Создание Европейского Союза и эволюция европейского

Права

Новый этап в развитии европейской интеграции получил свое воплощение и закрепление в Договоре о Европейском Союзе (Договор о ЕС)[6]. Он был заключен 7 февраля 1992 г. в Маастрихте (Нидерланды) и вступил в силу 1 ноября 1993 г. (по месту подписания его именуют Маастрихтский договор). Задержка с ратификацией была вызвана отрицательными результатами референдума в Дании, что привело к проведению повторного всеобщего опроса, давшего наконец положительные результаты. Кроме того, в целом ряде государств в связи с подписанием Маастрихтского договора потребовалось внести серьезные изменения в текст национального основного закона. Так, во Франции в Конституцию 1958 г. был введен новый раздел XV о Европейских сообществах и Европейском Союзе. Ряд изменений был внесен в текст Основного закона ФРГ, в частности в статью 23, определяющую условия участия ФРГ в Европейских сообществах и ЕС. Во французской Конституции использована формула «совместного» с ЕС осуществления полномочий. В Основном законе ФРГ говорится о передаче «своих суверенных прав на основании Закона». Сами по себе эти формулы интересны тем, что отражают различия в доктринальном подходе государств — членов ЕС к правовым основаниям осуществляемых Союзом полномочий. Однако по своему содержанию и характеру, несмотря на различия формулировок, они остаются общими для всех государств — членов ЕС.

Договор о ЕС в его консолидированной версии состоит из преамбулы и восьми разделов (в первоначальном тексте был включен дополнительный раздел о продвинутом сотрудничестве). В Договоре определяется структура Союза, его принципы, цели и задачи, характеризуется система институтов и определяются главные слагаемые Союза. Согласно Договору ЕС учреждается на основе Сообществ, которые дополняются общей внешней политикой и политикой безопасности и сотрудничеством в области юстиции и внутренних дел (в Амстердамском договоре 1997 г. — сотрудничество полиций и судов в уголовно-правовой сфере). В литературе структура, предложенная Договором, получила наименование системы трех опор.

Большая часть постановлений Договора о ЕС относится, однако, не столько к собственно ЕС, сколько к Сообществам. Договор предусмотрел внесение соответствующих изменений во все учредительные акты. Учитывая заметное расширение круга ведения Сообществ и их полномочий, было принято решение о переименовании ЕЭС в Европейское сообщество. Такое изменение не только носило чисто формальный характер, но и отражало превращение Сообщества из организации экономического сотрудничества в организацию универсального характера, охватывающую все наиболее важные и значительные сферы общественной жизни.

В политико-правовой сфере Договор о ЕС ставит одной из главных задач усиление защиты прав и интересов граждан, чему должно способствовать вводимое на основе Договора гражданство ЕС. Восприняв положение, содержащееся в практике Суда ЕС, Договор формулирует и закрепляет основные принципы права ЕС. В нем подчеркивается также незыблемость правовых достижений Европейских сообществ, которые образуют правовое достояние ЕС — acquis communautaire (французский термин воспроизводится в текстах на всех официальных языках ЕС без перевода).

В сфере экономического строительства важнейшей задачей провозглашается завершение построения экономического и валютного союза. Соответственно, предусматриваются сроки введения единой валютной системы и создание соответствующей институциональной структуры. Подробная регламентация порядка решения этой задачи дается в специальных протоколах, приложенных к Договору о ЕС. Это Протокол о переходе к третьему этапу экономического и валютного союза; Протокол о критериях сближения, детализирующий постановление ст. 109; Протокол о процедуре чрезмерного дефицита. Новая валютная структура и ее руководящие органы определяются в Протоколе об Уставе Европейской системы центральных банков (ЕСЦБ) и ЕЦБ. В качестве даты достижения цели построения валютного союза и введения в обращение новой общей валютной единицы — евро — Договор установил 1 января 1999 г. Несмотря на возникшие в ходе реализации этой задачи сложности, скептическое отношение многих влиятельных политических сил в странах ЕС и даже отдельных государств-членов, поставленная задача была в целом успешно решена. С 1 января 1999 г. была введена в безналичное обращение, а с 1 января 2002 г. в наличное обращение в 12 государствах — членах ЕС (из 15) единая валютная единица — евро. Определенные подвижки намечаются Договором о ЕС и в области социального развития. В ведение Сообществ передается осуществление сотрудничества в области культуры, здравоохранения, образования, защиты прав потребителей, координация политики в области занятости и некоторые другие.

Договор о ЕС — весьма сложный и противоречивый документ. Особенно отчетливо это прослеживается в правовом режиме Сообществ, в сфере общей внешней политики и политики безопасности, а также в области сотрудничества полиций и судов в уголовно-правовой сфере. Эти различия касаются таких важных моментов, как источники права, применяемого в рамках системы трех опор, субъекты права, порядок принятия и исполнения решений. Результатом явилась диверсификация[7] правового режима установлений права ЕС не только по вертикали, но и по горизонтали. Отсюда различия в содержании понятий «право Европейских сообществ» и «право Европейского Союза». С течением времени и принятием последующих учредительных актов эти противоречия и различия были несколько сглажены, однако не устранены и по настоящее время.

Опыт применения Маастрихтского договора и приобретавшая все более настоятельный характер необходимость совершенствования механизма ЕС в преддверии расширения Союза обусловили разработку и введение в действие нового Договора, изменяющего и дополняющего Договоры о Союзе и Сообществах. Он был подписан 2 октября 1997 г. в Амстердаме (Нидерланды) (по месту подписания его именуют Амстердамский договор)[8].

Амстердамский договор состоит из краткой преамбулы и трех частей. В первой части формулируются поправки и изменения по существу, вносимые в положения, относящиеся к Союзу и Сообществам. Вторая часть Договора касается скорее технических проблем, хотя и имевших существенное юридическое значение, — содержит постановления, относящиеся к выработке консолидированных договорных текстов. Третья часть включает общие заключительные постановления. Кроме того, к тексту Договора был приложен целый ряд дополнительных документов, протоколы и декларации, принятые подготовившей Договор межправительственной конференцией, а равно декларации, принятые ею к сведению.

Одно из центральных мест в Договоре занимают постановления, относящиеся к созданию пространства свободы, безопасности и законности. Договор не содержит обобщенной формулы, раскрывающей содержание этого понятия. Однако в нем присутствует целый ряд статей, которые свидетельствуют о более или менее настойчивых попытках учредителей закрепить и расширить гарантии свободы, демократии и законности. Этим целям отвечает, в частности, новая формулировка оснований, на которых строится ЕС. Согласно ст. 6 «Союз основан на принципах свободы, демократии, уважении прав человека и основных свобод, а также господстве права — принципах, общих для государств-членов». Развитию демократических начал должны служить, согласно Договору, большая открытость и прозрачность принимаемых институтами и органами ЕС решений. При этом оговаривается, что само принятие такого рода решений должно быть максимально приближено к потребностям населения и осуществляться на основе демократических процедур. В связи с этим вносятся определенные изменения в порядок принятия нормативно-правовых актов ЕС. Уточняются и получают распространение две основных процедуры, которые предусматривают более широкое и активное участие Европейского парламента. Так, согласно процедуре сотрудничества окончательное решение, принимаемое Советом и вотируемое на основе инициативы Комиссии, подлежит обязательному обсуждению Парламентом и проходит при необходимости несколько чтений. Еще более радикальный характер приобретает новая процедура совместного принятия решений. В этом случае решение может быть одобрено, только если оно вотировано в идентичной редакции Советом и Парламентом. Таким образом, Европейский парламент впервые с момента своего создания наделяется более или менее реальными законодательными полномочиями. Одновременно расширяется принятие решений в Совете не путем единогласия, а на основе квалифицированного большинства. Процедура остается, однако, весьма сложной, уровень и степень ее демократизации еще невелики; бюрократические инстанции продолжают занимать доминирующие позиции.

Демократизации юридических процедур способствует и вводимая Амстердамским договором весьма существенная новелла, предусматривающая возможность наложения санкций на государство-член, допускающее серьезное неоднократное нарушение основных начал, лежащих в основе построения и функционирования ЕС. Совет может в этом случае принять решение о приостановлении некоторых прав, вытекающих из учредительного договора. Причем особо оговаривается, что обязательства, возлагаемые на данное государство-член учредительным договором, продолжают оставаться в силе.

Решения о санкциях выносит Совет, собирающийся в составе глав государств или правительств и действующий на основе принципа единогласия, при условии, что предложение вносится Европейской комиссией (ЕК) или не менее чем 1/3 государств-членов, а равно при условии получения согласия Европейского парламента. В случае, если такая констатация со стороны Совета имела место, решение о конкретных санкциях выносится Советом в обычном составе квалифицированным большинством взвешенных голосов при условии, что оно поддержано большинством государств — членов Совета. Потребностям демократизации и контроля за законностью призвано служить также предоставляемое всем гражданам ЕС право петиций.

Интересам и целям создания пространства свободы, демократии и законности должна способствовать предусмотренная ЕС коммунитаризация Шенгенских соглашений, т. е. их интеграция в систему права Сообществ. Выработанные группой государств-членов ЕС, соглашения регулируют такие важные вопросы, как миграционная и визовая политика и право убежища (включены в форме специального раздела в Договор о Сообществе). Одновременно Амстердамский договор детализирует условия и порядок осуществления концепции продвинутого сотрудничества. Ее применение не должно распространяться на сферу исключительного ведения Сообществ и не должно наносить ущерб действующим договорным положениям, равно как правам и свободам граждан. Некоторые уточнения порядка применения Шенгенских соглашений предусматриваются в специальном протоколе, приложенном к Амстердамскому договору (участниками соглашения становятся Исландия и Норвегия, а с 2009 г. и Швейцария, и Лихтенштейн, не входящие в число членов ЕС; Великобритания и Ирландия не стали участниками Шенгенских соглашений; особую позицию сформулировала Дания).

Некоторые изменения внес Амстердамский договор в структуру институтов ЕС. Одна из наиболее интересных новелл в этой области состоит в учреждении поста Высокого представителя ЕС по вопросам общей внешней политики и политики безопасности. Договор не содержит детальной регламентации полномочий Высокого представителя. Последующая практика, однако, показала, что он играет весьма существенную роль в подготовке, формулировании и исполнении решений в области ОВПБ и ОЕПБО. (В немалой степени этому содействовало, очевидно, и назначение на данный пост бывшего Генерального секретаря НАТО Хавьера Соланы.)

Весьма важное значение имело также уточнение принципов, лежащих в основе построения и функционирования институциональной системы. К числу таковых были отнесены, в частности, принцип субсидиарности и пропорциональности. Определение этих принципов дано непосредственно в учредительном договоре и детализировано в специальном протоколе, приложенном к Договору. В Договоре подчеркивается, что при применении принципов субсидиарности и пропорциональности уважаются общие положения и цели Договора, особенно в том, что касается полного сохранения достижений Сообщества (acquis communautaire) и поддержания баланса между институтами. При этом особо оговаривается, что они не затрагивают развиваемые судом принципы, определяющие соотношение национального права и права Сообщества, что определяет содержание этих принципов, а также их значение для развития правовой системы в целом. Принцип субсидиарности, который применяется только за пределами сферы исключительного ведения Сообществ, позволяет проявлять определенную гибкость при подходе к решению проблем. Он дает возможность решать их на национальном уровне, если они достижимы отдельными государствами, либо передавать их на европейский уровень, если необходимы усилия Сообщества в целом. Принцип пропорциональности, с одной стороны, подчеркивает, что Сообщества должны действовать в соответствии с их целями и в пределах, необходимых для их достижения. Одновременно он требует строгого соблюдения всеми институтами ЕС их полномочий и сбалансированности в их построении и деятельности. Наконец, приведенные положения представляют интерес и в том плане, что в них прямо оговаривается значимость практики Суда ЕС. В частности, подчеркивается незыблемость как acquis communautaire в целом, так и принципов, определяющих взаимоотношение европейского права и национального права государств-членов.

Значительные изменения вносит Амстердамский договор в механизм выработки и осуществления общей внешней политики и политики безопасности. Он также расширяет в определенной степени применение методов и принципов, свойственных праву Сообществ при осуществлении деятельности в рамках третьей опоры.

Ряд изменений вносит Амстердамский договор в Договор о Сообществе. В его преамбулу введено положение о решимости содействовать развитию как можно более высокого уровня знаний посредством широкого доступа к образованию и его постоянному обновлению. В последующем это положение стало основой развития Болонского процесса, направленного на создание единого европейского образовательного пространства. Расширяются и уточняются полномочия Сообщества в области общественного здравоохранения, в сфере занятости, в области защиты окружающей среды и другие.

На основании решений, принятых в Амстердаме, составлены консолидированные тексты Договора о ЕС и Договора о Сообществе. В соответствии с таблицами, приложенными к Договору, которые становятся его неотъемлемой частью, перенумеровываются разделы, главы и статьи обоих учредительных договоров. Это позволяет упростить сами тексты, систематизировать их содержание и принять решение о прекращении или частичном прекращении и пересмотре ранее принятых и приложенных к договорам протоколов и деклараций.

В ходе работы над Амстердамским договором выявились серьезные разногласия между государствами-членами по вопросу о реформировании институтов. Для их преодоления решено было созвать новую межправительственную конференцию. Ей поручалось до принятия окончательного решения о вступлении новых членов подготовить договор, вносящий изменения в институциональную структуру.

Завершающим аккордом в подготовке к расширению ЕС стал Ниццский договор, изменяющий Договор о ЕС, Договоры, учреждающие Европейские сообщества, и некоторые относящиеся к ним акты[9]. Подписанный в Ницце (Франция) 26 февраля 2001 г., он вступил в силу с 1 мая 2003 г. Продолжительность ратификационного процесса была связана с трудностями, возникшими в отдельных государствах-членах, в частности, в Ирландии пришлось прибегнуть к повторному референдуму для того, чтобы преодолеть негативные результаты первого голосования. Договор состоит из преамбулы и двух частей, содержащих 13 статей. При этом ст. 1, относящаяся к изменениям, вносимым в Договор о ЕС, и ст. 2, вносящая изменения в Договор о Сообществе, содержат многочисленные постановления, сформулированные в виде статей, изменяющих и дополняющих те или иные статьи предшествующих текстов. В результате вновь вводятся статьи, имеющие не только цифровое, но и буквенное обозначение.

К Договору приложен целый ряд документов в форме протоколов и деклараций. Наиболее важные среди них — это Протокол о расширении ЕС и Протокол, содержащий Устав Суда ЕС.

Согласно официальной мотивировке главное назначение Договора состоит в завершении «процесса подготовки к функционированию институтов в рамках расширяющегося Европейского Союза, начатого Амстердамским договором». Общая ориентация на подготовку к расширению и стремление предотвратить и минимизировать вызовы и риски, связанные с приходом большой группы новых государств-членов, отчетливо прослеживаются в содержании Договора. Уточняется процедура наложения санкций на государства-члены, не соблюдающие фундаментальные ценности и принципы, закрепляемые в Договоре о ЕС. Детализируются постановления, относящиеся к продвинутому сотрудничеству, возможность которого распространяется на общую внешнюю политику и политику безопасности и сотрудничество полиций и судов в уголовно-правовой сфере. Одновременно совершенствуется правовой механизм ОВПБ и вводится его разновидность ОЕПБО, повышаются требования к выработке и проведению общей внешней политики.

Центральное место в Договоре занимают постановления, относящиеся к институциональной структуре ЕС. Практически в той или в иной степени реформируются все институты ЕС. Изменяются численный состав и полномочия Европейского парламента. Пересматривается и строго фиксируется число взвешенных голосов, которыми обладает каждое государство-член в Совете ЕС и которое используется при принятии решений квалифицированным большинством. Одновременно вносятся изменения в саму процедуру голосования и заранее определяется кворум и порог численного большинства, необходимого для принятия решений (обязательная сумма взвешенных голосов устанавливается не только для государств-членов, но и для всех государств-кандидатов на вступление). Целый ряд серьезных уточнений вносится в порядок формирования ЕК и ее структуру. Резко возрастают роль и значение Председателя ЕК. Договор предусматривает масштабную реформу судебной системы ЕС. Практически вводится трехзвенная структура судебных инстанций — Суд ЕС, Суд первой инстанции (СПИ) и специализированные судебные палаты. СПИ приобретает фактически статус суда общей юрисдикции и наделяется соответствующей компетенцией. Больше того, в ограниченных пределах ему предоставляются полномочия в осуществлении преюдициальной процедуры. Детали проводимых изменений фиксируются в новом Уставе Суда ЕС, который приложен к Ниццскому договору и дополнен последующими решениями Совета ЕС.

Опыт развития событий в ЕС после подписания Ниццского договора подтверждает, что тревоги и опасения, связанные с расширением Союза, отнюдь не беспочвенны. Об этом свидетельствуют события вокруг Ирака, вызвавшие серьезные различия в позициях отдельных государств-членов и государств-кандидатов на вступление. Выявились серьезные расхождения по поводу отдельных принципиальных положений Конституции ЕС. Обострились разногласия, порожденные нарушением пакта стабильности со стороны ряда ведущих государств-членов ЕС. Конечно, интеграционные объединения в ходе своего развития неоднократно сталкивались с серьезными противоречиями и кризисными явлениями. В конечном счете их удавалось преодолевать и находить необходимый консенсус. Однако почти удвоение численного состава ЕС с мая 2004 г. способно серьезно осложнить достижение согласия и, как следствие, понизить оперативность и эффективность осуществления функций Союза. В какой-то мере отыскание общего и приемлемого для всех решения возникающих проблем связывают на современном этапе с выработкой и введением в действие Конституции ЕС.