.ru) посмотрите основные функции этого антимонопольного органа. Где они проявляются в деятельности ФАС?

Каким образом проблемы государственного регулирования монополий отражаются в Законе «О защите конкуренции»? В других федеральных законах?

Каким образом эти проблемы проявляются в деятельности ФАС?