УЧЕБНИК 2-е изданые 4 страница

Финансовая политика в сфере финансов субъектов хозяйство­вания включает разработку (Основных мероприятий в области государственной амортизационной политики, развития приори­тетных видов деятельности, регулирования деловой активности субъектов хозяйствования в соответствии с целями экономичес­кого развития государства.

Значение финансовой политики заключается в тех результа­тах, которые могут быть получены в ходе ее реализации как в течение финансового года, так и в более долгосрочном периоде. В ходе разработки и осуществления целей и задач финансовой политики на ее результативность оказывают влияние следую­щие факторы.

• научный подход к разработке концепции финансовой по­литики, которая должна отвечать условиям экономического раз­вития государства, стадии экономического цикла и положениям финансовой науки, учитывать закономерности общественного развития;

• прогнозирование возможных последствий реализации пред­полагаемых мероприятий при определении основных направле­ний использования финансов на перспективу и текущий пери­од и в ходе разработки конкретных путей реализации основных направлений использования финансов. Обоснованность выд­вигаемых мер и предстоящих решений по финансовым вопро­сам развития страны должна подкрепляться соответствующими расчетами, позволяющими определить не только общую стои­мость затрат государства на реализацию поставленных целей и задач финансовой политики, но и оценить их финансовые по­следствия;

• учет накопленного опыта в ходе реализации финансовой политики в предшествующем периоде с целью выявления как ее положительных итогов, так и отрицательных последствий, кото­рые могут негативно влиять на дальнейшее развитие экономики государства;

• четкое определение макроэкономических показателей, которые должны служить ориентиром для оценки эффективно­сти финансовой политики, что предполагает проведение финан­совой политики, нацеленной на результат;

• учет национальных и географических особенностей, оказы­вающих непосредственное влияние на результативность полити­ки в области межбюджетных отношений и выбор приоритетов политики в области бюджетных расходов на региональном и муниципальном уровнях;

• комплексный подход при выработке и проведении финан­совой политики, предполагающий согласование целей и задач бюджетной политики, политики в области государственного со­циального страхования, финансовой политики в сфере финан­сов субъектов хозяйствования, их взаимосвязь. При этом все составляющие элементы финансовой политики должны быть ориентированы на достижение общей цели экономического раз­вития, а сама финансовая политика должна быть согласована и взаимосвязана с другими составляющими экономической по­литики государства - денежно-кредитной политикой, ценовой политикой, политикой в области страхования, валютной поли­тикой государства;

• многовариантность финансовой политики, строящейся с учетом возможных изменений условий функционирования эко­номики государства. В современных условиях большое внима­ние уделяется развитию финансового прогнозирования и средне­срочного финансового планирования, они рассматриваются как инструмент научного предвидения, вариантного анализа, полу­чения дополнительной информации при разработке финансовой политики;

• учет внутреннего положения и международных позиций государства, которые определяют особенности его экономическо­го развития. Финансовая политика государства строится с учетом конкуренции на мировых рынках, предусматриваются финансо­вая поддержка собственных производителей и экспортеров, защи­та интересов национальных компаний за рубежом, возможность привлечения иностранных инвестиций в экономику государства.

Реализация финансовой политики также должна предусмат­ривать рост финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении субъектов хозяйствования, способствовать созданию прочной финансовой основы деятельности органов власти для реализации задач и функций, возложенных на государство, обеспечивать ста­бильность общественного производства с целью улучшения эко­номического положения государства и социальной защиты насе­ления.

На построение финансовой политики государства оказывает влияние и тип экономики. Так, в условиях централизованной плановой экономики, при использовании административно-ко­мандной системы управления финансовая политика осуществля­ется с целью максимально возможной мобилизации финансовых ресурсов на макроуровне и подчинения финансово-хозяйствен­ной деятельности субъектов хозяйствования интересам государ­ства. Финансовая политика строится в условиях директивного финансового планирования и централизованного распределения финансовых ресурсов между отраслями экономики и организа­циями в соответствии с основными показателями государствен­ного плана.

В рыночной экономике основными целями проведения фи­нансовой политики являются сглаживание неблагоприятных пос­ледствий рыночных условий хозяйствования для субъектов хозяйс­твования и населения, обеспечение развития отраслей экономики (например, образования, культуры, национальной обороны) и видов деятельности, которые имеют стратегическое значение, но не могут развиваться в условиях конкурентной среды, достижение баланса финансовых интересов органов государственной власти, органов местного самоуправления, субъектов хозяйствования и населения. Перечисленные цели характерны и для современной финансовой политики Российской Федерации.

2.2. Финансовая политика Российской Федерации на современном этапе

Современная финансовая политика является составной частью экономической политики Российской Федерации, основные цели и задачи которой разрабатываются и реализуются Президентом РФ, исполнительными органами государственной власти РФ и утверждаются законодательными органами государственной вла­сти РФ в ходе рассмотрения и утверждения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на очередной финансовый год. Органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления строят финансовую политику на соответствую­щей территории с учетом целей и задач финансовой политики Российской Федерации. Поскольку именно финансовая политика на федеральном уровне является определяющей по отношению к политике, проводимой на региональном и местном уровнях, этот факт обусловливает необходимость рассмотрения ее особенностей на современном этапе.

Финансовая политика Российской Федерации в настоящее время определяется положениями Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года, Бюджетного послания Президента РФ Федеральному Собра­нию РФ «О бюджетной политике в 2009-2011 годах»^[35], Программы антикризисных мер Правительства Российской Федерации на 2009 год.

В соответствии с перечисленными документами современная финансовая политика Российской Федерации нацелена на фор­мирование финансовой основы для «перехода от экспортно-сы­рьевой модели к инновационному социально ориентированному типу экономического развития, создания необходимых предпо­сылок для поддержания в долгосрочном периоде высоких темпов экономического роста и макроэкономической стабильности»^[36],
повышения благосостояния населения. В ее составе главное место отводится бюджетной политике, которая играет определяющую роль в формировании финансовой базы развития государства и обеспечении достойных условий жизни для его граждан. Через бюджетную систему РФ проходят средства, эквивалентные более трети ВВП, что позволяет обеспечить финансирование предо­ставления важнейших государственных и муниципальных услуг и выполнение возложенных на все органы государственной власти и органы местного самоуправления функций. В свою очередь бюджетная политика подразделяется на политику мобилизации доходов в бюджеты, политику в области расходов бюджетов и политику в сфере межбюджетных отношений.

Главной стратегической задачей бюджетной политики РФ на современном этапе является обеспечение условий для поддержа­ния макроэкономической стабильности и долгосрочной сбалан­сированности бюджетной системы РФ при безусловном финан­совом обеспечении проводимых в условиях перехода к новому типу экономического развития структурных реформ, нацеленных на повышение качества жизни населения и реализацию конку­рентных преимуществ нашего государства в сферах энергетики, транспорта, аграрного сектора, переработки природных ресурсов и высокотехнологичных производств в мировой экономике. В связи с этим к основным задачам бюджетной политики РФ на среднесрочную перспективу относятся:

• активное использование долгосрочного и среднесрочно­го бюджетного планирования, позволяющего сформулировать стратегические приоритеты бюджетной политики государства исходя из целей и задач экономической политики, оценить объ­ем необходимых финансовых ресурсов для их реализации, оп­ределить возможные источники этих ресурсов. Для осуществле­ния этой задачи на практике предусматривается интегрирование краткосрочного, среднесрочного и долгосрочного бюджетного планирования, в ходе которого все составные части текущей бюджетной политики базируются на ориентирах, выработанных в ходе долгосрочного планирования. В свою очередь долгосроч­ные финансовые прогнозы должны регулярно корректироваться с учетом фактических условий развития экономики, изменения приоритетных задач и внешних факторов (темпов роста мировой экономики, ситуации на мировых рынках сырья, продовольствия и капитала);

• внедрение программно-целевого метода в бюджетный про­цесс, предполагающего ориентацию бюджетных расходов на достижение конечных социально-экономических результатов. Для реализации этого принципа необходимо разработать меха­низм перехода от системы управления бюджетными ресурсами к управлению результатами^[37]. На текущем этапе следует обеспе­чить взаимосвязь между докладами о результатах и основных на­правлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, долгосрочными программами, ведомственными целевыми про­граммами и обоснованиями бюджетных ассигнований. При этом каждая программа должна предусматривать конкретные цели ее реализации и показатели оценки их достижения на всех этапах осуществления программы с тем, чтобы своевременно вносить изменения или отказаться от ее реализации при невозможнос­ти достижения установленных целей. Кроме того, следует пере­смотреть механизм формирования и реализации ведомственных целевых программ, которые должны в основном использоваться для реструктуризации и повышения эффективности исполнения расходных обязательств;

• повышение эффективности использования бюджетных средств, достигаемое как с помощью долгосрочного бюджетного планирования, которое позволяет предупредить необоснован­ный рост расходов бюджета, так и путем внедрения системы мониторинга эффективности расходов бюджета и оценки эф­фективности использования бюджетных средств, передаваемых государственным корпорациям, унитарным предприятиям и бюджетным учреждениям;

• завершение перехода от сметного финансирования бюд­жетных учреждений и прямого предоставления значительной части бюджетных услуг к принципу их оплаты в соответствии с получаемыми обществом результатами. Для реализации этой задачи проводится инвентаризация действующей сети получате­лей бюджетных средств с точки зрения соответствия их функций и задач государственным нуждам. Предполагается прежде всего осуществить перевод на добровольной основе части бюджетных учреждений, в том числе функционирующих в сферах здравоох­ранения и образования, в иные организационно-правовые формы (в частности, в автономные учреждения), обладающие большей самостоятельностью в использовании финансовых ресурсов и по­лучающие бюджетные средства за результаты своей деятельности, а также, при поэтапном сокращении бюджетной составляющей их финансирования, активно использовать государственные и муниципальные задания, многолетние государственные и муни­ципальные контракты, внедрить такие формы финансового обес­печения предоставления государственных (муниципальных) услуг, как нормативно-подушевое финансирование и государственный (муниципальный) социальный заказ;

• повышение результативности государственной социальной политики, предусматривающее разработку и реализацию на всех уровнях бюджетной системы целевых программ, направленных на улучшение качества жизни социально незащищенных кате­горий граждан, в том числе за счет обеспечения доступности и качества государственного образования и здравоохранения, усиление адресности социальной помощи, сокращение диф­ференциации населения по уровню доходов и имущественной дифференциации;

• совершенствование механизма оплаты труда в бюджетной сфере, обеспечивающее соответствие уровня заработной пла­ты работников этой сферы среднему уровню оплаты труда в коммерческом секторе соответствующей отрасли, повышение производительности труда и качества оказываемых бесплатных социальных услуг. В ходе реализации этой задачи предусматри­вается внедрение в российскую практику активно используемого за рубежом принципа оплаты труда по результатам, что, в свою очередь, предполагает разработку нормативов, обеспечивающих взаимосвязь заработной платы работников и результататов их деятельности, позволяющих оценить степень эффективности полученных результатов, а также использование разнообразных инструментов контроля эффективности деятельности работников бюджетной сферы;

• формирование механизмов привлечения частного, в том числе иностранного капитала, к осуществлению важнейших инфраструктурных проектов национального масштаба. Предпо­лагается, что в средне- и долгосрочной перспективе одним из эффективных институтов взаимодействия государства и частно­го бизнеса станет создание государственно-частных партнерств с целью софинансирования проектов, связанных с развитием инфраструктуры для различных отраслей промышленности и по­вышением конкурентоспособности российского бизнеса.

Рассматривая отдельно составные части бюджетной политики Российской Федерации, следует остановиться на основных на­правлениях политики мобилизации денежных средств в бюджеты бюджетной системы РФ, основу которой составляет налоговая политыка. Проведение в нашей стране налоговой реформы уже имеет определенные положительные результаты. К ее позитив­ным итогам можно отнести повышение собираемости налогов при снижении налоговой нагрузки на субъекты хозяйствования вследствие отмены оборотных налогов, снижения за последние годы ставки налога на прибыль с 35% до 20%, ставки НДС — с 20% до 18%, единого социального налога — с 38,5% до 26%, введения единой твердой ставки налога на доходы физических лиц (что в свою очередь способствовало снижению масштабов уклонения от уплаты налогов), создание условий для более низ­кой налоговой нагрузки на малый бизнес. Изменение подходов к налогообложению организаций, функционирующих в отдельных секторах экономики, смягчило различия в инвестиционной при­влекательности отраслей, создало условия для стимулирования инновационной деятельности и диверсификации экономики.

Основная цель современной налоговой политики - дальней­шее совершенствование налоговой системы, которая должна быть необременительной для субъектов хозяйствования как по уров­ню изъятия доходов в форме налоговых платежей, так и в части процедур расчета и уплаты налогов, упорядочения налоговой от­четности и налоговых проверок; справедливой и одинаковой для всех экономических, агентов; благоприятной для инвестиционной активности и развития бизнеса.

В среднесрочной перспективе налоговая политика, обеспечи­вая необходимый для выполнения расходных обязательств объем доходов бюджетов, должна создавать благоприятные условия для модернизации экономики, осуществления инвестиций в созда­ние новых производств и повышение производительности труда, а также стимулы для инвестиций граждан и организаций в об­разование, здравоохранение, улучшение жилищных условий и добровольное пенсионное страхование.

Для реализации поставленных задач в рамках проведения на­логовой политики в ближайшее время предполагается:

постепенное реформирование единого социального налога (ЕСН), направленное на предотвращение дальнейшего снижения эффективной налоговой ставки, а с 2010 г. замена ЕСН страховы­ми взносами, уплачиваемыми работодателями в государственные внебюджетные фонды;

совершенствование налогообложения добычи нефти в части изменения критериев предоставления налоговых каникул и при­менения территориального понижающего коэффициента к ставке налога на добычу полезных ископаемых;

повышение эффективности налога на прибыль организаций, в том числе в части принятия к вычету расходов на цели образо­вания с учетом потребности работодателя в квалифицированной рабочей силе, а также на цели здравоохранения, пенсионного обеспечения и оплату процентов по ипотечным кредитам сотруд­ников соответствующих организаций;

постепенное повышение ставок акцизов с целью придания большей значимости этому виду налоговых доходов в составе доходов бюджетов;

совершенствование процедур исчисления и возмещения нало­га на добавленную стоимость (НДС), установление равных усло­вий дпя организаций независимо от их организационно-правовой формы при применении освобождения от налогообложения НДС социально значимых услуг и расширение перечня освобождений от налогообложения этим налогом некоторых дополнительных видов услуг в области социального обслуживания и культуры;

повышение эффективности социальных налоговых вычетов по налогу на доходы физических лиц;

проведение мероприятий по повышению качества налогово­го администрирования, включая устранение административных барьеров, препятствующих добросовестному исполнению нало­говых обязанностей, эффективное использование инструментов, противодействующих уклонению от уплаты налогов.

Текущая политика в области расходов бюджетов в настоящее время характеризуется отраслевой направленностью, что обуслов­лено выделением в составе экономики ряда отраслей, развитие которых.на современном этапе имеет первостепенное значение.

К ним относятся образование, здравоохранение, транспорт, на­циональная оборона. Эти отрасли могут успешно развиваться только в условиях высоких темпов роста экономики, эффектив­ной инвестиционной и долговой политики государства, что не­посредственно влияет на содержание задач политики в области расходов бюджетов. В настоящее время задачами этой составля­ющей бюджетной политики являются:

в образовании:

• расширение практики программно-целевого планирования бюджетных и внебюджетных средств, направляемых на развитие образования;

• планирование расходов федерального бюджета на финансиро­вание высшего профессионального образования с учетом прогно­зов потребности в соответствующих специалистах на рынке труда. В соответствии с Программой антикризисных мер Правительства РФ на 2009 г. предполагается финансирование «бюджетных мест» по наиболее востребованным техническим специальностям и сни­жение объема бюджетного финансирования по специальностям в области экономики и управления, гуманитарных наук;

• адресный характер предоставления стипендий студентам;

• постепенное замещение финансирования текущего содержания сети учреждений профессионального образования финансированием конкретных образовательных услуг, оказываемых населению;

• активное использование системы образовательных субсидий и кредитов при усилении государственной поддержки студентов в условиях экономического спада, в том числе за счет установления низкого процента по кредиту (в 2009 г. - не более 11,5% в год)^[38] и возможной фиксации платы за получение образования в рублях на весь период обучения для студентов, обучающихся с полным возмещением затрат;

• выработка оптимального механизма софинансирования уч­реждений начального и среднего профессионального образова­ния за счет средств бюджетов субъектов РФ и внебюджетных источников;

в здравоохранении:

• вывод из системы государственного финансирования ме­дицинских учреждений, не обеспеченных государственными за­даниями;

• переход от сметного принципа финансирования медицин­ских учреждений к оплате за оказанный объем и качество меди­цинской помощи на основе утверждения стандартов медицинских услуг;

• создание механизма государственно-частного партнерства в области финансирования платных медицинских центров;

• предоставление государственной финансовой поддержки в строительстве медицинских центров при крупных организациях, в которых будет осуществляться полное медицинское обслуживание сотрудников организации и их семей;

в транспортной отрасли:

• определение приоритетных объектов финансирования за счет бюджетных средств и привлечение частных инвестиций в отрасль для дальнейшего развития транспортной инфраструктуры;

• стимулирование спроса на услуги транспортного комплекса, техническое перевооружение и приобретение современных транс­портных средств, в том числе за счет государственных инвестиций в строительство и развитие объектов транспортной инфраструкту­ры и привлечения внебюджетных средств при софинансировании таких объектов;

в оборонном комплексе:

• расширение практики предоставления инвестиционного налогового кредита организациям оборонно-промышленного комплекса (ОПК) при выполнении гособоронзаказа;

• повышение эффективности государственной финансовой поддержки организаций ОПК в форме предоставления субсидий из федерального бюджета;

• создание прозрачной системы финансирования Вооружен­ных Сил РФ с целью эффективного контроля за целевым исполь­зованием бюджетных средств, направляемых на финансирование национальной обороны;

в инвестиционной сфере:

• определение стратегических приоритетов государственной инвестиционной политики и финансирование федеральных це­левых программ, направленных на реализацию крупномасштаб­ных инвестиционных, научно-технических и (или) структурных проектов, которые позволят обеспечить инновационное развитие экономики;

• стимулирование частных инвестиций в инновационные проекты, в том числе путем предоставления государственной поддержки реализации программ инновационного развития ком­паний, финансовой поддержки реализации программ техноло­гического перевооружения организаций и т.д.;

• повышение эффективности механизма ответственности го­сударственных заказчиков и соответствующих должностных лиц за достижение целей федеральных целевых программ в иннова­ционной сфере;

в области управления государственным долгом Российской Фе­дерации:

• последовательное снижение объема государственного долга РФ и величины процентных расходов федерального бюджета путем проведения эффективной политики по минимизации стоимости обслуживания долга на основе удлинения срока заимствований, снижения доходности по государственным ценным бумагам, ис­пользования возможностей досрочного погашения долговых обя­зательств при сохранении высокого кредитного рейтинга России и обеспечении своевременного и полного выполнения финансовых обязательств перед инвесторами.

Современная политика в сфере межбюджетных отношений реализуется в соответствии с положениями Основных направ­лений деятельности Правительства РФ на период до 2012 года и Бюджетного послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 23 июня 2008 г. «О бюджетной политике в 2009-2011 го­дах». Стратегическими задачами политики в сфере межбюджетных отношений являются: предоставление гражданам независимо от места их проживания равного доступа к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям; создание условий для заин­тересованности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в оценке и использовании налогового потенциала соответствующей территории и для эф­фективной реализации закрепленных за ними полномочий. Для решения перечисленных задач в сфере межбюджетных отношений и ближайшее время необходимо реализовать следующие меры:

• оптимизировать механизм предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета с учетом использования передовых принципов организации бюд­жетного процесса на региональном уровне, в том числе принципа бюджетирования, ориентированного на результат;

• провести дальнейшее выравнивание бюджетной обеспечен­ности по основным социальным гарантиям;

• сформировать стимулы к повышению качества управления региональными и муниципальными финансами;

• укрепить бюджетную дисциплину и разработать механизм обеспечения ответственности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления за проводимую бюджетную политику, выполнение финансовых обязательств перед населением, бюджетными учреждениями, кредиторами^[39].

Важной составной частью финансовой политики Российской Федерации на современном этапе является политика в области государственного социального страхования, которая связана с фун­кционированием государственных внебюджетных фондов, обеспе­чивающих реализацию обязательного пенсионного страхования, обязательного медицинского страхования и социальную защиту населения при временной нетрудоспособности. Эффективная реализация этой составляющей финансовой политики в первую очередь влияет на социальное развитие общества, улучшение ус­ловий жизни и благосостояние населения^[40]. В настоящее время социальная политика должна обеспечить формирование условий для роста экономики государства, что обусловливает необходи­мость решения следующих основных задач политики в области государственного социального страхования и в целом социальной защиты населения:

• повышение эффективности социальной поддержки отде­льных групп населения, в том числе путем усиления адресности региональных программ государственной социальной помощи, совершенствования процедур проверки нуждаемости граждан, внедрения современных социальных технологий оказания помо­щи, в том числе системы социальных контрактов;

• поддержание финансовой устойчивости системы социаль­ного страхования, что предусматривает сохранение стабильности доходов государственных социальных внебюджетных фондов в условиях замены единого социального налога страховыми взно­сами, уплачиваемыми работодателями и работниками, с целью достижения уровня пенсий, обеспечивающих достойный уровень жизни^[41], предоставления качественной медицинской помощи и социальных выплат по временной нетрудоспособности;

• формирование устойчивого механизма пенсионного обес­печения, рассчитанного на длительную перспективу, что на те­кущем этапе предполагает упорядочение источников финан­сирования пенсий, развитие негосударственного пенсионного обеспечения, более эффективное управление пенсионными накоплениями;

• осуществление поэтапного перехода на одноканальную мо­дель финансирования медицинской помощи в системе обязатель­ного медицинского страхования, предусматривающую перенос основной нагрузки финансирования медицинских учреждений с бюджетных источников на организации и работающее населе­ние — плательщиков страховых взносов;

• повышение эффективности системы государственной подде­ржки семьи, в том числе за счет дальнейшего развития системы предоставления пособий, связанных с рождением и воспитанием детей;

• использование механизма софинансирования социальных выплат за счет бюджетов бюджетной системы РФ, средств рабо­тодателей и работников, что будет способствовать поддержанию стабильности финансовой базы реализации социальных гарантий населению;

• применение методов финансирования учреждений соци­альной сферы по принципу «деньги следуют за потребителем», который предполагает использование принципов нормативно- нодушевого финансирования, применение страховых механиз­мов мобилизации финансовых ресурсов в социальную сферу и использование государственного социального заказа;

• законодательное урегулирование порядка финансирования выплат накопительной части трудовой пенсии и досрочного пен­сионного обеспечения по условиям труда;

• усиление контроля за целевым и эффективным расходо­ванием средств государственных внебюджетных фондов, со­вершенствование системы регулирования, контроля и надзора в сфере формирования и инвестирования пенсионных накоп­лений.

Практическое осуществление указанных задач политики в об­ласти государственного социального страхования позволит обес­печить социальную стабильность общества и социальную защиту малообеспеченных и нетрудоспособных слоев населения и после­довательно реализовывать государственные социальные гарантии, установленные в Конституции РФ.

Рассмотрев основные цели и задачи финансовой политики Российской Федерации на современном этапе, следует отметить, что ее успешная реализация непосредственно зависит от после­довательного проведения намеченных реформ, способности быс­тро реагировать на изменение условий экономического развития с целью корректировки тактических направлений финансовой политики, а также от своевременного отражения ее направлений и особенностей реализации в правовой базе и элементах финан­сового механизма.

2.3. Финансовый механизм, его роль в реализации финансовой политики

Реализация целей и задач финансовой политики осуществля­ется с помощью применения различных приемов организации финансовых отношений на централизованном и децентрализо­ванном уровнях, которые в совокупности определяют содержание механизма достижения целей и зада[ч финансовой политики или финансового механизма.

Финансовый механизм — совокупность видов, форм организации финансовых отношений, специфических методов формирования и использования финансовых ресурсов и способов их количественного определения ^[42] .