Понятие межбюджетных отношений

Четкое разграничение обязанностей между органами власти, которое предусматривает закрепление за каждым уровнем как собственного дохода, так и соответствующей доли общегосударственных расходов для финансирования возложенных на них обязанностей, является основополагающим принципом построения системы государственных финансов. Такой подход дает возможность не только осуществлять эффективную финансовую и бюджетную политику, но и точно оценивать вклад каждого уровня власти в экономическое развитие региона, в результате чего достигается прозрачность системы финансовых отношений.

С 2000 г. трансферты местным бюджетам стали исчисляться по единой для всех территорий формуле, является прогрессивным фактором реформирования межбюджетных отношений.

Бюджетный кодекс определяет общие положения осуществления межбюджетных отношений, для регулирования которыми является обеспечение соответствия между полномочиями на осуществление расходов, закрепленных законодательными актами Украины за бюджетами, и бюджетными ресурсами, которые должны обеспечивать выполнение этих полномочий.

Межбюджетные отношения - отношения между государством, АРК и местным самоуправлением относительно обеспечения соответствующих бюджетов финансовыми ресурсами, необходимыми для выполнения функций, предусмотренных Конституцией и законами Украины.

Бюджетное законодательство определяет виды расходов, которые выполняются за счет средств отдельных звеньев бюджетной системы и, таким образом, конкретизирует бюджетные полномочия соответствующих органов государственной власти и местного самоуправления.

Согласно ст. 82 БКУ расходы на осуществление полномочий, которые выполняются за счет средств Государственного бюджета Украины и местных бюджетов, делятся на:

1) расходы на обеспечение конституционного строя государства, государственной целостности и суверенитета, независимого судопроизводства и не могут быть переданы на исполнение АРК и местному самоуправлению. Эти расходы финансируются за счет средств Государственного бюджета Украины;

2) расходы, которые определяются функциями государства и могут быть переданы на исполнение АРК и местному самоуправлению с целью обеспечения эффективного их исполнения на основе принципа субсидиарности;

3) расходы на реализацию прав и обязанностей АРК и местного самоуправления, которые имеют местный характер и определены законами Украины.

Расходы, указанные в п. 2 и 3, осуществляются за счет средств местных бюджетов, в т.ч. трансфертов из Государственного бюджета Украины.

Совет министров АРК, местные государственные администрации, исполнительные органы соответствующих советов, городские, поселковые, сельские головы (если соответствующие исполнительные органы не созданы) обязаны обеспечить осуществление таких расходов из соответствующих местных бюджетов с соблюдением установленного законодательством их распределения между бюджетами.

Законодательство запрещает планировать и осуществлять расходы, не отнесенные к местным бюджетам, а также осуществлять в течение бюджетного периода расходы на финансирование бюджетных учреждений из разных бюджетов одновременно.

За государством остается возможность передать Совету министров АРК или органам местного самоуправления право на осуществление расходов. Такая передача может происходить лишь при условии соответствующей передачи бюджетных ресурсов в виде закрепленных за соответствующими бюджетами общегосударственных налогов и сборов (обязательных платежей) или их части, а также трансфертов из Государственного бюджета Украины.

Разграничение видов расходов, определенных в п. 2 и 3 ст. 82 БКУ, между местными бюджетами осуществляется на основе принципа субсидиарности с учетом критериев полноты предоставления услуги и приближения ее к непосредственному потребителю. Согласно этим критериям виды расходов делятся на следующие группы:

1) расходы на финансирование бюджетных учреждений и мероприятий, обеспечивающих необходимое первоочередное предоставление социальных услуг, гарантированных государством, и которые расположены ближе к потребителям (осуществляются из бюджетов сел, поселков, городов и их объединений);

2) расходы на финансирование бюджетных учреждений и мероприятий, обеспечивающих предоставление основных социальных услуг, гарантированных государством для всех граждан Украины (осуществляются из бюджетов городов республиканского АРК и городов областного значения, а также районных бюджетов);

3) расходы на финансирование бюджетных учреждений и мероприятий, обеспечивающих гарантированные государством социальные услуги для отдельных категорий граждан, или финансирование программ, потребность в которых есть во всех регионах Украины (осуществляются из бюджета АРК и областных бюджетов).

Из бюджетов городов Киева и Севастополя осуществляются расходы всех трех групп.

Местные заинтересованные увеличить долю собственных источников поступлений в структуре местных бюджетов. Одним из оснований реализации такой цели является внедрение единого алгоритма вычисления плановых объемов доходов местных бюджетов. В частности, базовым фактором при расчете минимального количества расходов, необходимых для финансирования из местных бюджетов, стал финансовый норматив бюджетной обеспеченности, используется для определения распределения межбюджетных трансфертов. Он определяется путем деления общего объема финансовых ресурсов, направляемых на реализацию бюджетных программ, на количество жителей или потребителей социальных услуг и корректируется коэффициентами. Общий объем финансовых ресурсов, который направляется на выполнение бюджетных программ местными бюджетами, распределяется между видами расходов в соответствии с приоритетами бюджетной политики государства.

Осуществляя разграничения расходных полномочий между государственным и местными бюджетами, а также между собственными и делегированными полномочиями бюджетов местного самоуправления, следует параллельно ввести и стимулы для эффективного использования бюджетных средств.

Бюджетный кодекс предусматривает, что территориальные общины сел, поселков и городов могут объединять на договорных началах средства соответствующих бюджетов для выполнения собственных полномочий. Городские (городов республиканского АРК и областного значения) и районные советы могут передать расходы на выполнение всех или части собственных полномочий Верховной Раде АРК или областному совету с передачей соответствующих средств в бюджет Автономной Республики Крым или в областной бюджет в виде межбюджетного трансферта. Сельские, поселковые и городские (городов районного значения) советы могут передавать расходы на выполнение всех или части собственных полномочий районному совету или совету другой территориальной общины с передачей средств в соответствующий бюджет в виде межбюджетного трансферта.

Между бюджетные трансферты е средствами, которые безвозмездно и бесповоротно передаются из одного бюджета в другой и подразделяются на: дотацию выравнивания; субвенцию, средства, которые передаются в Государственный бюджет Украины и местных бюджетов из других местных бюджетов, другие дотации.

В Государственном бюджете Украины могут предусматриваться следующие межбюджетные трансферты местным бюджетам:

1) дотация выравнивания бюджета АРК, областным бюджетам, бюджетам городов Киева и Севастополя, районным бюджетам и бюджетам городов республиканского АРК и городов областного значения;

2) субвенция:

• на осуществление программ социальной защиты;

• компенсацию потерь доходов бюджетов местного самоуправления;

• выполнение собственных полномочий вследствие предоставления льгот, установленных государством;

• выполнение инвестиционных проектов;

• другие субвенции;

3) другие дотации.

Закон о государственном бюджете на текущий бюджетный период содержит исключительный перечень и размер дотаций выравнивания и субвенций.

Дотация выравнивания определяется как превышение объема запланированных согласно требованиям законодательства и действующими актами о бюджете расходов "исчисленного с применением финансовых нормативов бюджетной обеспеченности и корректирующих коэффициентов. Дотация выравнивания не имеет целевого назначения и используется в бюджете низшего уровня для сбалансирования доходов и расходов. Городские (городов Киева и Севастополя, городов республиканского АРК и областного значения) и районные советы могут предусматривать в соответствующих бюджетах дотации выравнивания бюджетам районов в городах, бюджетам сел, поселков, городов районного значения и их объединений, а также средства, передаваемые из этих бюджетов.

В отличие от дотаций, субвенций имеют четко определенное целевое назначение. их предоставления сопровождается обязательной отчетности об использовании, а в случае неполного использования средств выделенной субвенции или в связи с нецелевым использованием эти средства должны быть возвращены. Предоставление субвенций предусматривается, в частности, по следующим основаниям.

Предоставление государством налоговых льгот, уменьшающих доходы бюджетов местного самоуправления на выполнение собственных полномочий, должно сопровождаться внесением изменений в закон о Государственном бюджете Украины на текущий бюджетный период, которые предусматривают предоставление субвенции на компенсацию соответствующих потерь доходов бюджетов местного самоуправления.

Субвенции имеют четко выраженный целевой характер. их предоставления сопровождается обязательной отчетности об использовании, в случае неполного использования средств они должны быть возвращены.

Субвенция на содержание объектов совместного пользования либо ликвидацию отрицательных последствий деятельности объектов общего пользования предоставляется из одного местного бюджета другому для компенсации этих расходов. Условия содержания объектов общего пользования или ликвидации негативных последствий деятельности объектов общего пользования и предоставления субвенции определяются на договорных началах между представителем субвенции и ее получателем.

Субвенции на выполнение инвестиционных проектов предоставляются из Государственного бюджета Украины бюджету АРК, областным бюджетам, бюджетам городов Киева и Севастополя с их дальнейшим перераспределением для бюджетов местного самоуправления. Такие субвенции предоставляются на основах конкурентности между бюджетами местного самоуправления и предусматривают финансовое участие бюджета получателя субвенции в осуществлении программы или проекта. Органы местного самоуправления, в которых среднегодовой фактический объем расходов на содержание бюджетных учреждений за три последние бюджетные периоды меньше объем, определенный согласно финансовым нормативам бюджетной обеспеченности, имеют приоритетное право на получение субвенции на выполнение инвестиционных проектов.

Субвенции на выполнение собственных полномочий территориальных громад могут предусматриваться в составе их бюджетов, если другой орган государственной власти или местного самоуправления может выполнить эту функцию эффективнее. Условия и порядок предоставления субвенции на выполнение собственных полномочий территориальных громад определяются соответствующим соглашением сторон.

Распределение объема межбюджетных трансфертов, утвержденного законом Украины о Государственном бюджете Украины, между бюджетами городов Киева и Севастополя, городов республиканского АРК, областного значения и районными бюджетами определяется на основе формулы, которую утверждает КМУ.

Формула должна учитывать следующие параметры:

1) финансовые нормативы бюджетной обеспеченности и корректирующие коэффициенты к ним;

2) количество жителей и потребителей социальных услуг;

3) индекс относительной податкоспроможнои соответствующего города или района;

4) прогнозный показатель корзины доходов бюджетов местного самоуправления для бюджетов городов Киева и Севастополя, городов республиканского АРК и областного значения и прогноз доходов, определенных ч. 2 ст. 66 БКУ, для районных бюджетов;

5) коэффициент выравнивания.

Непосредственное предоставление дотаций выравнивания и субвенций из бюджета высшего уровня к низшему осуществляют органы Государственного казначейства Украины.

Порядок перечисления дотации выравнивания и субвенций из Государственного бюджета Украины местным бюджетам, средств, которые передаются в Государственный бюджет Украины из местных бюджетов, а также порядок перечисления межбюджетных трансфертов между местными бюджетами определяются КМУ и должны обеспечивать своевременность, равномерность, гарантированность и полноту перечисления трансфертов.

БКУ, в отличие от предыдущих актов в сфере бюджетной системы, под бюджетными трансфертами понимает безвозмездную передачу средств не только из вышестоящего бюджета к низшему, а наоборот. В частности, согласно ст. 100 Кодекса, если прогнозные показатели доходов бюджета АРК, областных и районных бюджетов, городских (городов Киева и Севастополя, городов республиканского АРК и областного значения) бюджетов, определенных в соответствии со ст. 64 и 66 БКУ, превышают расчетный объем расходов соответствующего бюджета, исчисленный с применением финансовых нормативов бюджетной обеспеченности и корректирующих коэффициентов, для такого бюджета устанавливается объем средств, подлежащих передаче в Государственный бюджет Украины. Коэффициент выравнивания применяется к рассчитанному по формуле объему средств, подлежащих передаче в Государственный бюджет Украины, и определяется в пределах от 0,6 до 1.

Реформирование межбюджетных отношений может быть эффективным лишь при условии определения оптимального распределения бюджетных доходов между отдельными звеньями бюджетной системы страны и проведения полноценной административной реформы, направленной на установление оптимального административно-территориального деления с четким определением и распределением полномочий между центральными органами власти и органами местного самоуправления.