Структура механізму держави

Відповідно до наведеного визначення «механізму держави» його структуру утворюють три види державних організацій: державні органи, державні підприємства та державні установи.

Частину механізму держави, а саме систему всіх державних органів, що наділені державно-владними повноваженнями з метою безпосереднього управління суспільством та виконання завдань та функцій держави називають державним апаратом.

Для державного апарату характерні певні ознаки, які його відокремлюють від інших державних організацій механізму держави:

1. Він є системою, тобто упорядкованою сукупністю державних органів, пов'язаних між собою загальними принципами побудови та функціонування, єдиною кінцевою метою діяльності. До апарату держави належать законодавчий орган (парламент),інститут глави держави, виконавчі органи (уряд, міністерства, державні комітети, відомства тощо), судові органи (конституційні, верховні, господарські та інші суди), контрольно-наглядові (прокуратура), правоохоронні органи (міліція, збройні сили, митні органи тощо).

2. В основу побудови та розподілу компетенції між органами державного апарату покладений принцип поділу влади.

3. Його діяльність здійснюється в одній із правових форм державної діяльності (правотворчій, правозастосувальній, правоохоронній, контрольно-наглядовій, установчій).

Наведений перелік ознак не є остаточним і може бути із певними уточненнями та доповненнями змінений або доповнений. Наприклад, деякі автори вважають, що кожний орган державного апарату має матеріальні засоби для здійснення управлінських функцій, що державні органи мають свій правовий статус, але, на нашу думку, такими характеристиками наділяється будь-яка державна організація, зокрема державні органи, і тому запропонований перелік ознак є оптимальним для характеристики апарату держави.

Сучасна юридична наука визначає три основні моделі побудови державного апарату:

1) централізовано-сегментарну, відповідно до якої органами державної влади визнаються тільки загальнодержавні (центральні) органи, які функціонують на всій території держави (парламент, президент, уряд), а також їхні представники на місцях. Місцеві виборчі органи розглядаються як органи місцевого самоврядування, що мають свою особливу сферу діяльності. Така модель побудови державного апарату характерна для сучасних демократичних країн. Вона є найбільш ефективною в умовах політичної стабільності в державі;

2) моноцефальну, яка передбачає єдність усієї системи державних органів. На чолі цієї системи стоїть особа або орган, наділений усією повнотою влади, який наділяє нею вищестоящі органи, які, як правило, призначаються вищестоящими. Така система державних органів має жорстко ієрархічний характер, максимально персоніфікована та пірамідальна за своєю побудовою. Місцеві органи влади є не органами місцевого самоврядування, органами влади. Моноцефальна модель державного апарату характерна для держав з антидемократичним режимом, оскільки пристосована для здійснення централізованого контролю за суспільством. Він утворюється переважно в умовах політичної нестабільності в післяреволюційний період або у результаті військових переворотів.

3) монотеократичну, при якій поєднується єдиновладдя глави держави, підкріплене релігійними догмами, та тривале зберігання родових правил поведінки. Глава держави є одночасно і вищою духовною особою. Відсутній поділ влади та парламентаризм. Така модель характерна для держав, які проголосили іслам державною релігією (Іран, Саудівська Аравія, Катар)¹.

В Україні державний апарат побудований відповідно до централізовано-сегментарної моделі, оскільки в основу його організації та діяльності покладається така система принципів— основоположних засад, які визначають основні підходи до формування і функціонування державних органів. Основними з них вважають:

1. Принцип пріоритетності прав і свобод людини, який передбачає обов'язок для державних органів та службовців визнавати, реалізовувати та охороняти права і свободи людини.

Цей принцип закріплений у ст. З Конституції України: «Людина, її життя і здоров'я, Честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.

Права і свободи людини та їхні гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави». Два обов'язки держави, закріплені в цій нормі, виконуються за допомогою здійснення однієї з внутрішніх функцій держави — функції охорони прав і свобод громадян, усіх форм власності, правопорядку. Тим самим охорона та розвиток політичних, економічних, соціальних, культурних, особистих прав і свобод громадян є змістом діяльності всіх державних організацій.

2. Принцип демократизму, який проявляється передусім у широкому залученні громадян у формуванні та організації діяльності державних органів. Елементами якого є:

• принцип народовладдя, який передбачає, що джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування (ст. 5 Конституції України). Представницькі державні органи поділяються на первинні, ті що обираються народом (парламент та глава держави), і вторинні, які формуються за допомогою первинних (усі інші органи державної влади).

• принцип поділу влади. В основу поділу державних органів на фундаментальні гілки влади (законодавчу, виконавчу і судову) покладено теорію поділу влади, що є структуротворчим та функціональним принципом раціональної організації і контролю за діяльністю інститутів з боку державної влади.

У державно-правовій практиці України цей принцип уперше був проголошений у Декларації про державний суверенітет України, а пізніше в ст. 6 Конституції України, яка закріпила його більш широко, наголосивши, що органи законодавчої, виконавчої і судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією межах і відповідно до законів України. Це має істотне значення для забезпечення функціонування державних структур на основі законності, у межах своєї компетенції.

Поділ влади забезпечує чітке функціонування механізму держави в цілому, оскільки не дає змоги жодній з гілок влади узурпувати владні повноваження інших. Саме з цією метою фундатори теорії поділу влади в її основу поклали принцип стримувань і противаг. До системи стримувань і противаг належать визначення різних термінів повноважень парламенту і президента, призначення різних строків їхніх виборів, право парламенту притягнути президента до відповідальності в порядку імпічменту, право президента на розпуск парламенту, спільне призначення президентом і парламентом деяких вищих посадових осіб.

• принцип взаємної відповідальності та взаємодопомоги особи й держави. Передбачає обмеження державної влади правами і свободами людини та громадянина (влада визнає невідчужуваність прав громадян). Держава в особі державних органів повинна забезпечувати і одночасно нести політичну та юридичну відповідальність за порушення справедливості та рівності у взаєминах із громадянином, інститутами громадянського суспільства, іншими державами на підставі норм права. Обов'язковість закону для державної влади забезпечується системою гарантій, а саме: відповідальністю уряду перед первинними представницькими органами; дисциплінарною, цивільно-правовою або кримінальною відповідальністю посадових осіб держави за порушення прав, свобод конкретних осіб, за перевищення владою, зловживання службовим становищем; імпічментом президента тощо.

До форм контролю з боку громадськості за виконанням обов'язків державних структур належать: референдум, опитування, звіти депутатів перед виборцями.

Відповідальність особи перед державою будується на таких самих принципах. Застосування державного примусу має відбуватися у межах чинного законодавства, не порушуючи міру свободи особистості, відповідати тяжкості скоєного правопорушення.

3. Принцип законності. Передбачає точне та неухильне дотримання та виконання норм права усіма громадянами, державними органами та іншими суб'єктами права. Відповідно до ч. 2ст. б Конституції України органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією межах і відповідно до законів України.

4. Принцип професіоналізму та компетентності створює сприятливі умови для залучення найкваліфікованіших та високопрофесійних кадрів у діяльності державного апарату, гарантує вирішення основних питань державного життя в інтересах населення держави.

5. Принцип ненасильства. У роботі державного апарату основна роль належить організаційним та виховним методам, а метод примусу має допоміжне, другорядне значення.

6. Принцип гласності та врахування громадської думки забезпечує відкритість діяльності державних органів. У зміст цього принципу входить право кожного на отримання інформації, яка стосується його прав та законних інтересів, а у більш широкому значенні — формування громадської думки про діяльність державного апарату.

7. Принцип поєднання колегіальності та єдиноначальності, який забезпечує поєднання демократичних та бюрократичних засад державного апарату.

Є й інші принципи побудови та функціонування апарату держави, а саме: поєднання виборності та призначеності; економічність Та науковість; позапартійність державних службовців. Врахування цих принципів як у разі утворенні державних органів, так і у процесі їхнього функціонування дає змогу забезпечити максимальну ефективність державного управління суспільством.

З огляду на зазначене можна зробити висновок, що апарат держави — це не механічне поєднання окремих органів цього апарату, а їх чітко організована, строго впорядкована цілісна система.

До чинників, що мають вирішальний вплив на функціонування і постійний розвиток державного апарату як єдиної, цілісної системи, належать:

• спільність економічної основи державних органів — системи господарства і різних форм власності на засоби виробництва;

• єдність політичної основи державних органів;

• наявність загальних принципів побудови і функціонування різних державних органів — складових державного апарату;

• спільність кінцевих цілей і завдань, що стоять перед різними державними органами.

Крім державного апарату, складовими механізму держави є державні організації, які під керівництвом державних органів практично здійснюють завдання й функції держави:

1. Державні установи (заклади), які утворюються компетентним органом державної влади в розпорядчому порядку на базі відокремленої частини державної власності і належить до сфери його управління (це системи охорони здоров'я, медичної допомоги й страхування, відпочинку, соціального захисту, освіти, культури тощо).

2. Державні підприємства — самостійні суб'єкти господарювання, створені компетентними органами державної влади на основі державної власності для задоволення суспільних та особистих потреб шляхом систематичного здійснення виробничої, науково-дослідної, торговельної, іншої господарської діяльності в порядку, передбаченому главою 7 Господарського кодексу України та главами 7, 8 Цивільного кодексу України.

Підприємства можуть створюватись як для здійснення підприємництва, так і для некомерційної господарської діяльності. Діють на основі статуту, якщо законом не встановлено інше. Є юридичними особами, мають відокремлене майно, самостійний баланс, рахунки в установах банків, печатку зі своїм найменуванням та ідентифікаційним кодом (лп. 2, З, 4 ст. 62 Господарського кодексу України).

Залежно від способу утворення (заснування) та формування статутного фонду, до механізму української держави в повному обсязі належать, державні унітарні підприємства, що утворюються компетентними органами державної влади в розпорядчому порядку на базі відокремленої частини державної власності, і належать до сфери його управління (ст. 63).

Орган державної влади, до сфери управління якого належить підприємство, є представником власника і виконує його функції.

Майно державного унітарного підприємства перебуває у державній власності і закріплюється за таким підприємством на праві господарського відання чи праві оперативного управління.

Органом управління державного унітарного підприємства є керівник підприємства, який призначається органом, до сфери управління якого належить підприємство, і є підзвітним цьому органові.

Державні унітарні підприємства діють як державні комерційні підприємства або казенні підприємства (ст. 73).

Державні комерційні підприємства є суб'єктами підприємницької діяльності, які зобов'язані приймати та виконувати доведені до них в установленому законодавством порядку державні замовлення і державні завдання, враховувати їх під час формування виробничої програми, визначенні перспектив свого економічного і соціального розвитку (статті 74, 75).

Казенне підприємство створюються у галузях народного господарства, в яких:

- законом дозволено здійснення господарської діяльності лише державним підприємствам;

- основним споживачем продукції — держава;

- за умовами господарювання неможлива вільна конкуренція товаровиробників чи споживачів;

- переважаючим є виробництво суспільне необхідної продукції, яке за своїми умовами і характером потреб, що ним задовольняються, як правило, не може бути рентабельним;

- приватизацію майнових комплексів державних підприємств заборонено законом (ст. 76).

Казенне підприємство створюється за рішенням Кабінету Міністрів України. У рішенні про створення казенного підприємства визначаються обсяг і характер основної діяльності підприємства, а також орган, до сфери управління якого належать підприємство, що створюється. Реорганізація і ліквідація казенного підприємства проводяться відповідно до вимог Господарського кодексу України за рішенням органу, до компетенції якого належить створення цього підприємства.

Аналіз чинного законодавства дає підстави дійти висновку, що державні підприємства та установи, на відміну від державних органів:

• не наділені владними повноваженнями, тобто не є носіями державної влади;

• здійснюють функції управління в межах підприємства або установи;

• керуються у своїй діяльності статутом.

В юридичній літературі викладений погляд не є загальновизнаним. Окремі науковці вважають, що саме підприємство є державним органом. Інші правники, і таких досить багато, висловлюють аргументовані заперечення щодо такого погляду. Дехто з юристів органом держави визнає не підприємство (установу), а його адміністрацію, з чим також не можна погодитись, оскільки органом держави є не одна або декілька осіб, а певна державна структура в цілому. І вже на цій підставі адміністрація підприємства (установи) не може бути визнана державним органом. Адміністрація є органом для самого підприємства. До того ж вона здійснює управлінські функції виключно у сфері своєї діяльності, у межах самого підприємства або установи.

Водночас, не слід протиставляти державні підприємства та установи державним органам, бо всі вони належать до державних організацій, що мають діяти у єдності та узгодженості. Державний апарат (як сукупність державних органів) забезпечує практичне здійснення функцій держави завдяки діяльності установ і підприємств, якими він керує.