Поняття та основні ознаки механізму держави

Для позначення відповідної владної конструкції, за допомогою якої реалізуються функції держави, використовується різна термінологія: зарубіжні правознавці віддають перевагу таким поняттям, як «державна влада», «форма держави», «форма правління", вітчизняні правники — «механізму держави», рідше — «апарату держави».

Вперше у вітчизняній теорії та практиці поняття «механізм держави» стало застосовуватись у 20-30-х рр. XX ст. після висунення гасла про механізм диктатури пролетаріату, який складався з комуністичної партії, як ядра влади, та низки державних та недержавних організації (профспілки, громадські організації), через яких партія здійснювала свій політичний курс. У 60-80-ті роки таке розуміння механізму держави замінилося концепцією політичної організації чи політичної системи суспільства, а починаючи а 80-х рр. механізм держави визначають (за допомогою структурно-функціонального підходу") як систему державних організацій (структурний підхід), що забезпечує реалізацію функцій держави (функціональний підхід)*.

Немає також одностайності серед науковців з приводу елементного складу механізму держави. Одні автори його структурними елементами вважають органи держави і державні настанови. Інші, крім державних органів, в окремий елемент механізму виокремлюють озброєні загони людей (армію, флот, поліцію і спеціальні війська); спеціальний пропагандистський апарат (державні засоби масової інформації — радіо, пресу, телебачення). Треті (А. Малько) до структури механізму держави включають державних службовців, які займаються управлінською діяльністю, а четверті (Г. Назаренко) — навпаки, останніх не виокремлюють, оскільки вони працюють у системі державних органів (Г. Назаренко)⁶.

Деякі правники наголошують на тому, що поняття «механізм держави» є системоутворюваним для сприйняття його як цілісного явища. Воно дає змогу зв'язати елементи держави в структурно-функціональний «вузол» і надати їм динамічності. Під механізмом держави вони розуміють структурно оформлену систему засобів державного впливу на суспільні процеси, до якої належать такі елементи:

• державні органи;

• публічні служби і корпорації (Укрпошта, Нафтогаз);

• процедури прийняття державних рішень (процедури виборів, референдуму, прийняття нормативно-правових актів,призначення або звільнення з посади);

• ресурсне забезпечення (використання природних ресурсів,державної власності, законодавства про працю, матеріально-технічне забезпечення та інше.

Існує також подібний, але не рівнозначний зазначеному, підхід, за яким розрізняють поняття «механізм держави» та «механізм функціонування держави". У першому випадку («механізм держави») розуміють як певну статичну структуру (елементи) держави, в іншому — динамічне явище, взаємозв'язок, взаємодію державних органів. Інакше кажучи, під «механізмом функціонування держави» розуміють всю сукупність внутрішніх факторів, інститутів, засобів, яка забезпечує дію складових елементів держави в їхньому взаємозв'язку. Характеризуючи зазначений механізм, дають відповідь на три питання: що приводить до дії державу, що пов'язує один державний орган з іншим, що сприяє або, навпаки, гальмує реальне виконання функцій певним органом держави.

У такому випадку до структури механізму функціонування держави належать:

• суб'єкти внутрішньодержавного впливу (взаємодії);

• об'єкти останнього;

• засоби впливу однієї системи на іншу, одного органу на інший, а також ряд блоків:

а) прийняття рішень;

б) доведення рішень до відома адресатів;

в) контроль за виконанням рішень.

До механізму функціонування держави належать все те, що пов'язане з внутрішньодержавним управлінням та самоуправлінням. Першочергове значення у механізмі функціонування держави надається праву.

При такому підході до механізму держави більш повно відображаються державні явища та важелі стійкого функціонування держави, але на думку більшості українських вчених, поняття «механізм держави» передбачає винятково систему державних організацій. Останні, залежно від свого основного призначення, поділяють на:

• державний апарат, що є системою державних органів (законодавчі, виконавчі, судові, контрольно-наглядові), які наділені державно-владними повноваженнями для реалізації завдань і функцій держави;

• державні підприємства та установи, які під керівництвом державних органів практично здійснюють завдання і функції держави у сфері економіки (виробничу, науково-дослідну, торговельну та іншу господарську діяльність) - підприємства, або діяльності, пов'язаної зі створенням нематеріальних цінностей у соціальній та духовній сферах — настанови.

Такий підхід до визначення понять «механізм держави» та «апарат держави» був обґрунтований у теорії, запропонованій В. В. Копєйчиковим ще в 1968 р. З його погляду, існує два, хоча й пов'язаних між собою, але різних і самостійних поняття: поняття механізму держави як сукупності всіх державних організацій і поняття державного апарату, що об'єднує самі лише державні органи.

Проте окремі правознавці ототожнюють поняття «державний механізм» з поняттями «державний апарат» або «державна машина», визнають їхніми ідентичними за обсягом та змістом, вважаючи, що термін «механізм» лише підсилює цілісність апарату (машини), його спрямованість на результативну діяльність. Вивчаю* чи апарат держави, вони ввертають увагу передусім на структуру державних органів, призначенця, порядок утворення, компетенцію певного державного органу, а вивчаючи механізм держави, — на безпосередню діяльність державних органів, їхню взаємодію між собою у процесі реалізації певних функцій держави. Тобто під апаратом держави розуміють усі органи держави у статиці, під механізмом держави — ті самі органи, але у динаміці. Державний механізм у таких випадках нерідко навивають державним апаратом у широкому значенні слова, а систему державних органів — апаратом у вузькому значенні слова. Ще вужче термін «апарат держави» застосовується в адміністративному праві, де Його розуміють як сукупність виключно виконавчо-розпорядчих, управлінських органів (тобто ототожнюються поняття «апарат держави» та «апарат державного управління»).

Ототожнення понять «механізм держави» та «апарат держави» було загальноприйнятим у радянській науковій думці 50-80 рр. і є домінуючим у наукових працях правників Російської Федерації останніх років. Механізм сучасної Російської держави розглядається як побудована на єдиних законодавче закріплених принципах, заснована на розподілі влади і наділена необхідними матеріальними придатками система державних органів, за допомогою яких здійснюються завдання та функції держави.

Прагнення об'єднати одним терміном два самостійних поняття, на нашу думку, можна пояснити ідеологією, що панувала у радянський період. Тоді державу розуміли як держапарат, вона була уособленням влади і її носієм, а громадянське суспільство ототожнювалося з його державною організацією в особі бюрократії. Наслідком такої політики стала зайва політизація всього суспільства і, зокрема, поняття «механізм держави». Поділ понять «механізм держави» та «апарат держави», тлумачення механізму держави як системи всіх державних організацій, що не лише здійснюють державну владу й управління суспільними справами, а й забезпечують життєдіяльність усього суспільства завдяки практичній діяльності підприємств і установ, переносить акцент з політичного характеру діяльності держави на її соціальну спрямованість, де політика є важливим, але не єдиним аспектом цієї діяльності. Такий підхід до визначення держави сформульований у ст. 1 Конституції України, де зазначено, що «Україна є суверенна і незалежна, демократична, соціальна, правова держава».

У сучасній вітчизняній літературі, крім зазначеного загальновизнаного розуміння механізму держави (як системи державних організацій — державних органів, державних підприємств та настанов), є наукова думка відповідно до якої, структуру механізму Держави утворює система органів державної влади (апарат держави) та інші основні інститути держави, а саме: громадянство, територія (територіальний устрій), бюджетна, грошова і банківська система, Збройні Сили України та інші військові формування держави, державні символи тощо. Подібних поглядів дотримується колектив авторів підручника з конституційного права України, який вважає, що «механізм держави — це система органів і організацій та інших інститутів держави, які утворюють її організаційну основу: організаційно-політичну, організаційно-економічну та інші»'.

Такий підхід до поняття механізму держави ґрунтується на системному методі пізнання дійсності, відповідно до якого однією з найбільших соціальних систем суспільства вважають державу. З погляду організаційної побудови, вона — самостійна соціальна організація, яка функціонує у соціумі, є складовою суспільства і водночас системоутворюючим елементом щодо самостійних підсистем. Підсистемними утвореннями держави визнаються різні ступені організаційної побудови держави, а саме:

• елементи економічної інфраструктури (грошова система, фінансова система, податкова система, митна система, банківська система тощо);

• політична система (система органів державної влади, виборча система, система оборони і національної безпеки, система законодавства, правова система тощо); організаційно-культурна (духовна) основа держави (система освіти та виховання, система науки і культури тощо);

• соціальна система (система охорони здоров'я, система соціального захисту тощо), а також охоронна система, яка забезпечує безпеку функціонування усіх зазначених вище соціальних систем, спрямована на захист від злочинних посягань та на відновлення порушених прав різних суб'єктів права'.

Усі соціальні системи (суспільні підсистеми), на думку прихильників зазначеного підходу, утворюють структурну організацію держави, матеріальним уособленням якої є механізм держави.

Отже, структурними елементами механізму держави (його організаційною основою) визнаються: організаційно-економічна, організаційно-політична, організаційно-культурна (духовна), організаційно-соціальна, організаційно-охоронна системи, що спрямовані на реалізацію завдань і функцій держави.

Таке тлумачення механізму держави не знайшло всебічного наукового аналізу та обґрунтування, а відповідно, і належного визнання у фахівців з юриспруденції та існує у формі окремих позицій авторів підручників з юридичних дисциплін.

З огляду на зазначене для позначення змісту публічно-правового механізму держави в українському державознавстві переважно використовується категорія «механізм держави», зміст якої складає система виключно державних організацій, а саме державних органів, державних підприємств та установ* які покликанні забезпечити реалізацію завдань та функцій держави.

Ознаки механізму держави:

1. Механізм держави — це система пов'язаних, взаємодіючих, ієрархічно підпорядкованих державних органів, державних підприємств та установ.

2. Організаційна структура та відносини між елементами механізму ґрунтуються на принципі субординації (мають ієрархічний характер):

а) рішення вищестоящих елементів механізму є обов'язковими для нижчестоящих;

б) державні підприємства та установи здійснюють свою діяльність під керівництвом державних органів.

3. Структурні елементи механізму держави е юридичними особами. Згідно зі ст. 80 ЦК України юридичною особою визнається організація, створена і зареєстрована у встановленому законом порядку, яка наділяється цивільною правоздатністю і дієздатністю, може бути позивачем та відповідачем у суді. Вона має відокремлене майно, може від свого імені набувати майнових і особистих немайнових прав і мати обов'язки.

4. Створюється та функціонує механізм держави на державній формі власності. У державній власності є майно, зокрема кошти, що належать Українській державі. Від імені та в інтересах Української держави право власності здійснюють відповідно органи державної влади (ст. 73 Цивільного кодексу України).

5. Мета існування механізму держави — забезпечення реалізації завдань і функцій держави. Для їхньої реалізації кожний з елементів механізму держави наділяється правовим статусом, який утворюють нормативне закріплені: предмет відання (коло суспільних відносин та об'єкти, на які поширюється компетенція державної організації) та сама компетенція, яка складається з функцій та повноважень (прав й обов'язків) державної організації. Повноваження деталізують функції державної організації, визначають її напрям дії з позицій можливого та необхідного (прав та обов'язків).

Наведені ознаки у своїй сукупності дають змогу відмежувати державні організації від недержавних структур у політичній системі суспільства. Але таке розмежування переважно має інституційний характер і не виключає необхідності взаємодії усіх елементів політичної організації суспільства. Державний механізм діє та розвивається не ізольовано від інститутів громадянського суспільства. Його взаємодія, наприклад з органами місцевого самоврядування, які не належать до системи органів державної влади, має дві правові підстави. Вона ґрунтується на спільності завдань, які вирішуються у сфері економіки та соціального розвитку, на можливості наділення органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями. Причому останнім повинні бути передані необхідні матеріальні та фінансові ресурси для їхньої реалізації. Держава контролює реалізацію переданих повноважень.

Взаємодія механізму держави з місцевим самоврядуванням сприяє розширенню демократичної бази державної влади. Реалізації конституційного права громадян на участь в управлінні державними справами (ст. 38 Конституції України) відповідає і курс на взаємодію державних органів з громадськими об'єднаннями громадян — громадськими організаціями, політичними партіями, профспілками, рухами тощо. Вміння досягнути консенсусу між державною владою та громадянським суспільством призводить зрештою до суспільного порозуміння та злагоди, що є запорукою соціальної та економічної стабільності, піднесення суспільства та держави.

У контексті зазначеного слід звернути увагу на одну обставину. Україна останні десятиріччя просувається шляхом роздержавлення усіх сфер життєдіяльності суспільства до ринкової економіки, усе більша кількість державних установ і підприємств переходить до недержавного сектора економіки, відповідно частка приватного сектора невпинно збільшується. Враховуючи цей факт, повинна змінюватися і виявлятися роль державного механізму в суспільстві.

Держава, матеріальним уособленням якої державний механізм, повинна діяти виключно в тих сферах громадського життя й у тих обсягах, якими громадянське суспільство не може управляти самостійно для забезпечення своєї життєдіяльності й еволюційного розвитку.