Глава 3. 3.1. Необходимость и содержание управления финансами

УПРАВЛЕНИЕ ФИНАНСАМИ

3.1. Необходимость и содержание управления финансами

Экономическое развитие общества представляет собой мно­гофакторный и противоречивый процесс, в основе которого зало­жена эволюция производительных сил и производственных отно­шений, происходящая, как правило, на основе расширенного воспроизводства. На процесс общественного воспроизводства, с одной стороны, влияет множество факторов: количество и каче­ство материальных, финансовых, трудовых ресурсов, предприни­мательские способности субъектов хозяйствования, ускорение научно-технического прогресса, степень развития рыночных отношений и другие факторы. Но с другой стороны, этот процесс представляет собой конфликтное взаимодействие и противобор­ство различных сил природного и общественного характера, которые в совокупности создают объективные условия для прояв­ления различного рода непредвиденных событий, нарушающих условия функционирования и развития экономики в целом и отдельных субъектов хозяйствования, что влияет на финансовые показатели их деятельности и обуславливает необходимость регу­лирования финансовых отношений между ними. В целях поддер­жания стабильности финансового положения государства, финан­совой устойчивости субъектов хозяйствования используются раз­личные инструменты регулирования финансово-хозяйственной деятельности организаций, распределения и перераспределения средств между уровнями бюджетной системы государства.

Для обеспечения непрерывного и бесперебойного воспроиз­водственного процесса органы государственной власти и мест­ного самоуправления и субъекты хозяйствования применяют и различные инструменты финансового механизма для воздействия на финансовые отношения с целью сохранения стабильности фи­нансово-хозяйственной деятельности в складывающихся условиях, т.е. управляют финансовыми потоками как на макроуровне, так и в рамках отдельной организации. При этом под управлением понимается совокупность приемов и методов целенаправленного воздействия на объект для достижения поставленной цели или определенного результата. Поскольку в финансовой сфере объ­ектами управления являются разнообразные виды финансовых отношений, то управление финансами представляет собой процесс целенаправленного воздействия с помощью специальных приемов и методов на финансовые отношения и соответствующие им виды финансовых ресурсов для реализации функций субъектов власти и субъектов хозяйствования, целей и задан их деятельности.

В ходе управления финансами они выступают как объект управления. Рассматривая их в таком качестве, следует учиты­вать, что они являются объективной экономической категорией, поэтому управлять ими необходимо через познание, изучение специфических свойств и возможностей этой категории. В то же время без управления финансовыми отношениями, конкрет­ными формами проявления категории финансов невозможно эффективно развивать экономику государства. Под субъектами управления финансами в финансовой науке традиционно понима­ется совокупность организационных структур, непосредственно осуществляющих управление (рис. 3.1).

Рис. 3.1. Элементы системы управления финансами

На макроуровне к таким структурам относятся органы госу­дарственной власти, органы местного самоуправления и другие участники бюджетного процесса, осуществляющие управление государственными и муниципальными финансами. В коммер­ческих и некоммерческих организациях управление финансами осуществляют финансовые управления, отделы или службы. Структура органов управления финансами организации зависит от ее размера (холдинг, среднее, малое предприятие и т.д.), вида деятельности (страховая, инвестиционная, банковская деятель­ность и др.), а в ряде случаев и от организационно-правовой фор­мы (например, бюджетное учреждение, унитарное предприятие). Совокупность всех организационных структур, осуществляю­щих управление финансами, называется органами управления финансами.

Деятельность этих органов характеризуется многоаспект- ностью и большой сложностью, поскольку объектом управле­ния финансами выступают финансовые отношения и соответ­ствующие им виды финансовых ресурсов, составляющие сферы и звенья финансовой системы государства, т.е. каждая сфера и звено финансовой системы являются объектом управления финансами.

Содержание процесса управления финансами раскрывается и следующих функциональных элементах, к которым относятся финансовое планирование и прогнозирование, оперативное уп­равление и финансовый контроль.

Финансовое планирование и прогнозирование используются для научного обоснования текущего и перспективного развития экономики, изменений в конкретном периоде темпов роста ее отдельных отраслей и субъектов хозяйствования, обеспечивают необходимый предварительный контроль за образованием и ис­пользованием финансовых ресурсов.

В ходе финансового прогнозирования исследуется возможное состояние финансов в прогнозируемом периоде, обосновывают­ся показатели соответствующих финансовых планов, определя­ются реально возможный объем мобилизации финансовых ресур­сов, источники их формирования и направления использования. Система финансовых прогнозов способствует выработке финан­совой концепции развития страны или субъекта хозяйствования, поскольку широко используется на макро- и микроуровнях как инструмент научного предвидения, вариантного анализа, полу­чения дополнительной информации при выработке решений. Финансовые прогнозы позволяют органам управления финанса­ми наметить разные варианты развития финансовой системы, предвидеть формы и методы реализации финансовой политики. При финансовом прогнозировании применяются экономичес­кие модели, с определенной степенью вероятности описываю­щие динамику показателей в зависимости от различных факто­ров, влияющих на финансовые процессы.

На основе показателей финансовых прогнозов осуществля­ется финансовое планирование с целью научного обоснования движения финансовых ресурсов и изменения соответствующих финансовых отношений на определенный период. Финансовое планирование способствует достижению пропорционального и сбалансированного функционирования и развития как отдель­ного субъекта хозяйствования, так и экономики в целом. В ходе планирования субъекты хозяйствования, органы государственной власти и органы местного самоуправления оценивают свое фи­нансовое состояние, выявляют возможности увеличения объема финансовых ресурсов, направления их наиболее эффективного использования. Планирование осуществляется на основе анализа финансовой информации, содержащейся в бухгалтерской, ста­тистической и оперативной отчетности, которая должна быть достаточно полной и достоверной.

Оперативное управление представляет собой процесс разработ­ки комплекса мер, направленных на достижение максимального эффекта при минимуме затрат на основе анализа текущей финан­совой ситуации и соответствующего перераспределения финан­совых ресурсов. Необходимость такого управления обусловлена текущими изменениями условий осуществления финансово-хо­зяйственной деятельности субъектами хозяйствования, тенден­ций развития экономики государства в связи с разнообразными причинами, к которым относятся:

• существование границы возможностей научного предвиде­ния развития финансовой системы, зависящей от уровня развития финансовой науки, методики планирования и прогнозирования, применения экономико-математических методов и прочих фак­торов;

• субъективные факторы, возникающие в результате непра­вильных действий работников финансовых органов, органов за­конодательной и исполнительной власти, имеющих отношение к финансовому планированию и прогнозированию, управлению финансовыми потоками организации, распределению и исполь­зованию финансовых ресурсов на макроуровне;

• непредвиденные обстоятельства (т. е. изменение условий ор­ганизации финансовых отношений, например изменение порядка осуществления налоговых платежей), возникшие при выполне­нии финансового плана, нарушающие заданный темп развития или ритм производства как на отдельных предприятиях, так и в экономике в целом;

• новые научные и технические открытия, не учтенные ранее при прогнозировании экономического развития и способные дестабилизировать финансовую деятельность;

• чрезвычайные ситуации природного и техногенного харак­тера, нарушающие ритм производства и уничтожающие создан­ные материальные ценности, что обусловливает необходимость использования финансовых резервов или мобилизации допол­нительных финансовых ресурсов для устранения их неблагоп­риятных последствий;

• непредвиденные события, связанные с международны­ми осложнениями, проявлением кризисных явлений в миро­вой экономике, которые вызывают необходимость увеличения объема государственных расходов и привлечения дополни­тельных финансовых ресурсов с использованием финансового рынка;

• непредвиденные ситуации, вызванные переходом экономи­ки страны к рыночным условиям хозяйствования, когда трудно прогнозировать некоторые условия, тенденции функционирова­ния экономики из-за определенной стихийности в ее развитии. В период становления рыночной экономики возможность нас­тупления непредвиденных событий в социально-экономической жизни общества особенно возрастает вследствие высокой степени стихийности рынка, основанного на свободной конкуренции. В этих условиях и субъекты хозяйствования, и субъекты власти мо­гут решать определенные задачи общественного развития только будучи уверенными, что средства производства, предметы труда, население материально защищены от любых случайностей.

Таким образом, в ходе оперативного управления финансами обеспечиваются стабильное развитие экономики государства и функционирование субъектов хозяйствования, решаются задачи обеспечения финансовой поддержки населения, предупреждают­ся и ликвидируются чрезвычайные ситуации в ходе финансово- хозяйственной деятельности и ликвидируются их последствия, осуществляется маневрирование бюджетными средствами с це­лью выполнения показателей бюджетов всех уровней бюджетной системы в складывающихся условиях.

Финансовый контроль представляет собой особую сферу дея­тельности органов государственной власти, органов местного самоуправления и финансовых служб организаций по сбору и анализу информации о действительном финансовом состоянии управляемого объекта и эффективности принятых управленчес­ких решений. В ходе финансового контроля осуществляются сопоставление текущих и плановых финансовых показателей, проверка адресного и целевого использования финансовых ресурсов, оценивается правомерность действий финансовых работников и руководителей организаций, министерств и ведомств, непосредственно участвующих в распределении финан­совых средств на соответствующем уровне управления. Таким образом, с переходом к рыночным отношениям изменилась цель финансового контроля — от контроля за выполнением плана в условиях централизованной плановой экономики к контролю за соблюдением законодательства. Финансовый контроль осущес­твляется также в ходе финансового планирования и прогнозиро­вания, когда при составлении финансовых прогнозов и финансо­вых планов осуществляется оценка финансовых последствий предполагаемых реформ, разрабатываемых программ, законов, инвестиционных проектов, отслеживаются долгосрочные нега­тивные тенденции в развитии экономики, ее отдельных отраслей и организаций с целью своевременного принятия соответствую­щих мер и предупреждения различного рода нарушений.

Управление финансами можно также классифицировать по характеру и периоду управления, в соответствии с которыми раз­личают стратегическое (общее) управление финансами и опера­тивное управление финансами.

Стратегическое управление финансами осуществляется высши­ми органами законодательной и исполнительной власти (Прези­дентом РФ, Правительством РФ, Федеральным Собранием РФ) в ходе составления, рассмотрения и утверждения прогнозов разви­тия экономики государства, государственного и муниципального секторов, долгосрочных целевых программ развития отдельных отраслей, при планировании направлений совершенствования бюджетной системы РФ. В процессе осуществления стратегичес­кого управления финансами определяются источники и размеры финансовых ресурсов, которые должны обеспечить воспроизвод­ство в тех пропорциях, которые были заложены в соответствии с основными направлениями финансовой политики; устанавлива­ется оптимальное соотношение между финансовыми ресурсами органов государственной власти, органов местного самоуправле­ния и субъектов хозяйствования; выявляются наиболее эффектив­ные направления использования финансовых ресурсов и резервы их роста.

Оперативное управление финансами осуществляется министер­ствами, службами, агентствами, ведомствами и организациями, непосредственно участвующими в реализации финансовых пла­нов на централизованном и децентрализованном уровнях.

При осуществлении стратегического и оперативного управле­ния финансами важно соблюдать системность в принятии управ­ленческих решений, в основе которой лежит научный подход обоснования методики финансового прогнозирования и плани­рования, организации оперативного управления финансовыми ресурсами, выработки приемов и методов финансового контро­ля, соответствующих современным рыночным условиям хозяй­ствования, что позволяет выработать новые инструменты регули­рования финансовых потоков, выявить преимущества одних направлений развития финансов и бесперспективность других, создает дополнительные предпосылки к развитию финансового механизма, непосредственно участвующего в процессе управле­ния финансами. Создание научного фундамента для разработки и осуществления конкретных практических мер в области управ­ления финансами особенно важно в условиях рыночной эконо­мики, когда деятельность субъектов хозяйствования находится под влиянием жесткой конкуренции и функционирование эко­номики характеризуется проявлением многих элементов стихий­ности. Научный подход к управлению финансами способствует обеспечению стабильного финансирования отраслей экономики и организаций, повышению финансового благополучия населе­ния, позволяет предотвратить или сгладить последствия небла­гоприятных событий в ходе финансово-хозяйственной деятель­ности организаций и в совокупности обеспечить стабильное развитие экономики государства.

Рыночные условия хозяйствования обусловливают необходи­мость пересмотра действовавшего в советское время механизма управления финансами на макро- и микроуровнях, разработки принципиально новых методов управления финансами, которые должны обеспечить финансовую самостоятельность администра­тивно-территориальных образований на территории РФ, финан­совую устойчивость субъектов хозяйствования, их инвестицион­ную активность и создать другие необходимые условия для устой­чивого и стабильного развития экономики и ее дальнейшего роста. Для реализации на практике этих задач в современных условиях в первую очередь необходимо четко разграничить функ­ции органов законодательной и исполнительной власти, прини­мающих участие в управлении государственными и муниципаль­ными финансами, распределить финансовые полномочия между федеральным центром, регионами и муниципальными образова­ниями, что требует серьезного совершенствования правовой базы их деятельности.

3.2. Правовые основы управления финансами в Российской Федерации

Для успешного проведения финансовой политики, эффек­тивной реализации финансового механизма и механизма управ­ления финансами большое значение имеет правовое оформление финансовых отношений субъектов хозяйствования, органов госу­дарственной власти и органов местного самоуправления. Роль финансового права значительно возрастает и в связи с переходом в нашей стране от административно-командной системы управ­ления к рыночной. Кроме того, кардинальное изменение государ­ственного устройства, построение федеративных отношений между органами власти непосредственно влияют на состав финансовой системы нашего государства, что диктует необходи­мость переосмысления ранее существовавших юридических норм, регулирующих финансовые отношения, и создания нового финансового законодательства.

Установление и применение к финансовым отношениям со­ответствующих новым условиям ведения финансово-хозяйствен- ной деятельности норм финансового права, означающих установ­ление четких правил организации этих отношений, позволяет эффективно управлять финансами органов власти и субъектов хозяйствования, защищать экономические интересы субъектов финансовых отношений и обеспечивает строгую финансовую дисциплину.

Обращаясь к историческому аспекту возникновения финан­сового права как самостоятельной науки, следует отметить, что ее основы были заложены в существовавшей с XVI в. камералисти­ке, изучавшей главные закономерности, влияющие на эффектив­ное ведение дворцового хозяйства, и исследовавшей вопросы государственного управления, государственных финансов, эко­номики, аграрного дела, торговли и другие. Во второй половине XIX в. стали появляться научные работы, в которых большое внимание уделялось правовым вопросам, а к концу того же сто­летия в России появились самостоятельные научные исследова­ния по финансовому праву^[43]. В то же время в России до 1917 г. финансовая и финансово-правовая наука не были разграничены и составляли единое целое. В большинстве университетов Рос­сийской империи они рассматривались в рамках единого курса, который в зависимости от учебного заведения назывался либо «финансовое право», либо «финансовая наука», а ученые того времени в большинстве своем рассматривали термины «финан­совое право» и «финансовая наука» как тождественные^[44]. Однако необходимость упорядочения процесса управления финансовы­ми отношениями в государстве с помощью введения единых пра­вил и приемов их организации, осуществления и контроля за соблюдением этих правил предопределила формирование самос­тоятельной науки финансового права.

В настоящее время знание правовых основ функционирова­ния финансов на всех уровнях управления позволяет финансо­вым работникам грамотно и эффективно управлять системой финансовых отношений как в рамках отдельной организации, так и на государственном и муниципальном уровнях. Используя правовые нормы, органы государственной власти и органы мест­ного самоуправления регулируют развитие отраслей экономики, обеспечивают ее стабильность и рост, сглаживают и устраняют негативные тенденции в ее развитии, воздействуют на объем и структуру финансовых ресурсов, остающихся в распоряжении субъектов хозяйствования. В свою очередь необходимость реали­зации целей и задач финансовой политики, проводимой государ­ством, стимулирует дальнейшее развитие содержательной части финансового права. Именно финансовая политика определяет вопросы разработки соответствующих финансово-правовых актов для ее реализации, состав правовых норм, которые они должны содержать, финансовые льготы и санкции, которые должны применяться в ходе управления финансами. Примене­ние норм права для субъектов хозяйствования означает опреде­ленный порядок формирования их уставного (складочного) капи­тала, формирования и распределения прибыли, налогообложе­ния, реализации амортизационной и инвестиционной политики, управления имуществом и решения других вопросов финансово- хозяйственной деятельности.

В ходе использования правовых норм в процессе управления финансами проявляется их «императивный» характер, под кото­рым понимается активная практическая деятельность государ­ства по организации финансовых отношений, разработке форм их проявления и использования. В результате этой деятельности субъекты права не могут по своему усмотрению и по собственной инициативе приобретать финансовые права и обязанности, опре­делять их содержание, а также реализовывать их.

Финансовое право тесно связано с другими отраслями права: часть финансовых отношений регулируется нормами гражданс­кого права (например, вопросы формирования, распределения и использования финансовых ресурсов организаций различных организационно-правовых форм, распределения финансовых полномочий между участниками организации, состава государ­ственной и муниципальной казны и проч.) и административного права (административные штрафы). Поэтому неверно утверж­дать, что финансовое право регулирует все существующие в обществе финансовые отношения.

Таким образом, финансовое право представляет собой совокуп­ность юридических норм, регулирующих отношения, возникающие в процессе образования, распределения и использования денежных фондов органов государственной власти и органов местного самоуп­равления, а также субъектов хозяйствования, необходимых для реализации возложенных на них функций и выполнения стоящих перед ними задач.

Следует отметить, что предметом финансового права являют­ся финансовые отношения, связанные с функционированием как бюджетов органов государственной власти, органов местного самоуправления и бюджетов государственных внебюджетных фондов, так и денежных фондов субъектов хозяйствования, а также отношения, в которых государство и муниципальные обра­зования участия не принимают, но которые влекут увеличение имущественной основы налогообложения, препятствуют сокры­тию доходов и легализации части доходов, полученных проти­воправным путем.

В зависимости от субъектов финансового права отноше­ния, регулируемые его нормами, можно разделить на следую­щие группы:

• между Российской Федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением при разграничении доходных и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы РФ и нало­говых полномочий между уровнями налоговой системы РФ, а также в ходе организации межбюджетных отношений;

• между финансовыми, налоговыми органами и юриди­ческими лицами по поводу формирования доходной части бюджетов, в том числе бюджетов внебюджетных фондов, предоставления бюджетных средств бюджетным учреждени­ям и государственным (муниципальным) унитарным пред­приятиям на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), социальное обеспечение населе­ния, а также иным юридическим лицам в форме бюджетных инвестиций и субсидий;

• между государственными или муниципальными финан­совыми органами в ходе реализации бюджетного процесса на федеральном, региональном и местном уровнях;

• между государственными (муниципальными) унитарными предприятиями, бюджетными учреждениями и их собственни­ками — органами государственной власти и органами местного самоуправления при формировании уставного фонда, распре­делении полученного предприятием (учреждением) дохода, распределении ответственности по обязательствам предприя­тия между его учредителем и самим унитарным предприятием;

• между финансово-кредитными организациями и юриди­ческими и физическими лицами в связи с уплатой страховых взносов (премий) и получением страхового возмещения, прив­лечением дополнительных источников инвестиций, размеще­нием финансовых ресурсов и получением доходов от этого раз­мещения;

• между финансовыми, налоговыми органами и физически­ми лицами по поводу формирования доходной части бюджетов, в том числе бюджетов внебюджетных фондов, за счет обязатель­ных налоговых и неналоговых платежей и предоставления бюд­жетных средств организациям в форме социальных трансфер­тов и социальных страховых выплат из бюджетов государствен­ных социальных внебюджетных фондов.

В целях управления государственными финансами, регулиро­вания финансово-хозяйственной деятельности субъектов хозяй­ствования и доходов населения субъекты власти используют финансово-правовые акты, которые представляют собой результат правотворчества органов государственной власти и органов мест­ного самоуправления по вопросам финансовой деятельности, входящим в их компетенцию, и содержат соответствующие пра­вовые нормы по рассматриваемому вопросу.

Используемые в ходе управления финансами финансово- правовые акты весьма многообразны и классифицируются по различным признакам. По юридической силе эти акты подразделя­ются на законы и подзаконные акты; по уровню власти — на пра­вовые акты органов государственной власти и органов местного самоуправления; по степени регулирования сфер и звеньев финансо­вой системы — на финансово-правовые акты, которые применя­ются для управления финансовыми отношениями в каждой сфере финансовой системы (Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ), и правовые акты, регулирую­щие финансовые отношения в отдельной сфере или звене финан­совой системы.

Основным законом, закладывающим основы управления финансами в нашей стране, является Конституция РФ, в которой определяются федеративное государственное устройство, что обусловливает выделение в составе бюджетной и налоговой сис­тем Российской Федерации трех самостоятельных уровней и вли­яет на принципы их построения. Кроме того, нормы, непосред­ственно регулирующие финансовые отношения, содержатся в ст. 8 Конституции РФ, закрепляющей принцип единства экономи­ческой системы Российской Федерации; в ст. 35 - право частной собственности; ст. 71—73 определяют предметы ведения Россий­ской Федерации и ее субъектов, в том числе и в сфере финансо­вых отношений. В Конституции РФ устанавливаются правовые основы деятельности Президента РФ, органов законодательной (представительной) власти, органов исполнительной власти и местного самоуправления в бюджетном процессе.

Нормы Бюджетного кодекса РФ регулируют финансовые от­ношения, возникающие в процессе функционирования бюджет­ной системы РФ, формирования доходов бюджетов бюджетной системы РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов и расходования их средств, в ходе реализации межбюджетных отношений, осуществления бюджетного процесса на террито­рии РФ и применения мер ответственности к нарушителям бюд­жетного законодательства РФ.

Нормы Налогового кодекса РФ регулируют отношения по установлению, взиманию налогов и сборов на территории РФ, отношения в области налогового контроля и ответственности за совершение налоговых правонарушений.

В сфере государственных и муниципальных финансов право­вой основой управления финансовыми отношениями являются федеральные законы, законы субъектов РФ и нормативно-пра­вовые акты (решения) представительных органов местного са­моуправления, регулирующие бюджетные правоотношения со­ответственно на территории Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования. Среди наиболее важных финансово-правовых актов в этой сфере следует отметить еже­годно принимаемые федеральные законы о федеральном бюд­жете и бюджетах государственных внебюджетных фондов на очередной финансовый год, Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного само­управления в Российской Федерации», Федеральный закон от IS. 12.01 № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспече­нии в Российской Федерации», Федеральный закон от 15.12.01 № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Рос­сийской Федерации», Федеральный закон от 30.04.2008 № 56-ФЗ «О дополнительных страховых взносах на накопительную часть трудовой пенсии и государственной поддержке формирования пенсионных накоплений» и др.

Кроме финансового законодательства, важное место в сис­теме правового регулирования финансовых отношений в сфере государственных и муниципальных финансов занимают указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и ведомствен­ные нормативные и правовые акты — приказы, письма и инструк­ции федеральных министерств, служб и агентств, органов испол­нительной власти регионального уровня и органов местного самоуправления по финансово-бюджетным вопросам.

Указы Президента РФ, как правило, содержат поручения органам государственной власти по разработке нормативных актов, определяют порядок их разработки или основные направ­ления деятельности этих органов в сфере финансов (например, Указ Президента РФ от 12.05.2008 № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти»).

На основании постановлений Правительства РФ осуществля­ется правовое регулирование процесса управления государствен­ными финансами со стороны высшего органа исполнительной власти в Российской Федерации, который в соответствии с Конституцией РФ обеспечивает проведение единой финансовой и налоговой политики. К примерам наиболее значимых из них в настоящее время относятся Постановление Правительства РФ от 29.12.2007 № 1010 «О порядке составления проекта федераль­ного бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджет­ных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период», Постановление Правительства РФ от 30.06.2003 № 395 «О мерах по организации управления средствами пенсионных накоплений», Постановление Правительства РФ от 29.12.2007 № 955 «О порядке управления средствами Резервного фонда», Постановление Правительства РФ от 19.01.2008 № 18 «О порядке управления средствами Фонда национального бла­госостояния».

Ведомственные нормативные акты также играют важную роль в управлении государственными и муниципальными финансами, поскольку позволяют осуществлять государственное правовое регулирование финансовых отношений в различных отраслях экономики, между распорядителями и получателями бюджет- пых средств. При этом правовому регулированию подлежат все составляющие процесса управления финансами - прогнозирова­ние и планирование источников формирования и направлений использования финансовых ресурсов на макроуровне, управле­ние исполнением бюджетов и порядок проведения финансово­го контроля за деятельностью государственных исполнительных органов власти и органов местного самоуправления. К указанным нормативным актам относятся прежде всего приказы, письма и инструкции Министерства финансов РФ, Федеральной налого­вой службы, органов Федерального казначейства, Центрального банка РФ, Счетной палаты РФ, органов управления государствен­ными внебюджетными фондами.

В сфере финансов субъектов хозяйствования правовые осно­вы управления финансами регулируются нормами Гражданского кодекса РФ, определяющими правила организации финансо­во-хозяйственной деятельности субъектов хозяйствования всех организационно-правовых форм; федеральными законами об акционерных обществах, государственных (муниципальных) уни­тарных предприятиях, обществах с ограниченной ответствен­ностью; финансовым законодательством и ведомственными нормативно-правовыми актами, регулирующими отношения по мобилизации субъектами хозяйствования дополнительных фи­нансовых ресурсов на финансовом рынке.

Совокупность всех финансовых правовых актов, источников финансового права, которая составляет правовую основу управле­ния финансами в РФ, изображена на рис. 3.2.

Эффективность управления финансами во многом зависит от качества действующих финансово-правовых актов, регулирую­щих финансовые отношения во всех сферах финансовой систе­мы государства. Поэтому во всех странах правовым вопросам регулирования экономики государства уделяется повышенное внимание. В конституциях некоторых государств (например, в Ьельгии, Германии, Швеции) в отдельный раздел выделяются финансовые вопросы - финансовая конституция. В Российской Федерации современное финансовое право проходит новый виток в своем развитии, не все финансовые отношения получили четкую, правовую регламентацию, что на практике приводит к применению в ряде случаев директивного управления финанса­ми, а не управления посредством закона. Вместе с тем многие действующие юридические нормы, в том числе относящиеся к

Рис. 3.2. Правовая основа управления финансами в Российской Федерации

финансовому праву, еще недостаточно совершенны по ряду при­чину которым относятся:

• противоречия между федеральным и региональным (муници­пальным) законодательством, что, с одной стороны, приводит к сепаратистским тенденциям в построении финансовых отношений между субъектами власти разных уровней бюджетной системы РФ, а с другой - к ущемлению интересов субъектов РФ и муниципаль­ных образований в федеральном законодательстве (например, про­водимое в настоящее время разграничение полномочий и имущест­ва между федеральным, региональным уровнями власти и органами местного самоуправления, исходя из предметов ведения и выпол­няемых ими функций, требует создания правовой и методической базы для регулирования этого процесса с использованием единых федеральных стандартов и правил^[45], которые позволят устранить имеющиеся противоречия в действующем законодательстве);

• противоречия между отдельными законами и ведомствен­ными нормативными и правовыми актами, порождающие их не­однозначное толкование;

• формальный характер научной экспертизы принимаемых проектов законов и нормативных и правовых актов в финансо­вой сфере;

• наличие законов и нормативных и правовых актов, которые не исполняются в течение ряда лет из-за отсутствия финансовых ресурсов для их реализации;

• нечеткие формулировки в нормативных документах, порож­дающие необходимость их уточнения и дополнения;

• сложный, псевдонаучный язык нормативных документов;

• несвоевременное принятие и опубликование в печати зако­нов и подзаконных нормативно-правовых актов по финансовым вопросам.

Решение указанных проблем в области финансового права позволит обеспечить стабильность развития экономики нашего государства, повысить финансовую устойчивость субъектов хозяйствования, усилить действенность финансового контроля m деятельностью органов власти и отдельных организаций и укрепить финансовое положение государства.

3.3. Органы управления финансами в Российской Федерации

В управлении финансами при определении целей и задач финансовой политики, разработке и утверждении финансового и связанного с ним законодательства и подзаконных актов участ­вуют законодательные и исполнительные органы государствен­ной власти, органы местного самоуправления. Исполнительные органы участвуют во всех функциональных элементах управления финансами, а основная функция законодательных органов в уп­равлении финансами — финансовый контроль.

Управление финансами на федеральном уровне.

Депутаты обеих палат Федерального Собрания Российской Федерации, рассматривающие и утверждающие проект закона о федеральном бюджете и отчете о его исполнении, другие фи­нансовые и связанные с ними законодательные акты, правитель­ственные программы, могут, обладая правом законодательной инициативы, вносить на рассмотрение проекты финансовых за­конодательных актов, поправки в действующее законодательство. Государственная Дума заслушивает отчет Правительства Российс­кой Федерации об исполнении федерального бюджета. Государ­ственная Дума и Совет Федерации формируют Счетную палату Российской Федерации — орган государственного финансового контроля законодательной власти Российской Федерации.

Участие Президента Российской Федерации в управлении финан­сами связано с определением целей и задач финансовой политики в посланиях Федеральному Собранию, в том числе ежегодном Бюд­жетном послании, с подписанием законов по финансовым вопро­сам, внесением проектов финансового законодательства, изданием указов, осуществлением государственного финансового контроля.

Правительство Российской Федерации, ответственное за раз­работку и реализацию финансовой политики России, составле­ние и исполнение федерального бюджета, осуществляет разра­ботку других проектов законов по финансовым и связанным с ними вопросам, утверждает постановления, издает распоряже­ния, обеспечивающие реализацию финансового законодатель­ства. Оно определяет задачи, функции федеральных органов исполнительной власти, их права и обязанности, в том числе конкретный круг вопросов, относящихся к ведению того или иного министерства, входящего в состав Правительства Российс­кой Федерации, по управлению финансами.

Практически во всех странах в составе исполнительной влас­ти действует специальный орган, ответственный за разработку финансовой стратегии и тактики (чаще всего этот орган носит название министерства финансов, но в США отдельные функ­ции, аналогичные функциям Министерства финансов России, выполняют Департамент по Управлению и Бюджету аппарата Президента США и Федеральное казначейство США). Следует иметь в виду, что одинаковые названия соответствующего органа исполнительной власти в разных странах не всегда означают сов­падение их функций: например, в одних странах министерство финансов может осуществлять налоговый контроль, в других — нет. Функции финансовых органов различаются не только по странам, но могут меняться в различные исторические периоды. Так, Министерство финансов России, созданное более 200 лет назад, неоднократно меняло свою структуру и компетенцию. В разные периоды Министерству финансов России (Министерству финансов СССР) подчинялись пограничная служба, железные дороги, Госбанк России и Госбанк СССР.

Современные задачи и функции Министерства финансов Российской Федерации определены в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314 «О сис­теме и структуре федеральных органов исполнительной власти», которым в рамках административной реформы была предпринята попытка разграничить нормотворческие и правоприменительные функции (надзорные, по управлению имуществом). Нормотвор­ческие функции были закреплены за министерствами, право­применительные — за федеральными службами и агентствами. В связи с этим некоторые бывшие подразделения Минфина России (Главное управление федерального казначейства, Департамент государственного финансового контроля, Департамент страхового надзора, Комитет финансового мониторинга) были преобразо­ваны в федеральные службы, подведомственные Министерству финансов Российской Федерации (соответственно Федеральное казначейство, Федеральная служба финансово-бюджетного надзо­ра, Федеральная служба страхового надзора, Федеральная служба но финансовому мониторингу)^[46]. К Минфину России перешли функции разработки налоговой политики, налогового законода­тельства и осуществления разъяснительной работы по вопросам налогообложения от упраздненного Министерства Российской Федерации по налогам и сборам, а функции контроля за соблю­дением налогового законодательства — Федеральной налоговой службе, также подведомственной Минфину России.

Таким образом, в настоящее время Министерству финансов Российской Федерации подведомственны четыре федеральные службы (рис. 3.3).

Основными задачами Минфина России в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 329 «О Министерстве финансов Российской Феде­рации» являются выработка единой государственной финансо­вой (включая бюджетную, налоговую, страховую, валютную сфе­ры, сферу государственного долга), кредитной, денежной поли­тики, а также политики в сфере аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности, добычи, про­изводства, переработки драгоценных металлов и драгоценных камней, таможенных платежей (в части исчисления и порядка уплаты), включая определение таможенной стоимости товаров и транспортных средств.

Рис. 3.3. Федеральные службы, подведомственные Министерству финансов РФ

Среди основных функций Минфина России в соответствии с указанными задачами можно назвать:

• разработку проектов законов по вопросам развития бюд­жетной системы, основ бюджетного процесса, разграничения бюджетных полномочий между Российской Федерацией, ее субъ­ектами и органами местного самоуправления;

• разработку проектов законов в области налогообложения, а также форм документов, учета и отчетности, связанных с их реа­лизацией;

• разработку проекта закона о федеральном бюджете и орга­низацию его исполнения, составление отчетности об исполне­нии федерального бюджета и консолидированного бюджета Рос­сийской Федерации;

• координацию бюджетной и денежно-кредитной политики;

• управление государственным долгом Российской Федера­ции и эмиссию государственных ценных бумаг от имени Рос­сийской Федерации;

• ведение книги учета государственных долгов и регистрации эмиссии государственных ценных бумаг субъектов РФ и муници­пальных образований;

• разработку нормативных актов в области бухгалтерского учета и составления финансовой отчетности.

Большую роль в оперативном управлении финансами, учете и контроле (предварительном и текущем) играют органы Федерального казначейства.

Федеральное казначейство было создано в Российской Феде­рации в составе Министерства финансов Российской Федерации и 1993 г.^[47] для обеспечения оперативного управления средствами федерального бюджета. В истории многих государств, и в России и том числе, до XX в. действовали преимущественно государ­ственные казначейства банковского типа. Они занимались прие­мом платежей, связанных с формированием государственных доходов, хранением средств, а также выдачей средств для осущест- иления государственных расходов, нередко в их функции входила >миссия наличных денежных средств^[48]. Поскольку большинство платежей в то время осуществлялось в наличной форме, по характеру функций государственные казначейства XIX в. были сходны с функциями казначейств в составе современных ком­мерческих банков, осуществляющих приходно-расходные опера­ции с наличностью (или кассовые операции).

Иные функции осуществляет современное Федеральное казначейство (Казначейство России). Необходимость его созда­ния в 1993 г. была вызвана: банковской реформой, в результате которой средства федерального бюджета оказались рассредоточе­ны в разных кредитных организациях; отсутствием автоматиза­ции безналичных расчетов и соответственно отсутствием опера­тивной информации у Минфина России о движении бюджетных средств; конституционной реформой, в результате которой исполнение федерального бюджета перестало относиться к воп­росам деятельности финансовых органов субъектов РФ и муни­ципальных образований.

Таким образом, проблемы исполнения федерального бюджета вызвали необходимость создания специального органа — Феде­рального казначейства, к которому от банков перешли учетно- контрольные функции. В соответствии со ст. 78 Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные орга­ны, примером этого являются органы Федерального казначей­ства, представляющего собой строго централизованную систему, во всех субъектах Российской Федерации.

Современные полномочия Федерального казначейства и его территориальных органов определены Бюджетным кодексом Рос­сийской Федерации, а также Постановлением Правительства Рос­сийской Федерации от 01.12.2004 № 703. Федеральное казначейс­тво является органом кассового обслуживания исполнения бюдже­тов бюджетной системы Российской Федерации, ему открываются счета по учету средств соответствующих бюджетов в подразделе­ниях Центрального банка РФ^[49], Федеральное казначейство ведет учет всех кассовых поступлений и выплат, является центральным звеном в информационном обмене между участниками исполне­ния бюджетов. В России большая часть налогов (главным образом федеральных) формирует одновременно доходы разных бюджетов бюджетной системы. С этим связана такая важная функция орга­нов Федерального казначейства, как распределение поступлений между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации. При исполнении федерального бюджета, а также в оговоренных законодательством случаях при исполнении бюджетов субъектов

РФ и местных бюджетов, органы Федерального казначейства от­крывают и ведут лицевые счета администраторов поступлений в бюджетную систему, распорядителей и получателей бюджетных средств, организуют доведение необходимой информации указан­ным участникам процесса исполнения бюджета, обеспечивающей право на расходование бюджетных средств.

В условиях современной системы исполнения бюджетов приходно-расходные операции (кассовое исполнение бюджета) осуществляют кредитные организации, но учет этих операций, а также составление отчетности о кассовом исполнении бюджетов относятся к компетенции Федерального казначейства.

Органы Федерального казначейства ведут реестр участников бюджетного процесса федерального уровня, а также реестр госу­дарственных контрактов, заключенных от имени РФ.

Создание органов Федерального казначейства во многом инициировало развитие правовой базы исполнения бюджетов бюджетной системы, а также способствовало активному внедре­нию информационных технологий в этот процесс. Современная система органов Федерального казначейства позволяет в режиме реального времени обеспечить сбор оперативной информации о всех кассовых поступлениях в федеральный бюджет и выплатах из бюджета. Благодаря терминальной связи с учреждениями Банка России и внутри системы Федерального казначейства в конце операционного дня все средства федерального бюджета акку­мулируются на едином счете, открытом центральному аппарату Федерального казначейства. С этим связана еще одна функция Федерального казначейства — участие в размещении временно свободных средств федерального бюджета, а также кассовом пла­нировании при исполнении федерального бюджета.

Если проводить аналогию с другими странами, то следует иметь в виду, что зарубежные казначейства выполняют разнооб­разные функции, не всегда сходные с функциями Федерального казначейства в Российской Федерации (например, в США Фе­деральное казначейство выполняет функции администрирования налоговых поступлений, в Италии — по управлению всем госу­дарственным имуществом, а не только бюджетными средствами). Наиболее близко по функциям к Казначейству России Государс­твенное казначейство Франции.

Органы законодательной власти субъектов РФ утверждают»лконы в области финансов в рамках своей компетенции: (о вве­дении региональных налогов и сборов в соответствии с перечнем, установленным налоговым законодательством Российской Феде­рации, о бюджете субъекта РФ на соответствующий финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) и отчете о его исполнении, о бюджете территориального фонда обяза­тельного медицинского страхования и отчете об его исполнении; о мерах государственной финансовой поддержки организаций и отраслей региональной экономики и др.)

Высшие органы исполнительной власти субъектов Россий­ской Федерации ответственны за выработку финансовой полити­ки региона, составление проекта бюджета субъекта РФ и органи­зацию его исполнения. В соответствии со ст. 77 Конституции РФ субъекты РФ самостоятельно устанавливают систему региональ­ных органов государственной власти на основе общих принци­пов, определенных федеральным законодательством^[50]. В составе администраций субъектов РФ создаются специализированные финансовые органы: министерства финансов (в республиках, а также некоторых краях и областях), департаменты финансов, комитеты по финансам и бюджету, финансовые управления и т.п. Их функции сходны с функциями Министерства финансов Рос­сийской Федерации, но в пределах компетенции исполнительных органов субъектов РФ. К основным функциям относятся: разра­ботка региональной финансовой политики, непосредственная разработка проектов региональных бюджетов, организация их исполнения, разработка программ государственной финансовой поддержки отдельных отраслей и организаций региона, осущес­твление государственных заимствований субъектов РФ. Следует иметь в виду, что для осуществления последней функции в соста­ве исполнительных органов власти субъектов РФ может быть соз­дан специальный орган (например, Комитет муниципальных займов Правительства г. Москвы). Региональные финансовые органы также могут иметь свои подразделения на местах — как правило, финансово-казначейские управления (или филиалы).

Финансовые органы субъектов РФ в отличие от финорганов, функционирующих в условиях административно-командной сис­темы управления, непосредственно не подчиняются Министер­ству финансов России; тем не менее они представляют отчет об исполнении своих бюджетов в Минфин России, в координации с последним проводится кадровая работа и работа по информа­тизации управления финансами.

В составе многих финансовых органов субъектов РФ созданы региональные казначейства, они ведут лицевые счета распорядителей и получателей средств региональных и местных бюджетов для обеспечения текущего контроля за целевым использованием бюджетных средств. В том случае, если субъект РФ не получает дотацию из федерального бюджета (или ее размер незначителен), кассовое обслуживание исполнения бюджетов субъекта РФ и местных бюджетов на его территории может осуществлять финансовый (финансово-казначейский) орган субъекта РФ, при этом ему открываются банковские счета соответствующих бюджетов.

Управление финансами на местном уровне.

Представительные органы местного самоуправления прини­мают решения об утверждении местного бюджета и отчета о его исполнении, принимают решения по другим финансовым воп­росам, относящимся к ведению муниципальных образований. Исполнительные органы местного самоуправления ответствен­ны за разработку муниципальной финансовой политики, в том числе долговой, составление и исполнение местного бюджета. Как правило, в их составе действуют местные финансовые или финансово-казначейские органы. Типовое положение о финан­сово-казначейском органе муниципального образования разра­ботано и одобрено Правлением Союза российских городов в I ⁽)98 г. Право на формирование и исполнение местных бюджетов муниципальными образованиями гарантировано ст. 132 Конста­нции Российской Федерации.

Органы управления финансами в коммерческих организациях.

Управление финансами в коммерческих организациях осуще­ствляется высшими органами управления (например, для акцио­нерных обществ это собрание акционеров), которые определяют финансовую стратегию организации, утверждают финансовые и ппны, отчеты об их исполнении. Непосредственно финансовы­ми потоками управляют руководство организации (совет дирек- тров, генеральный директор) и специально созданные финансо- иые службы, они же разрабатывают проекты финансовых планов, принимают решения о размещении финансовых ресурсов в раз­личные виды активов, осуществляют взаимодействие с финансо­во-кредитными организациями. В небольших организациях, где нет специальных финансовых служб, их функции выполняют бухгалтерии. Для коммерческих организаций, входящих в состав финансово-промышленных групп, большое значение в управле­нии финансами имеют решения, принимаемые головной компа­нией этой группы.

Органы управления финансами в некоммерческих организациях.

Состав органов управления финансами в некоммерческих организациях определяется их организационно-правовыми фор­мами и видом деятельности. Кроме руководителей таких орга­низаций, решения по финансовым вопросам могут принимать специально созданные попечительские советы, ревизионные комиссии и др. Наибольшей спецификой управления финанса­ми по сравнению с другими некоммерческими организациями обладают бюджетные учреждения.

Финансовые планы бюджетных учреждений разрабатыва­ются, утверждаются и исполняются в виде бюджетных смет и смет доходов и расходов по приносящей доход деятельности в соответствии с указаниями главных распорядителей бюджетных средств на основе общих требований, определенных Минфи­ном России. Главный распорядитель бюджетных средств может делегировать право утверждения указанных смет руководителю учреждения. Несмотря на расширяющиеся права бюджетных учреждений в рамках бюджетной реформы, они во многом за­висимы от решений, принимаемых главными распорядителями бюджетных средств как в части ограничения объема обязательств, принимаемых за счет бюджетных средств, так и в части получе­ния предпринимательских доходов, доходов в виде дополнитель­ного бюджетного финансирования от сдачи государственного (муниципального) имущества, находящегося в оперативном рас­поряжении учреждения, в аренду. Большую роль в управлении финансами бюджетных учреждений и других некоммерческих организаций играют бухгалтерии, которые разрабатывают про­екты смет, ведут бухгалтерский учет и составляют отчетность.

Совершенствование организации управления финансами, раз­витие правовой базы и использование современных информаци­онных технологий являются основными направлениями обеспече­ния эффективности формирования и использования финансовых ресурсов во всех сферах финансовой системы.

Контрольные вопросы

1. Что понимается под управлением финансами?

2. Каковы объективные предпосылки управления финан­сами?

3. Каковы объекты и субъекты управления финансами?

4. Охарактеризуйте функциональные элементы управления финансами.

5. Дайте определение финансового права и охарактеризуйте нормативные и правовые акты, используемые в ходе управления финансами в РФ.

6. Какие органы управления финансами в РФ создаются на федеральном, региональном и местном уровнях?

7. Каковы основные задачи и функции Министерства фи­нансов РФ?

8. Укажите причины создания органов Федерального казна­чейства.

9. Как осуществляется управление финансами коммерческих и некоммерческих организаций?