Сущность и взаимосвязь функций и структуры управления

Как отмечалось выше, функция носит объективный характер и первична по отношению к структуре управления. Поэтому струк­тура управления формируется с учетом функций, для выполнения которых она предназначена.

Управление характеризует такая цепочка понятий: цель — за­дачи — функции — структура. Необходимо отметить, что четкой границы между задачами и функциями не существует. С точки зрения содержания задачу можно рассматривать как концентри­рованное выражение функций, направленных на ее решение. По­этому ее принято рассматривать как укрупненную, то есть интег­рированную, функцию.

Главными целями АПК с позиций государственных интересов являются обеспечение продовольственной безопасности страны населения продовольствием, работой и доходами, формирование поступлений от отрасли в бюджеты всех уровней и внебюджетные фонды. Достижение каждой из этих целей требует решения большого числа задач. Для этого создается система управления AПK, под которой понимают совокупность управляющих органов, предназначенных обеспечить эффективное функционирование отрасли в рамках действующего законодательства. Эти органы имеют четко обозначенные места в иерархии, цели, задачи, функ­ции, полномочия и ответственность.

Естественно, основной целью подавляющего большинства предприятий АПК как коммерческих организаций является полу­чение прибыли.

В Российской Федерации принята трехуровневая система управления АПК, включающая федеральные, региональные и районные звенья. Необходимость этого объясняется целесообразностью распределения функций по уровням: виды деятельности, ко­торые трудно или невыгодно выполнять на районном уровне, пе­редаются на региональный; аналогичным образом функции, носящие общегосударственный характер, сосредоточиваются на федеральном уровне.

По целям и характеру выполняемых функций органы управле­ния АПК делятся на две группы: государственного управления, хозяйственного управления.

Цель государственного управления сводится к созданию условий для эффективного функционирования хозяйствующих субъектов отрасли и контроля за их деятельностью. Причем органы государственного управления непосредственно в деятельность предприятия и друг их формирований отрасли не вмешиваются. Как прави­ло, управленческой воздействие оказывают экономическими ме­тодами с помощью таких инструментов, как цены, налоги, кредиты, субсидии. Это значит, что государство не управляет агропромышленным комплексом в прямом смысле, а выполняет регулирующую роль.

Суть контрольных функций государства сводится к соблюдению хозяйствующими субъектами требований законодательств, то есть установленных правил игры. Делается это для обеспечения своевременной и правильной выплаты налогов и платежей во внебюджетные фонды; соответствия качества производимой про­дукции действующим стандартам; соблюдения правил безопасно­сти труда и пожарной безопасности; соблюдения ветеринарно-санитарных и других требований.

В большинстве случаев контрольные функции выполняют спе­циальные инспекции: налоговая, ветеринарная, стандартизации и сертификации, по техническому надзору, экологическому надзору и др. Цель этих инспекций и иных государственных контрольных органов — защита прав и интересов государства, людей, забота об охране природы. Чтобы эти органы функционировали эффектив­но, они наделены действенными полномочиями, включая нало­жение штрафных санкций на нарушителей, а в отдельных случаях обладают правом запрета деятельности, наносящей урон здоровью людей, природе, государству.

Необходимо иметь в виду, что по мере развития общества роль контрольных функций усиливается. К примеру, в США, Велико­британии и других ведущих странах деятельность формирований АПК находится под более сильным контролем, чем в России. Особенно высоки в них требования экологического контроля, к стандартам и качеству продукции, уплате налогов.

На федеральном уровне функции по государственному управ­лению АПК в основном выполняет Министерство сельского хо­зяйства Российской Федерации.

На региональном уровне (в областях, краях, республиках) эти функции возложены на управления сельского хозяйства и продо­вольствия. В ряде из них указанные управления переименованы в министерства и департаменты, однако их полномочия остались прежними.

На районном уровне также имеются управления сельского хо­зяйства и продовольствия, которые почему-то принято относить к

системе органов местного самоуправления. Однако в Федераль­ном законе «Об общих принципах организации местного самоуп­равления в Российской Федерации» район не отнесен к числу объектов, охватываемых местным самоуправлением.

Несмотря на идентичность названий перечисленных органов государственного управления разных уровней, они не объедине­ны в единую, жестко централизованную систему. Так, районное звено непосредственно не подчинено региональному. После­днее, в свою очередь, не находится под прямым влиянием МСХ России.

Следует отметить, что переход к ныне принятой модели управ­ления АПК был продиктован тем, что на начальном этапе реформ многими учеными и практиками подобная децентрализация вос­принималась как одно из условий эффективного функционирова­ния отрасли. Однако опыт последних лет показал, что разрушение вертикали власти не способствовало росту самостоятельности и эффективности региональных и районных управлений сельского хозяйства и продовольствия. Более того, в ряде случаев это стало препятствовать осуществлению единой государственной полити­ки в области АПК. В связи с этим активно ведется поиск путей усиления роли органов государственного управления, позволяю­щих без вмешательства в хозяйственную деятельность способство­вать развитию сельской экономики, бережному использованию земли и других природных ресурсов.

Функции и структура органов государственного управления АПК постоянно развиваются в зависимости от того, какие задачи актуальны для отрасли в данный момент. К примеру, в развитых странах весьма значима проблема квотирования объемов произ­водства, вывода из хозяйственного оборота части земель сельско­хозяйственного назначения. В России, наоборот, аграрная поли­тика направлена на увеличение используемой части сельхозугодий и наращивание производства сельхозпродукции. Различие задач предполагает необходимость разных подходов к выбору функций и структуры государственных органов управления АПК. Из этого следует, что названные функции и структура не могут быть неиз­менными. Они должны меняться с учетом требований времени, то есть задач, стоящих перед отраслью на данном этапе.

В последнее десятилетие экономическую политику в отрасли определял тезис о саморегулирующемся рынке. Это не только не решило, но и усугубило ситуацию в отрасли. В результате Прези­дент Российской Федерации, Правительство Российской Федера­ции и региональные органы власти были вынуждены принять ряд мер по активизации роли государства в АПК. Наиболее значимые из них следующие:

постановление Правительства Российской Федерации «О про­грамме аграрной реформы в Российской Федерации на 1994— 1995 гг.» (1994 г.); этот документ явился первым официальным ак-

том с начала реформ, свидетельствующим о признании роли го­сударства в развитии АПК, поэтому принятие его фактически по­служило началом нового этапа развития системы управления АПК России в рыночных условиях;

Указ Президента Российской Федерации «О федеральной це­левой программе стабилизации и развитии агропромышленного производства в Российской Федерации на 1996—2000 гг.» (1996 г.); цель Указа — создание условий для эффективной деятельности формирований АПК;

Федеральный закон «О государственном регулировании агро­промышленного производства» (1997 г.), для реализации которого в 1998г. постановлением Правительства РФ утвержден порядок осуществления государственных закупок и товарных интервен­ций;

постановление Правительства Российской Федерации «Об уси­лении контроля за деятельностью федеральных государственных унитарных предприятий и управлением находящимися в феде­ральной собственности акциями открытых акционерных обществ» (2000 г.).

Эти и другие меры были направлены на стабилизацию ситуа­ции в АПК, создание предпосылок для дальнейшего развития от­расли.

Примечательно, что практически во всех развитых странах аг­рарный сектор отнесен к числу стратегических отраслей и в зна­чительной мере субсидируется. Необходимость субсидирования вызвана тем, что в силу особенностей отрасли сельское хозяйство не в состоянии эффективно функционировать в условиях неконт­ролируемого рынка. Поэтому субсидии сельскому хозяйству не могут рассматриваться как помощь в обычном смысле. В данном случае путем дифференцированного налогообложения отраслей, а также льготного кредитования формирований аграрного сектора, предоставления им субсидий, принятия ряда других мер государ­ством создается определенное равновесие в экономике. Этот ба­ланс необходим для обеспечения паритета цен и приемлемых ус­ловий для существования всех отраслей. Отсутствие его тормозит развитие экономики, способствует зарождению кризисных явле­ний.

Цель хозяйственного управления — получение и эффективное использование прибыли. До начала рыночных преобразований в стране почти вся система хозяйственного управления формально была сосредоточена непосредственно на предприятиях АПК. Фак­тически же в деятельность предприятий вмешивались несколько районных организаций (районный комитет КПСС, Исполнитель­ный комитет районных депутатов, Управление сельского хозяй­ства), тем самым предприятия лишались самостоятельности.

Разрушение административной системы управления экономи­кой позволило предприятиям и организациям АПК реально при-

обрести права юридических лиц. В настоящее время в отрасли активно идут интеграционные процессы, в результате чего созда­ется новая многоуровневая система хозяйственного управления на основе ассоциаций, союзов и других формирований. Более подробная информация об этом дана в последующих разделах учебника.