Современная практика управления городским хозяйством за

Рассмотрим современную практику управления городским хозяйством в некоторых странах.

СТРАНЫ ЕС. Государства современной Европы весьма преуспели в развитии территорий на основе размывания государственных границ, в муниципальном управлении социально-экономическими процессами. Весьма примечательно, что наибольшее стремление к вступлению в ЕС проявили экономически наименее развитые страны, рассчитывая путем такого присоединения получить импульс инновационного развития.

В странах Европы довольно часто проводятся реформы в области местного управления, целью которых является придание территориальному управлению хозяйством качеств, адекватных потребностям высоко изменчивого времени. Это указывает и на то, что даже современная практика территориального управления в этих странах довольно скоро может подвергнуться корректировке, а значит – и не претендует на идеальность.

Германия (ФРГ) представляет собой федеративное государство (республику), состоящее из 16 земель (с населением от одного до 18 млн. человек), каждая из которых выступает как самостоятельное государство со своей конституцией. В основе выделения земель лежит исторический принцип. Это породило большое разнообразие форм управления городскими и сельскими поселениями.

Отличительной особенностью системы территориального управления Германии является большое разнообразие форм организации власти в различных землях. Согласно принципу остаточной компетенции земель, предусмотренному ст. 70 Конституции все вопросы местного управления относятся к исключительной компетенции земель.

Деятельность органов местного управления регулируется конституциями земель, положениями и законами, в рамках которых прослеживается идея сквозного управления, согласно которой федеральное государство, земли и органы местного управления представляют собой единую управленческую вертикаль. Это означает, что органы местного управления, как часть системы государственной власти, лишь участвуют на своем уровне в реализации общих функций публичного управления в стране. То есть на местах доминируют компетенции государства.

Базовой единицей местного самоуправления в Германии выступают общины (Gemeinden). Ими могут быть города, сельские поселения или их группы. Согласно конституциям всех земель, представительный и исполнительный органы власти должны быть разделены. Представительный орган (совет) формируется путем прямых, равных, всеобщих выборов сроком от 4-х до 6-ти лет. Системы управления на уровне общин весьма разнообразны: модель магистрата; северогерманская модель; модель бургомистра; южногерманская модель. Общим для всех моделей является: избрание совета населением путем прямых всеобщих выборов; избрание из состава совета бургомистра; совмещение бургомистром исполнительной и представительной власти; назначение профессиональной управы или директора общины на длительный (6-12 лет) срок.

Наряду с общинами, в территориальном управлении действует система районов (Kreis, Landkreis), которые рассматриваются как объединения общин и являются юридическими лицами с установленными законами компетенциями. Управление районом осуществляют районное собрание, формируемое на выборной основе, и государственная администрация. Последнее выступает главной отличительной особенностью района: во всех землях глава исполнительной власти района одновременно возглавляет и государственную администрацию на его территории. Таким образом, район в современной Германии несет двойственную функцию: с одной стороны, он, как группа общин, представляет собой организацию местного самоуправления, с другой – имея государственную администрацию и назначаемого свыше руководителя, выступает элементом государственной управленческой вертикали.

Наряду с показанными выше структурами территориального управления, в Германии существуют и города-районы (Stadtkreis) – это крупные городские центры с населением 50-100 тысяч жителей. Имеются и города-государства (Берлин, Бремен, Гамбург), которые одновременно являются и общинами, и землями.

Доходы местных сообществ слагаются из налогов и сборов, государственных трансфертов, доходов от экономической деятельности и платы за оказание услуг; практикуются займы. Собственные налоги общин по ежегодно устанавливаемым ими ставкам состоят из поземельного налога и промыслового налога (на предпринимательскую деятельность и частную практику); уровень последнего законодательно ограничен.

Германия является лидером среди стран ЕС по объему затрат на прямую и косвенную помощь городским и сельским поселениям, результатом которой является их устойчивое социально-экономическое развитие.

Франция имеет административно-территориальную организацию, которая представлена тремя уровнями: регионы; департаменты; коммуны. Кроме того, в состав страны входят заморские территории и территориально локальные структуры с особым статусом (Париж, Марсель, Лион, Корсика, Майотта, Сен-Пьер, Микелон). В стране насчитывается 26 регионов, 100 департаментов и около 37 тысяч коммун. Спецификой административно-территориальной организации Франции является высокая степень традиционализма: коммуны и департаменты существуют в стране с 1789 года и за этот период не претерпели кардинальных изменений. Это является стабилизатором территориального администрирования и хозяйственной практики, обеспечивает преемственность руководства и ответственности местных администраторов.

Низшей ступенью административно-территориального деления являются коммуны, которые представляют собой объединения жителей конкретных территорий. Около 80% коммун имеют население менее одной тысячи человек. Целям координации деятельности коммун служат городские территориальные управления, а также межкоммунальные объединения и службы. В компетенцию коммун входит управление местными делами, вопросы создания рабочих мест, поддержки предпринимательства, благоустройства, защиты интересов населения.

Коммуна избирает совещательный орган – муниципальный совет, избираемый прямым всеобщим голосованием сроком на 6 лет, и исполнительную власть – мэра, который избирается муниципальным советом. Муниципальный совет утверждает бюджет, управляет коммунальной собственностью (в основном - школы, медицинские учреждения, объекты культуры и др.), устанавливает порядок функционирования местной администрации, контролирует деятельность мэра. Коммуна выступает активным участником процесса структурного совершенствования экономики, развития хозяйственной деятельности и регулирования процесса трудозанятости на подведомственной территории.

Мэр совмещает выборную власть коммуны и должностного лица государства. Как руководитель исполнительной власти он готовит и проводит заседания муниципального совета, руководит аппаратом, выдает разрешения на строительство, отвечает за исполнение бюджета, правовой и санитарный порядок. Как представитель государства мэр является должностным лицом судебной полиции, действующим под контролем Прокурора Республики и находящимся в подчинении вышестоящего префекта.

Действующая во Франции система территориального управления представлена, с одной стороны, тремя уровнями советов (региональный, генеральный, муниципальный), с другой – четко выстроенной вертикалью государственного участия и контроля (префекты и другие лица, наделенные административными полномочиями); при этом председатели коллегиальных органов (советов) одновременно выступают и главами исполнительной власти.

Италия, как республика, представлена тремя уровнями территориального управления: 20 административными областями, 94 провинциями и около 8100 коммунами.

Как и во Франции, здесь во всех уровнях территориального управления присутствуют представители центральной власти, что объясняется целями обеспечения единства государственного руководства.

В отличие от Франции, в Италии весьма остро стоит проблема выравнивания уровня экономического развития севера, центра и юга – как основы сохранения целостности страны.

Коммуна, в соответствии с законом о местной автономии, должна иметь население не менее 10 тысяч человек (хотя это требование пока выдерживается не везде). Коммуны имеют представительный орган власти – совет, исполнительный орган - джунту и председателя – синдика. Синдик избирается населением, но должен приносить присягу префекту провинции как представителю государства. Он осуществляет общее руководство делами коммуны, обеспечивает правопорядок, ведет реестр актов гражданского состояния, регистрирует военнообязанных, избирателей и др. Экономическая автономия коммун весьма ограничена, поскольку около 95% бюджета распределяется через центр. Причем ставки налогов устанавливаются государством.

В провинциях также имеются совет и джунта, которые сосредоточены на социально-экономических проблемах территории. Председатель провинции избирается населением. Здесь представителями центральной власти выступают префекты, которые входят в систему министерства внутренних дел. Они отвечают главным образом за состояние правопорядка, безопасность и мало интересуются экономическими проблемами.

Области, согласно Конституции страны, должны иметь население свыше 1 млн. человек. Каждая из областей имеет собственный учредительный статут, утвержденный парламентом. Они могут издавать собственные законы по ограниченному перечню вопросов в пределах принципов, установленных законами государства. Пять областей (Сардиния, Сицилия, Вале-д,Аоста, Фриули-Венеция-Джулия, Трентино-Альто-Адидже) имеют более широкую самостоятельность и автономию. Система власти области включает представительный орган – совет и исполнительный орган совета – джунту; председатель джунты избирается из числа советников на первом заседании совета. Представителем государства в области выступает правительственный комиссар, назначаемый декретом Президента по представлению Премьер-министра, которому и подчиняется непосредственно.

Центр довольно жестко контролирует финансовую деятельность областных органов власти, оставляя на их усмотрение менее 10% своего бюджета. Это ограничивает соответствующим порядком ресурсные возможности городского хозяйства.

Великобритания также отличается большим разнообразием форм и методов территориального хозяйствования.

В стране используется двухуровневая система территориального управления. Основой системы территориального хозяйствования выступают графства, в состав которых входят округа. Наиболее крупные территориальные агломерации с населением от 1,2 до 2,8 млн. человек объединены в метрополитенские графства (их шесть); остальная территория, главным образом сельские районы, - сгруппирована в неметрополитенские графства. Население округов составляет 60- 150 тысяч человек.

Графствам переданы основные функции управления социально-экономическим развитием соответствующих территорий. При этом, однако, весьма активную позицию занимает и государство – особенно в вопросах размещения промышленности и сельского хозяйства. Округа наделены в значительной части лишь второстепенными функциями в управлении подведомственными территориями.

Целям вывода отдельных регионов из депрессивного состояния служат систематические мероприятия Правительства в соответствии с Законом о специальных районах (кредиты Казначейства для крупных компаний; льготные правительственные контракты; налоговые льготы; займы для малого бизнеса и т.п.).

Вопросами регулирования хозяйства территорий в основном занимаются Министерство торговли и промышленности, а также Министерство окружающей среды, транспорта и регионов.

В соответствии с Законом о распределении промышленности в регионах развития широко используются такие меры стимулирования производства, как выдача специальных лицензий и сертификатов на промышленное строительство (развитие). В проблемных регионах практикуются такие меры, как предоставление прямых строительных субсидий для создания собственных предприятий, льготные субсидии на приобретение основных фондов.

В Швеции в соответствии с Законом о региональной политике (1985 г.) основные цели управления территориями сориентированы по следующим направлениям: 1) содействие демографическому развитию различных частей страны; 2) мобилизация использования местных ресурсов в целях развития предприятий, повышения занятости.

Управлением процессами социально-экономического развития территорий занимаются: на высшем уровне, наряду с Риксдагом и Правительством, - Государственное промышленное управление; на уровне регионов – региональные правительства; на уровне городов – местные органы власти. Центральным ведомством, осуществляющим финансовую помощь предприятиям, выступает Управление экономики и технического развития.

Особенностью современной системы финансовой поддержки территориальных систем страны является направление средств в основном на развитие инфраструктуры, нематериальных активов. В числе приоритетов региональной стратегии выдвинуты следующие: 1) инновации и обновление; 2) квалификация рабочей силы; 3) трансграничное сотрудничество.

Формирование кадрового потенциала строится на том принципе, что обучение персонала должно осуществляться на протяжении всей жизни.

В последние годы в крупных городах получили развитие технологические центры, построенные на технологическом сотрудничестве предприятий, гимназий и вузов с четкой их прикладной ориентацией.

В США первичным звеном территориального управления выступают органы местного самоуправления – графства и города, которые имеют лишь те полномочия, которые получили от штата. Тем не менее, в соответствии с действующей системой бюджетирования и это низовое звено территориального хозяйствования располагает определенными финансовыми ресурсами, что и обеспечивает его определенную автономность.

Налоговая система США построена таким образом, что каждый из четырех уровней управления (федеральное правительство; правительство штата; руководство графства; городские власти) довольно четко представляет свои финансовые ресурсы и пути их расширения.

Основным источником федерации (около 90%) являются налоги с физических и юридических лиц; доходы штатов формируются в основном от налога с продаж; доходы местного самоуправления поступают с налога на недвижимость. Кроме того, штатам разрешается взимать свои подоходные налоги сверх федеральных, а штаты вправе разрешать органам местного самоуправления вводить дополнительные местные налоги. Ставки федеральных налогов едины по стране и утверждаются ежегодно, а налоги штатов и местные налоги могут быть различными, но в пределах общей инструкции. В этой ситуации основным инструментом выравнивания уровня жизни различных штатов выступают федеральные и штатные инвестиции и программы. По разным оценкам, штаты финансируют из федерального бюджета от 12% до 19% своих расходов.

В целях привлечения малого и среднего бизнеса власти городов довольно часто используют право понижения ставки поимущественного налогообложения. Для пополнения местных бюджетов широко практикуются акцизные сборы, введение налогов на привилегированные профессии, на должностное право, на право заниматься предпринимательской и фермерской деятельностью.

Одним из рычагов государственного регулирования развития территорий выступают федеральные субсидии, которые предоставляются при условии их долевого участия в соответствующих целевых программах.

В последнее время в стране наблюдается смещение центра тяжести в территориальном хозяйствовании с регионального на местный уровень. Это проявляется в расширении финансовой базы и ответственности местных властей за положение дел на подведомственных территориях.

Органы региональной законодательной власти представлены двухпалатными парламентами, состоящими из сената (от 20 до 67 человек) и палаты представителей (от 40 до 400 человек);органы исполнительной власти в штате возглавляет губернатор. Губернатор осуществляет надзор за соблюдением законов, имеет право вето на решения законодательного органа штата, самостоятельно назначает членов управлений и комиссий, а в отдельных штатах освобождает и должностных лиц, представляет законодательному органу проект бюджета. В системе исполнительной власти штата важная роль принадлежит канцелярии. Вопросами сбора налогов и использования средств ведает казначей штата (как правило, избирается). Вопросами управления городским хозяйством ведают мэры городов, финансовые полномочия которых ограничены соответствующими представительными органами.

Япония имеет двухзвенную систему территориального управления: верхнее звено образуют 47 префектур, а нижнее звено – около 3200 муниципалитетов (города, поселки, сельские общины). Мегаполис Большой Токио поделен на 23 района; районное деление имеют города с населением свыше одного миллиона человек. Такие районы (кроме Большого Токио) не избирают представительные органы, их главы назначаются мэрами городов. Кроме того, 12 наиболее крупных городов наделены статусом, близким к статусу префектур, что расширяет их свободы в хозяйствовании.

Основными звеньями представительной (законодательной) власти территорий страны выступают префектурные (как высшее звено местного самоуправления), городские, поселковые и деревенские советы (собрания), депутаты которых, избираются населением на 4 года. В совете префектуры состоит до 120 депутатов, в городах и деревнях – до 30 депутатов. Часть из них работает на освобожденной (платной) основе. Собрания возглавляет председатель.

В ведении представительных органов власти на местах находятся следующие вопросы: развитие и поддержание инфраструктуры; здравоохранение; начальное и среднее образование; содействие малому и среднему предпринимательству; регулирование землепользования; сохранность имущества граждан и правопорядок; регулирование трудовых отношений и др.

Исполнительную власть представляют в префектурах – губернаторы, в городах – мэры, в сельских общинах – старосты; все они избираются населением сроком на 4 года. Губернаторы и мэры выполняют двойственную функцию – и как главы местного самоуправления, и как должностные лица государства, осуществляя ряд делегированных центральными органами полномочий. В непосредственном подчинении губернатора находятся: префектурные управления; мэры городов; старосты.

Особенность организации бизнеса в Японии, в частности, распространенная в крупном бизнесе система кэйрэцу (объединения корпораций), существенным образом отражается и на практике городских властей в регулирования хозяйства. Довольно сложные формы носит взаимодействие местной власти с такими финансово-промышленными структурами транснационального формата. Однако сильно выраженная государственная вертикаль в управлении территориями придает силы территориальным органам в диалоге с подобными структурами.

Взаимоотношения центра и периферии носят динамический характер; основными водоразделами в полномочиях здесь выступают следующие: бюджетная система территорий; экономика; социальное развитие территорий; охрана окружающей среды; гидротехническое строительство; объекты коммунального хозяйства; коммуникации; бытовые отходы. Основной груз ответственности по названным выше позициям ложится на территориальные органы.

Финансовые отношения местных органов с центром построены таким образом, что местные власти собирают лишь около 1/3 общих налоговых поступлений в стране; при этом лишь часть префектур получает дотации из государственного бюджета (обычно в форме трансфертов).

Особым вопросом является землепользование. Перевод земель из одной категории в другую (например, для жилищного строительства) требует длительных согласительных процедур в центральных органах.

Несмотря на то, что городские власти не занимаются предпринимательской деятельностью, тем не менее, они активно используют арсенал средств по привлечению бизнеса, особенно в области промышленности и наукоемких технологий (выделение земельных участков; льготирование по налогам и т.п.).

Китай демонстрирует на протяжении последних десятилетий устойчиво высокие темпы экономического развития.

Основными инструментами управления хозяйством территорий выступают территориальные планы, разрабатываемые Госпланом, министерствами и региональными и местными органами управления в структуре единого народнохозяйственного плана страны.

Стратегия выравнивания уровня жизни различных территорий осуществляется на основе сочетания плановых и рыночных начал по следующим направлениям: 1) организация товарного производства; 2) преодоление бездорожья; 3) ликвидация неграмотности.

Специальной формой ускоренного развития отдельных территориально-хозяйственных систем являются получившие довольно широкое развитие свободные экономические зоны (Гонконг, Шанхай, Шеньчжень, Пудун и др.), инвестиционные зоны и т.п..

На программной основе проводится линия по формированию в крупных городах технопарков, как организационных ядер развития и распространения новых технологий. Основное их предназначение заключается в стимулировании наукоемких производств, продвижении продукции на внешний и внутренний рынок. Примечательно, что «обитателями» технопарка могут быть как отдельные лица, так и целые компании; при этом не существует каких-либо ограничений по сфере их деятельности (товары ширпотреба; продукты питания; компьютеры; детские игрушки и т.п.). Поощряется участие частных фирм в развитии технопарков различными способами: предприятиям, использующим перспективные технологии, а также тем, которые поставляют продукцию на экспорт, значительно снижаются ставки налогов; вновь созданные в составе технопарка предприятия освобождаются от уплаты налогов на 2 года; предусмотрено выделение льготных ссуд по линии государства.

Рассмотренные выше примеры организации территориального хозяйствования дают основание для вывода о том, что палитра форм и методов в данной сфере весьма разнообразна. Каждая из форм непременно носит национальную специфику, отражает соответствующий уклад и, естественно, не может быть автоматически перенесена в другую среду. Да в этом и нет надобности. Теоретическое осмысление и творческая переработка зарубежного опыта управления территориальным хозяйством может выступать добротной основой для разработки эффективных моделей и схем управления социально-экономическим развитием российских городов в условиях глобализации информации и расширения международных обменов.

Рекомендуемая литература

1. Б.З.Тутарищев, С.П.Король, В.А. Пархоменко, В.М. Яковлев. Управление инвестиционно-строительным проектом.: учеб. пособие под общей редакцией В.А. Пархоменко/ Кубан. гос.. технол. ун-т. Краснодар: Изд.ФГБОУ ВПО «КубГТУ», 2011 г.

2. Основы градостроительства.

3. Кашкина Л.В. Основы градостроительства. М.: Гум. изд. центр. ВЛАДОС, 2005.

4. Государственно-территориальное устройство России (экономические и правовые основы). Под ред. А.Г. Гранберга, В.В. Кистанова. М.: Дека, 2003 г.

5. Мельников Р.М. Теоретические основы регулирования регионального развития: зарубежные подходы и возможность их использования в российских условиях: Монография. – М.: Изд-во РАГС, 2007. – 250 с.

6. Овчинников В.Н., Колесников Ю.С. Силуэты региональной экономической политики на Юге России/ В.Н. Овчинников, Ю.С. Колесников. – Ростов н/Д: Изд-во ЮФУ, 2008. – 176 с.

7. Попов Р.А. Системология регионального хозяйства. М.: Высшая школа, 2010. -224 с.

[1] Примечание: Если данный показатель повторяется, то он берется в расчете только один раз с умножением на количество повторов.

[2] Естественно, что это приближенное значение. Наряду с данной формулой для получения более точного значения могут использоваться и более сложные алгоритмы. Такие возможности расширяются за счет использования ЭВМ.

[3] Финансовый менеджмент: Учебник для вузов/ по ред. акад. Г.Б.Поляка. – 2-е изд. перераб. и доп. – М.: ЮНИТИ – ДАНА, 2004, с.215.

[4] Обратите внимание, что m равно m = 9, а не 12 за счет исключения двух наблюдений по рентабельности 10 и по одному наблюдению по рентабельности 8 (то есть m = 12–2–1= 9).

[5] Кохно П.А., В.А. Микрюков, С.Е. Комаров. Менеджмент. М., Финансы и статистика, 1993, с. 212.

[6] Терминология и фамилии в скобках даются на английском языке.

[7] Cooke, M.L. Our Cities Awake. New York: Doubleday, 1918.

Clark, W. The Gantt Chart: A Workind Tool of Management. New York: Ronald Press, 1922.

[8] Tromley, K.E. The Life and Times of Happy Liberal: Morris Llewellyn Smiddy, H/ “Wollace Clarh^,s Contribution to International Management”. Sosiety for the Advancement of Management. Advanced of Management Journal, Mar. 1958, № 23, pp. 17-26.

Arnold, W/ J/ “Extending the Scientific Gospel/” In Milestones of Management. Vol. 2. New York: Mc Graw/ Hill/ Business Week Publication, 1966.

[9] В экономической литературе встречаются попытки ввести разграничение, т.е. обусловить данную экономическую категорию – способом производства, а именно: считать «управление» социалистической категорией, а «менеджмент» - капиталистической. К примеру: «… Менеджмент и управление в нашем понимании различаются как управление с целью достижения наивысшей эффективности и получения максимальной прибыли и управление с целью выполнения каких-либо заданных показателей, определенных рамками плана. В данном случае под управлением понимается управление социалистическим производством». – См. Кохно П.А., Микрюков В.А., Комаров С.Е. Менеджмент. М., финансы и статистика, 1993, с. 5. – На наш взгляд, нет надобности в таком разграничении ни в категориальном, ни в практическом плане (ведь и там и там присутствуют цель, задача и обязательность ее достижения). – Можно лишь ограничиться общим и особенным в менеджменте (управлении) для каждого способа производства.

[10] Есть соратники и у этой концепции. Например, во вступительной статье к книге М. Мескана и др. «Основы менеджмента» проф. Л.И. Евенко пишет: «… Управление, менеджмент – это, конечно, самостоятельная область знаний, требующая вдумчивого освоения» (с. 11).

[11] Которое почему-то не нравится Кохно П.А. и др.

[12] Мескон М., М. Альберт, Ф. Хедоури, Основы менеджмента. Пер. с англ. М. Дело, 1993, с. 38.

[13] Peter Г. Drucker, “A New Discipline”, Succecc. January – February 1997, p. 18.