Повноваження парламенту

Задля визначення ролі парламенту в системі вищих органів державної влади необхідно з’ясувати його функції, тобто, головні напрями діяльності. У підґрунтя класифікації та індивідуалізації функцій парламенту покладені наступні основні критерії: місце парламенту в системі органів державної влади та його взаємовідносини з іншими державними органами; компетенція парламенту; фактична роль парламенту у здійсненні державного керівництва суспільством.

Усі конституції надають парламенту законодавчі повноваження: прийняття законів є головним завданням парламенту, теоретично лише він має суверенне права ухвалювати закони.

Утім, законодавча діяльність парламенту останнім часом зазнала значних змін. У сучасних державах парламент продовжує законотворчу діяльність, однак вона вже втратила монопольний та суверенний характер. Незважаючи на те, що з ускладненням функцій держави значно збільшилися обсяги законодавчої діяльності парламенту, центром нормотворчості поступово стає уряд.

Процес зменшення законодавчої діяльності парламенту відбувається за наступними напрямками:

1. Сучасний парламент майже цілком втратив право законодавчої ініціативи. Акти, які він ухвалює, розробляються та виносяться, головним чином, урядом: міністерствами, відомствами, департаментами та іншими центральними органами. Таким чином, парламент інколи поступово перетворюється фактично з органу законодавчого в орган законостверджуючий.

Перехід законодавчої ініціативи до рук уряду так чи інакше відбувався в усіх країнах. У парламентських країнах, де існує інститут відповідального уряду, останній здійснює законодавчу ініціативу або через міністрів, або через депутатів керівної партії. Законопроекти виробляються в адміністративному апараті, а парламент отримує їх вже в готовому вигляді. У президентських республіках, які не знають парламентської відповідальності, уряд здійснює законодавчу ініціативу не в стільки відвертій формі, але не менш ефективно.

2. Послаблення ролі парламенту в законодавчій діяльності виявляється в безперервному зростанні ролі делегованого законодавства та інших видів адміністративної нормотворчості. Тож, втрачено не тільки суверенний характер парламентського законодавства, але й сама законодавча прерогатива певною мірою перейшла до адміністративного апарату. Питома вага парламентських актів у системі правових норм різко скоротилась, а їх застосування та тлумачення знаходяться в прямій залежності від адміністрації.

3. Парламентська більшість, що ухвалює закони, також не має самостійності та мусить голосувати за вказівкою своїх партійних лідерів: у парламентських країнах партійна дисципліна настільки сильна, що фракція більшості фактично підпорядкована урядові. Уся діяльність депутатів жорстко контролюється. Ця система особливо ефективна в тих країнах, де існують однопартійні уряди (наприклад, Великобританія). У президентських республіках партійна дисципліна значно слабша, а партійні фракції більш вільні. Відсутність інституту відповідального уряду виводить процес формування виконавчого органу влади за межі парламенту, але й у цих країнах вільне голосування зовсім не є загальним правилом.

Прийняття бюджету та інші фінансові повноваження належать до найдавніших функцій парламенту. Проте, зі зміцненням виконавчої влади фінансові повноваження поступово переходять від парламенту до уряду: у сучасних індустріальних країнах підготовка та виконання бюджету, як і решта фінансових функцій майже повністю перейшли до уряду.

Фінансова діяльність сучасної держави складна: нею займаються переважно органи центрального урядового апарату: парламенту в цій сфері належить, здебільшого, пасивна роль. Формування бюджету здійснює уряд. Такий стан речей притаманний для всіх без винятку країн. Юридично все фінансове законодавство походить від парламенту, практично ж він у цій царині відіграє лише номінальну роль. Парламент не може відігравати більш активної ролі у сфері бюджетних відносин, як і в інших сферах, оскільки не має належного інформаційного забезпечення. Повноцінним власником будь-якої інформації є уряд.

Одним з найважливіших повноважень парламенту є контроль за діяльністю уряду, хоча це характерно лише для країн з демократичним режимом. Конкретні вияви такого контролю залежать від форми правління: у президентських республіках контрольні повноваження парламенту менш різноманітні, але ефективність їх збільшується внаслідок відсутності в уряду повноважень щодо розпуску парламенту; у парламентських країнах, навпаки, широкі контрольні повноваження парламенту значною мірою нейтралізуються приналежним урядові правом розпуску парламенту.

Сучасній парламентській практиці відомі такі основні методи здійснення контролю за діяльністю уряду:

1) порушення урядом питання стосовно довіри, що можливо лише в парламентських країнах, де уряд несе відповідальність перед парламентом за свою діяльність.

2) резолюція докору, яка, на відміну від вотуму недовіри, вноситься не за ініціативою уряду, а за пропозицією парламенту. Правові наслідки ті ж самі, що й при винесенні вотуму недовіри.

3) інтерпеляція – звернення до уряду з вимогою дати пояснення стосовно внутрішньої або зовнішньої політики, яку він проводить або будь-якого конкретного питання;

4) запитання, письмові та усні. Ця форма широко застосовується в парламентських країнах не стільки з метою нагляду за урядом, скільки для його критики. Парламентські запитання за своїм характером можуть бути найрізноманітніші – від чисто інформативних до відверто антиурядових. Попри це, парламентська практика знає багато засобів, до яких вдається уряд задля нейтралізації дієвості питань.

5) діяльність слідчих комісій та комітетів, які створюються парламентами всіх країн незалежно від форми правління. Ці органи використовуються не лише для ревізії діяльності адміністративного апарату, але й поширюють свою активність на роботу політичних партій, профспілок, громадських організацій. Слідчі комітети мають значні повноваження: вони мають право вимагати інформацію та документацію від будь-яких державних органів, політичних та громадських організацій, викликати для свідчення посадових осіб, експертів та окремих громадян. Тимчасові слідчі комітети створюються на підставі спільних або окремих парламентських резолюцій, а в деяких країнах - на засадах звичаїв та прецедентів.

6) однією з форм здійснення парламентського контролю за діяльністю уряду та підпорядкованої йому адміністрації є інститут омбудсменів. Омбудсмени призначаються на посаду парламентами і вважаються їхніми посадовими особами; вони наділяються парламентами досить широкими контрольними повноваженнями. Наприклад, парламентський комісар з контролю за адміністрацією проводить розслідування за скаргами стосовно невідповідності управління, які виборці подають своїм депутатам в палату общин, при цьому його повноваження поширюються на всю діяльність центральних департаментів, за винятком політичних рішень.

Судові повноваження парламентів обмежені й їхня реалізація не займає помітного місця у звичайній парламентській практиці та діяльності. Повноваженнями суду першої інстанції парламенти наділяються рідко. Певним прикладом у цьому відношенні є британська Палата лордів, яка згідно з традицією є судом першої інстанції у справах перів, що звинувачуються в здійсненні тяжких державних або кримінальних злочинів. У деяких країнах парламенти наділені правом особливої судової процедури (імпічменту) у справах щодо певної категорії осіб, інколи до президента включно. До судових повноважень парламенту може бути віднесене приналежне йому право вирішувати суперечки щодо правомірності депутатського мандату та законності виборів.

Зовнішньополітичні повноваження парламенту досить обмежені: парламент практично не має можливостей дієвого впливу на формування та здійснення зовнішньої політики; він може лише висловлювати свою думку та здійснювати в доступних формах контроль за зовнішньою політикою уряду. Ці функції, зазвичай, покладаються на комісії з закордонних справ відповідних палат. Чисто формальними є права парламенту оголошувати війну та заключати мир, оскільки ці повноваження фактично повністю зосереджені в руках влади.

Відносно приналежного деяким парламентам права ратифікації та д енонсації міжнародних угод, то це повноваження, здебільшого, не має дієвого значення: досить часто уряд має право заключати міжнародні угоди, які не потребують ратифікації їх парламентами.

Питання для самоконтролю

1. Поняття парламенту.

2. Основні Положення концепції національного або народного представництва.

3. Назвіть напрямки організації процес зменшення законодавчої діяльності парламенту.

4. Назвіть основні методи здійснення контролю за діяльністю уряду.

5. Повноваження парламентів зарубіжних країн.

Питання для самостійного вивчення

1. Назвіть переваги і недоліки мажоритарної та пропорційної виборчих систем. Як, по-вашому, варто було б побудувати виборчу систему, щоб одержати найбільш справедливі результати виборів?

2. Як Ви відноситеся до виробничого принципу представництва? До куріальних виборів? До непрямих виборів? Обґрунтуйте свою позицію.

3. Які основні способи висування кандидатури у депутати в зарубіжних країнах?

4. Яка різниця між виборцем і вибірником?

Тема 6. Глава держави у зарубіжних країнах

6.1. Глава держави – монарх

Посада глави держави є практично в усіх зарубіжних країнах. Це – найвища, зазвичай, одноосібна посада в державі. У дуже рідких випадках замість одноосібного глави держави може діяти колегіальний орган – так званий „колективний глава держави” (відомі з історії тріумвірати стародавнього Риму, Директорія у Франції кінця ХVІІІ століття). У наш час “колективний глава держави” – державна рада – існує в Республіці Куба; немає одноосібного глави держави й у Швейцарії: його місце займає колегіальний орган – Федеральна рада, яка обирається парламентом – Національною радою та водночас є урядом – вищим органом виконавчої влади.

Глава держави в сучасному світі – це монарх у монархії або президент у республіці, головна відмінність між ними - у порядку заміщення посту глави держави.

Порядок заміщення посту монарху.

Передусім варто зауважити, що поняття “монарх” є збірковим, причому в жодній монархії воно „монарх” для визначення глави держави практично не використовується. Монарха, зазвичай, величають за його титулом. У більшості сучасних країн монархи титулуються королями (у Великобританії, Данії, Нідерландах – королева), а самі монархії називаються королівствами. Це, насамперед, - всі європейські монархії, за винятком Люксембургу, Ліхтенштейну, Монако, Ватикану. (Люксембург офіційно називається Велике Герцогство Люксембург, а його монарх має титул Великого Герцога; Ліхтенштейн та Монако – князівства, монарх у них - відповідно князь, у Ватикані монархом є Папа Римський. Королем називаються монархи в Йорданії, Саудівській Аравії, Марокко, Непалі та інших монархіях, еміром - в ОАЕ, султаном – в Омані, імператором – в Японії).

В європейських монархіях, в Японії та деяких інших країнах посада глави держави є спадковою та довічною.

У сучасних спадкових монархіях пост глави держави заміщується в порядку престолонаслідування, визначеному або в тексті конституції держави (Бельгія, Іспанія, Нідерланди), або в окремому документі - складовій частині конституції (Данія, Швеція, Великобританія).

У наш час існує три системи престолонаслідування:

1. Салічна (названа на честь германського племені салічних франків) бере свій початок зі зводу звичайного права - “Салічної правди”, згідно з яким жінка не мала права успадковувати земельну ділянку – алод. Згодом у середньовічній Франції цей звичай став тлумачитись, як заборона жінці займати королівський престол. За салічної системи пост глави держави може займати лише особа чоловічої статі. Такий порядок встановлено в Бельгії та Норвегії, і хоча в конституціях цих країн прямої вказівки на заборону жінці займати королівський престол немає, заборона ця дотримується як правовий звичай;

2. Кастильська система (Кастилія – основна історична область Іспанії, іспанська мова офіційно називається кастильською). За цієї системи у разі відсутності прямих спадкоємців–чоловіків королівський престол може займати й жінка. Такий порядок встановлено в Іспанії, Великобританії, Нідерландах. При цьому в конституціях Іспанії та Нідерландів стосовно порядку престолонаслідування не має мови про перевагу спадкоємців чоловічої або жіночої статі, тож жінки успадковують престол на підставі принципу “дозволено все, що не заборонено”. (Зараз главою держави у Великобританії є королева Єлизавета ІІ, а в Нідерландах – королева Біатріс).

3. Датсько-шведська (скандинавська) система. За цієї системи престол можуть наслідувати як чоловіки, так і жінки у порядку старшинства, про що прямо зазначено в актах про престолонаслідування – складових частинах конституцій Данії та Швеції (у Данії зараз править королева Магрета). Окрім того, у цих монархіях до спадкоємців престолу ставляться обов’язкові вимоги релігійного характеру: вони повинні сповідувати євангелічну лютеранську віру.

Майже в усіх європейських монархіях існують достатньо жорсткі обмеження, пов’язані зі вступом спадкоємців та навіть чинних монархів до шлюбу. Так, наприклад, у ст.57 Конституції Іспанії говориться: “якщо той, хто має право на спадкування корони, укладе шлюб, незважаючи на заборону короля або Генеральних Кортесів, не має, так само, як і його нащадки, права наслідування Корони”. Згідно з актом про спадкування престолу Данії, король не має права укладати шлюб без згоди парламенту, а спадкоємець престолу, який уклав шлюб без згоди короля, так само, як і його нащадок, втрачає право спадкоємства. Передбачені і санкції за порушення таких заборон: відповідно до ст.28 Конституції Нідерландів, “король вважається таким, що зрікся престолу, якщо він укладає шлюб, незатверджений актом парламенту”.

Король, законно успадкувавши пост глави держави, виконує свої обов’язки довічно, однак у конституціях більшості європейських монархій передбачена можливість відсторонення монарха від виконання своїх обов’язків, якщо він виявить ознаки неспроможності керувати державою. Як правило, після того, як монарх відновлює здатність виконувати свої обов’язки, він поновлюється в правах. У всіх цих випадках відповідні рішення ухвалює парламент. (Так, наприклад, у 1989 році був відсторонений від посади, а потім поновлений у своїх правах король Бельгії Бодуен; формальним приводом до цього була відмова монарха – затятого католика підписати закон про легалізацію абортів).

Як виняток, порядок заміщення посади монарха може передбачати його обрання.

Так, виборною є посада Папи Римського – глави міста-держави Ватикану, який обирається колегією кардиналів - священнослужителів Римської католицької церкви вищого рангу, чільників національних церков, при цьому обраний Папа Римський здійснює свої повноваження довічно. Обрання монарха передбачено й у Саудівській Аравії, Кувейті, Омані. Питання про заміщення вакантної посади глави держави вирішує сім’я колишнього монарха. Новим монархом може бути обраний будь-який член родини – не обов’язково старший син. Згідно з арабською мусульманською традицією, посаду глави держави у жодному разі не може займати жінка. Обраний монарх здійснює свої повноваження довічно.

Виборним є пост монарха у федераціях монархій – ОАЕ, Малайзії, причому спільний монарх обирається серед монархів складових частин федерації терміном на 5 років.

Виборні монархії існували й у минулому, наприклад, обирався король Польсько-Литовської держави – Речі Посполитої.

Отже, спадковість посту монарха є загальним, але не абсолютним правилом заміщення посади монарха. Зазвичай, ця посада довічна, проте в ОАЕ та Малайзії він обмежений 5 роками, хоча в складових частинах цих федерацій такі посади є спадковими та довічними. Головна відмінність заміщення посади монарха – у цьому процесі не бере участі народ або його представники. Натомість, участь народу або його представницького органу є обов’язковою під час заміщення посту президента при республіканській формі правління.

6.2. Глава держави – президент

Президенти при республіканських формах правління обираються населенням країни шляхом прямих чи опосередкованих виборів або парламентами – представницькими органами населення країни: вибори населенням характерні для президентських, напівпрезидентських та частини змішаних республік; обрання президента парламентом властиве для парламентських республік, хоча у деяких з них (наприклад, в Австрії) передбачені прямі вибори населенням.

Варто зауважити, що слово “президент” (від лат. praesidens – той, що сидить попереду, на чолі) може застосовуватися для означення інших посад, зокрема й вищих державних. Так, у ФРН є посада президента Бундестагу (голови нижньої палати парламенту), у Латвії – посада президента міністрів – голови уряду, аналогічна прем’єр-міністру в багатьох країнах.

Прямі вибори президента характерні для всіх напівпрезидентських та частини змішаних (Фінляндія); а подекуди й парламентських (Австрія) республік. Процедура обрання президента загалом тотожня з процедурою обрання депутатів парламенту: вибори проходять по територіальних виборчих округах на засадах загального рівного виборчого права при таємному голосуванні. Порядок обрання президента, зазвичай, передбачений окремими виборчими законами, а загальні положення визначаються конституціями. (Наприклад, у Конституції Австрії встановлено, що право голосу під час виборів президента належить кожному громадянину, який має право участі у виборах до Національної Ради (парламенту), а в деяких землях Австрії законом передбачена й обов’язкова участь у цьому заході. Президентом Австрії може бути обрана особа, яка має право участі у виборах до Національної Ради та на 1 січня року виборів досягла 35 років. Права бути обраним президентом Австрії не мають члени імператорських родин або родин, що колись належали до них).

Опосередковані вибори президента. Такі вибори передбачені у США: кожен штат США в установленому йому Законодавчими зборами порядку призначає виборщиків у кількості, що дорівнює загальній чисельності сенаторів (членів верхньої палати парламенту – Конгресу США – від кожного штату по 2 особи) та представників (депутатів нижньої палати парламенту), яких цей штат має право надсилати до Конгресу. Не можуть призначатися виборщиками сенатори, представники та особи, які займають відповідальні або оплачувані посади на державній службі. Ця призначена колегія виборщиків від кожного штату й обирає президента країни.

Обрання президента парламентом притаманне лише для парламентських республік. Наприклад, в Італії президент обирається на спільному засіданні обох палат парламенту – палати депутатів та сенату республіки. У виборах беруть участь також по три делегати від кожної області Італії, які обираються обласними радами. Область Валлє д’Оста представлена одним делегатом. Обрання проводиться таємним голосуванням більшістю у 2/3 членів зборів. Президентом Італії може бути обраний будь-який громадянин, якому виповнилося 59 років та який користується громадянськими та політичними правами.

Термін повноважень президента при будь-якому варіанті обрання обмежений. Він становить:

4 роки – у США, Ісландії, Румунії, Югославії та деяких інших республіках;

5 років – в Азербайджані, Вірменії, Білорусії, ФРН, Греції, Грузії, Казахстані, Киргизстані, Польщі, Португалії, Словаччині, Чехії, інших країнах;

6 років – в Австрії та Фінляндії;

7 років – у Франції, Італії, Ірландії та деяких інших державах.

У всіх колишніх радянських республіках термін президентських повноважень визначений у 5 років, за винятком Латвії (3 роки) та Російської Федерації (4 роки).

Конституції багатьох країн обмежують можливість обрання однієї й тієї ж особи на повторний термін. Так, в Австрії, ФРН, Греції повторне обрання президента на термін, який безпосередньо йде за чинним, можливе лише один раз; згідно з ст.12 Конституції Ірландії, “особа, яка займає або займала посаду президента, може один раз, причому лише один раз, претендувати на обрання на цю посаду”; у Португалії не дозволяється переобрання президента на наступний термін після закінчення другого поспіль терміну перебуває на посаді.

У конституціях передбачені випадки дострокового припинення повноважень президента. Так, в Австрії президент до закінчення терміну повноважень може бути відсторонений від посади за підсумками голосування, проведеного, на вимогу Федеральних зборів – парламенту Австрії; в Ірландії президент може бути достроково відсторонений від посади у випадку висунення проти нього звинувачення парламентом, або якщо він стане “постійно недієздатним”, причому ця недієздатність повинна бути встановлена відповідним чином Верховним судом у складі щонайменше 5 членів.

Конкретні повноваження глави держави залежать від тієї чи іншої форми правління. Незалежно від форми правління, глава будь-якої держави, як монарх, так і президент, здійснює: представницькі функції, помилування кримінальних злочинців, нерідко є головнокомандувачем збройних сил, бере участь у законодавчому процесі.

При цьому представницькі функції полягають у тому, що президент представляє державу як у самій країні, так і закордоном: у межах країни він від імені держави нагороджує, присвоює почесні звання; на міжнародній арені акредитує послів іноземних держав та призначає послів до інших країн, веде міжнародні перемовини й підписує міжнародні угоди.

Участь глави держави у законотворчому процесі полягає у тому, що глава держави підписує закони, ухвалені парламентом, та має право „вето” на них.

Питання для самоконтролю

1. Яке місце глави держави у системі вищих органів державної влади?

2. Які системи престолонаслідування Вам відомі?

3. Охарактеризуйте основні способи обрання президента.

4. Назвіть випадки дострокового звільнення президента з посади передбачаються у конституційному законодавстві зарубіжних країн?

5. Яка роль глави держави у формуванні уряду в парламентарній монархії?

Питання для самостійного вивчення

1. Які повноваження президента в сфері так званого «особистого статусу»?

2. Визначте надзвичайні повноваження глави держави.

3. Яка фактична роль глави держави та її залежність від форми правління?

4. Роль монарха в парламентарних, дуалістичних і абсолютних монархіях.

5. Компетенція глави держави в області законодавства.

Тема 7. Уряди закордонних країн

Уряд – це вищий колегіальний орган виконавчої влади, до складу якого входить глава уряду, його заступники, міністри або інші керівники центральних відомств, які є галузевими органами виконавчої влади. Іноді, особливо в країнах американського континенту, побудованих за типом президентських республік (де уряд як колегіальний орган виконавчої влади відсутній), урядом називають всю сукупність органів влади. Так, наприклад, розд.ІІ Конституції Аргентинської нації називається “Федеральний уряд” та складається з 3-х підрозділів “Законодавча влада”, “Виконавча влада”, “Судова влада”.

„Уряд” – поняття збірне. Іноді він має назву „кабінету” або „ради міністрів”. „ Урядом” називається колегіальний орган виконавчої влади у Вірменії, Болгарії, Великобританії, Грузії, Греції, Данії, Ірландії, Іспанії, Казахстані, Киргизстані, Литві, Молдові, Нідерландах, Португалії, Російській Федерації, Таджикистані, Румунії, Словаччині, Угорщині, Естонії. „ Кабінетом міністрів ” називається уряд в Азербайджані, Латвії, Туркменістані, Узбекистані. У федеративних державах Австрії, Бельгії, ФРН застосовується назва “ Федеральний уряд ”. У Республіці Білорусь використовується подвійна назва “ уряд – кабінет міністрів ”. „ Радою міністрів ” називаються уряди Італії, Польщі. У Франції діють всі три поняття: „ уряд” - як орган виконавчої влади; уряд під головуванням президента називається „ радою міністрів”, а під головуванням прем’єр–міністра – „ кабінетом міністрів”. У Великобританії під „ кабінетом міністрів” розуміють більш вузький склад уряду, який реально виконує його функції як колегіального органу виконавчої влади. У скандинавських країнах (Норвегія, Швеція, Фінляндія) уряд має назву „ державної ради ”, а у Швейцарії – „ федеральної ради”.

Загальний порядок формування уряду, його відповідальність, закінчення повноважень при різних формах правління також мають певні відмінності.

Компетенція урядів у зарубіжних країнах, зазвичай, детально не регламентується в конституціях чи інших законах.

На практиці найважливішими повноваженнями уряду є:

- виконання законів;

- формування державного апарату виконавчої влади та керівництво його діяльністю (міністерствами, відомствами);

- складання та виконання бюджету;

- реалізація зовнішньої політики;

- охорона правопорядку;

- участь у законодавчій діяльності у вигляді права законодавчої ініціативи;

- прийняття поточних нормативних актів, які конкретизують законодавство,

- інші повноваження.

З точки зору їхнього складу розрізняють: однопартійні, двопартійні, багатопартійні коаліційні, уряди “національної” або “народної” єдності, службові чи “технократичні” уряди.

Однопартійні уряди формуються при парламентських формах правління, як у республіках, так і монархіях. Такий уряд формує партія, яка має більшість місць у парламенті (наприклад, у Великобританії, Канаді). Такого типу уряд існує в напівпрезидентських республіках, де члени уряду, зазвичай, є членами тієї ж партії, до якої належить президент (Франція).

Двопартійний уряд традиційно формується у ФРН, де провідними політичними партіями є Християнсько-демократичний союз та Соціал-демократична партія Німеччини. Проте жодна з цих партій не має змоги забезпечити парламентську більшість. Одна з цих партій утворювала коаліцію з Вільною демократичною партією Німеччини, проте останні парламентські вибори 2005 року та процес формування нового уряду дещо порушили цей звичай.

Багатопартійні коаліційні уряди створюються у країнах з парламентською формою правління, де жодна з політичних партій не має більшості в парламенті. Подібна ситуація типова для Італії, Бельгії, Нідерландів. До таких урядів входять представники партій із схожою політичною орієнтацією. Можуть складатися коаліції правих партій, лівих партій, правоцентристська та лівоцентристська коаліції, центристська коаліція.

У надзвичайних ситуація можуть формуватися так звані уряди “національної” або “народної” єдності, до складу яких входять найбільш впливові партії, представлені в парламенті, незважаючи на суттєві політичні протиріччя між ними. Такі уряди слід відрізняти від коаліційних, де члени представляють партії схожої політичної орієнтації. Уряд “національної єдності” сформувався, наприклад, у Великобританії під час Другої світової війни. Тоді до нього ввійшли представники протидіючих у політичній боротьбі партій: консерваторів та лейбористів, а також ліберальної партії. Після Другої світової війни уряд “народної” єдності було сформовано в Бельгії: з соціалістів та комуністів, з одного боку; лібералів – з другого, та католиків – з третього.

Службові “технократичні” уряди складаються з вищих можновладців, фахівців, технократів. Після Другої світової війни такі уряди були сформовані у Фінляндії, Нідерландах, Португалії, Італії, Марокко. Можливість створення службового уряду може передбачатися безпосередньо в конституціях. Так, у Болгарії створення службового уряду можливе, якщо парламентськими групами не досягнуто згоди щодо формування уряду, але цей крок повинен супроводжуватися розпуском парламенту та призначенням нових парламентських виборів.

Уряд тих країн, в яких він формується як колегіальний орган виконавчої влади, очолює його безпосередній керівник – голова уряду. При цьому при парламентській формі правління голова уряду фактично виконує більшість повноважень, які формально належать главі держави – президенту або монарху.

Голова уряду може називатися по-різному: „прем’єр–міністр”, „голова уряду”, „голова ради міністрів”, „міністр–голова”, „президент міністрів”, а в німецькомовних країнах (Австрія, ФРН) – „федеральний канцлер”. Найпоширенішою назвою голови уряду при цьому є „прем’єр–міністр”. (Французьке “ premier ” означає перший, тому слово “ прем’єр–міністр ” буквально означає “ перший міністр ”, що відповідає суті посади голови уряду, до складу якого входять міністри). Пост прем’єр–міністра існує в Азербайджані, Вірменії, Білорусі, Бельгії, Великобританії, Греції, Данії, Ірландії, Казахстані, Киргизстані, Литві, Молдові, Нідерландах, Португалії, Румунії, Таджикистані, Угорщині, Фінляндії, Франції, Швеції, Естонії; в Іспанії, Російській Федерації, Словаччині, Чехії він так і називається - головою уряду; в Італії, Польщі – головою ради міністрів, у Болгарії – міністром-головою, у Латвії – президентом міністрів.

Найважливіша прерогатива голови уряду – визначення основних напрямів політичного курсу уряду, координація діяльності окремих міністрів. Так, у ФРН, відповідно до ст.65 Основного Закону ФРН, “Федеральний канцлер визначає основні напрями політики і несе за це відповідальність”.

Реальний обсяг повноважень голови уряду залежить не тільки від певної форми правління, але й від різновиду партійної системи в тій чи іншій країні. У державах з однопартійним урядом його чільник є водночас і лідером керівної партії. Він має досить значні повноваження: визначає кадровий склад та порядок діяльності уряду, порядок денний його засідань, формує рішення, які приймає уряд під час обговорення того чи іншого питання. Нерідко деякі важливі питання голова уряду вирішує однооосібно. Так, у 1951 р. британський прем’єр-міністр Уінстон Черчиль одноосібно прийняв рішення про випробування ядерної бомби. У 1971 р. подібне вчинила прем’єр-міністр Індії Індіра Ганді, прийнявши одноосібне рішення про початок військових дій у конфлікті, пов’язаному зі створенням країни Бангладеш.

Значні повноваження голови двопартійного уряду у ФРН – федерального канцлера: він фактично виконує функції глави держави, тому інколи ФРН називають “канцлерською” республікою.

У коаліційних урядах повноваження його голови значно вужчі: прийняття одноосібних рішень головою такого уряду неможливе, більш того, зазвичай, він не має вирішального впливу на склад уряду. Він визначається внаслідок перемовин між партіями, які входять до складу уряду. Голова уряду не може звільнити того чи іншого міністра за власною ініціативою, не погодивши цього з тією політичною партією, висуванцем якої є відповідний міністр.

Питання для самоконтролю

1. Що являє, собою виконавча влада? Як це поняття співвідноситься з поняттями «адміністративна влада», «виконавчо-розпорядницька діяльність», а також «державне керування»?

2. Що являє собою «Кабінет»? Які значення цього терміна та його різновиди Вам відомі?

3. Перелічить основні функції уряду і стисло охарактеризуйте їх..

4. Яка внутрішня структура уряду?

5. Чим обумовлений різний порядок формування уряду в зарубіжних країнах?

Питання для самостійного вивчення

1. Дайте визначення терміну «уряд»? Що мається на увазі під цим терміном стосовно до США та інших президентських республік? '

2. Які взаємовідносини уряду з законодавчою і судовою владою?

3. У чому полягає імунітет членів уряду? Порівняйте з депутатським імунітетом?

4. Визначте спільні та особливі риси відповідальності уряду та відповідальності глави держави.

5. Яка предметна компетенція уряду? Чому вона, як правило, не визначається в Конституціях зарубіжних країн?

Тема 8. Судова влада у зарубіжних країнах

Судова влада – третя після законодавчої та виконавчої гілка влади. Це - незалежна та самостійна влада в демократичній правовій державі. Судова влада в зарубіжних країнах здійснюється відповідними судами.

Спочатку суди вирішували юридичні справи та суперечки, які походили з цивільно–правових, адміністративно–правових, кримінально–правових та інших відносин, й судова влада тривалий час не визнавалася рівноправною в системі розподілу влади.

Суди в США поступово набули функцій конституційного контролю - права визнавати неконституційними закони та нормативно–правові акти, ухвалені законодавчою владою, та нормативно–правові акти, прийняті або видані виконавчою владою. Вищий судовий орган США – Верховний суд став формуватися разом з виконавчою та законодавчою владою. Членів Верховного суду США призначає президент за згодою сенату. Система конституційного судового контролю або конституційного правосуддя, що склалась у США, має назву американської, за якої будь-який суд, а не лише Верховний, має право конституційного контролю. Первістком американського конституційного правосуддя стало рішення судді Верховного суду США Д. Маршала у справі “Мейбері проти Медісона” 1803 р., на підставі якого було сформульоване правило, що “саме судова влада має право та зобов’язана сказати, що є закон”.

Відтак, особливістю американської системи конституційного правосуддя є те, що воно здійснюється судами загальної юрисдикції, які розглядають, зазвичай, цивільні, адміністративні, кримінальні та інші “неконституційні” справи. Тож, якщо суд США визнає якийсь нормативно–правовий акт неконституційним, то, хоча він формально і залишиться чинним, але жоден суд не буде його застосовувати внаслідок прецеденту.

Американська система конституційного правосуддя запроваджена й у деяких інших країнах: в Аргентині, Японії та Норвегії так само, як і в США, право конституційного нагляду належить судам загальної юрисдикції всіх рівнів; в Австралії, Індії та Мальті такі повноваження мають лише суди вищого рівня.

Друга система конституційного контролю – європейська. Її відмінність від американської полягає в тому, що конституційне правосуддя здійснюється спеціалізованими судами або квазісудовими органами.

Спеціалізовані конституційні суди в Європі були створені ще до Другої світової війни, але вони були нечисленні: в Австрії, Чехословаччині, Іспанії. У наш час конституційні суди існують у ФРН, Італії, Португалії, більшості країн СНД (окрім Казахстану, Молдови, Туркменістану), а також у Литві.

Одним з нових конституційних судів Європи є Конституційний суд Литовської Республіки, створений за Конституцією 1992 р.

У деяких країнах, де діє європейська система конституційного контролю, функціонують також так звані квазісудові органи (“ нібито судові органи”), до функцій яких входять не лише наступний конституційний нагляд (контроль за вже прийнятими або виданими нормативно-правовими актами), але й попередній нагляд.

Приміром, таким органом є Конституційна рада у Франції, що складається з 9 членів, які призначаються на 9 років та повноваження яких не підлягають поновленню. Троє з членів ради призначаються президентом Франції, троє – головою Сенату (верхньої палати парламенту), троє – головою Національних Зборів (нижньої палати парламенту). Кожні три роки відбувається оновлення Конституційної ради на 1/3. Крім цих дев’яти членів до складу Конституційної ради входять усі колишні президенти Франції. Очолює його голова, якого призначає президент Франції з числа членів ради. Голос голови є вирішальним у разі розподілу голосів членів Конституційної ради навпіл. Членство в Конституційній раді несумісне з функціями міністра або члена парламенту. Головним повноваженням Конституційної ради Франції є конституційний нагляд за відповідністю законів конституції: усі органічні закони до їх оприлюднення, а також регламенти палат до початку їх застосування мають бути передані до Конституційної ради, яка дає висновок щодо відповідності їх Конституції. Звичайні закони та міжнародні угоди, укладені Францією, передаються до Конституційної ради з тією ж метою, але не в обов’язковому порядку, а лише на вимогу президента, прем’єр–міністра чи голови однієї з палат парламенту. Закони, оголошені Конституційною радою неконституційними, не можуть ні оприлюднюватися, ні набувати чинності.

Окрім того, Конституційна рада спостерігає за обранням президента, розглядає протести щодо процедури голосування та оголошує його результати; вирішує суперечки між урядом та парламентом, до компетенції якої гілки влади належать внесені членами парламенту законопроекти. На вимогу прем’єр–міністра Конституційна рада може вирішувати питання щодо конституційності законів, які вже набули чинності. Рішення Конституційної ради Франції остаточні та оскарженню не підлягають.

Подібна система конституційного контролю існує в Казахстані, де згідно з Конституцією, діє Конституційна рада, яка складається з 7 членів, повноваження яких тривають шість років. Довічними членами Конституційної ради є екс-президенти республіки. Голова Конституційної ради призначається президентом республіки, й у разі розподілу голосів порівну його голос є вирішальним. Два члени Конституційної ради призначаються президентом; два – головою сенату та два – головою меджлісу (нижньої палати парламенту). Половина членів Конституційної ради оновлюються кожні три роки. Посада голови та члена Конституційної ради несумісна з депутатським мандатом (ст.71 Конституції Республіки Казахстан).

Повноваження Конституційної ради Казахстану схожі з повноваженнями Конституційної ради Франції, проте вона розглядає питання щодо невідповідності конституції будь-яких ухвалених парламентом законів до підписання їх президентом та будь-яких міжнародних угод. Наступний конституційний контроль можливий, якщо суд вирішить, що закон або інший нормативний акт, передбачений до застосування, утискує закріплені конституцією права та свободи людини і громадянина. У такому випадку він повинен призупинити впровадження та звернутися до Конституційної ради з поданням щодо визнання цього акту неконституційним (ст.78). Окрім того, Конституційна рада дає офіційне тлумачення конституційних норм (ст.72); бере участь у процедурі відсторонення від посади президента – дає висновок стосовно дотримання встановлених процедур, застосованих палатами парламенту (ст.47). Рішення Конституційної ради є остаточним та оскарженню не підлягає.

Питання для самоконтролю

1. Поняття судової влади.

2. Історичний огляд судової влади.

3. Судова система в зарубіжних країнах.

4. Види судів в зарубіжних країнах.

5. Спеціалізовані суди.

Питання для самостійного вивчення:

1. Проаналізуйте судову систему в країнах Європи.

2. Проаналізуйте судову систему в країнах Сходу.

Тема 9. Місцеве самоврядування в зарубіжних країнах

9.1. Сутність місцевого самоврядування

Місцеве, тобто муніципальне самоврядування – це управління справами, головним чином, місцевого значення, яке здійснюється місцевими органами, уповноваженими представляти населення тієї чи іншої адміністративно-територіальної одиниці та їх адміністративним апаратом.

Згідно з сучасними конституційними вимогами, місцеве самоврядування – децентралізоване. Головними ознаками органів самоврядування є: їх виборність та самостійність у керівництві справами місцевого значення; наявність власного виконавчого апарату; матеріальної бази у вигляді муніципальної власності; права встановлювати та стягувати податки; видавати нормативні акти.

Місцеве самоврядування не входить до системи державної влади, оскільки вирішує питання місцевого значення. Наявність місцевого самоврядування – одна з найважливіших ознак сучасної демократичної держави. Органи місцевого самоврядування становлять частину представницької системи.

Місцеве самоврядування забезпечує:

1) самостійне вирішення населенням питань місцевого значення;

2) володіння, користування та порядкування муніципальною власністю.

У своїй діяльності органи місцевого самоврядування користуються такими гарантіями:

1) правом на судовий захист;

2) правом на компенсацію додаткових витрат, що виникли внаслідок рішень, прийнятих органами державної влади;

3) забороною на обмеження прав місцевого самоврядування, передбаченою Конституцією та законами.

Звертаючись до теоретичних засад місцевого самоврядування, маємо зазначити, що принцип виборності місцевої влади історично відповідав ідеї представницького врядування як противазі феодальному абсолютизму. Концепція самостійності виборних муніципальних органів, їхньої незалежності від центру в керівництві справами міських та сільських громад відображала їх визнання предметом самоврядування місць, які знаходяться поза сферою державних інтересів.

Теорія місцевого самоврядування, яка обґрунтувала невід’ємність права громади на самоврядування, є виразом державно-правової ідеології. Історично вона також спиралася на зразки міського самоврядування феодальної Європи. За умов феодальної розпорошеності міста відкупляли у феодалів-власників економічні та політичні привілеї, вольності, які закріплювалися королівськими хартіями, угодами з феодалами.

У сучасний період панують різні теорії, які, начебто, підпорядковують муніципалітети урядовій адміністрації. Серед них найбільш популярна теорія дуалізму місцевого самоврядування. Втручання центральної адміністрації у місцеве життя вона пояснює тим, що деякі місцеві справи – освіта, шляхове будівництво стали загальнодержавними пріоритетами. Згідно з цією теорією, муніципалітети, здійснюючи певні керівні функції, виходять за межі місцевих інтересів і мають діяти як засіб державної адміністрації. Разом з тим муніципалітети зберігають самостійність у місцевих справах.

Маневрування держав у соціально-економічній сфері викликане появою муніципальних концепцій, пов’язаних з теорію загального добробуту. Муніципалітети оголошуються інструментом соціального обслуговування, що зберігають та забезпечують у рівній мірі інтереси всіх класів та прошарків суспільства. Ця теорія соціального обслуговування трактує функції муніципалітетів як один з виявів надкласової природи “держави загального добробуту”.

Концепція позаполітичного місцевого самоврядування проголошує, що муніципалітети повинні стояти осторонь від політики, бути службовим апаратом, що спеціалізується на наданні суспільству певних послуг. У деяких країнах концепція “муніципалітети поза політикою” слугує приводом для заборони страйків муніципальних службовців.

Так чи інакше, але величезна роль місцевого самоврядування пов’язана з тим, що вони менш відсторонені від місцевого населення, ніж органи державної влади, ближчі до нього, вирішують нагальні потреби, менш політизовані та більш відкриті.

9.2. Порядок формування, структура та організація роботи органів місцевого самоврядування

Органи місцевого самоврядування складаються з виборчих муніципальних рад або зборів та виконавчого апарату. Порядок виборів у муніципальні ради регулюється спеціальними виборчими законами. У федеративних державах їх видання належить до компетенції законодавчих органів суб'єктів федерації.

Існує три види виборчих округів для виборів у муніципальні ради: одномандатні, багатомандатні й, нарешті, територія муніципалітету може складати один багатомандатний виборчий округ. Більш поширеними є багатомандатні виборчі округи. Кандидати до муніципальних рад виступають на виборах як представники політичних партій та інших організацій, або як незалежні. У США та деяких інших країнах вибори до багатьох муніципалітетів проводяться на позапартійній основі: усі кандидати балотуються як "незалежні", тому партійні фракції в муніципальних радах формально відсутні.

Для підведення підсумків виборів застосовуються різні варіанти мажоритарної та пропорційної систем, причому помітна тенденція до мажоритарної системи.

Муніципальні ради обираються на різні терміни. Так, у США термін їх повноважень - 2, 3 або 4 роки, у Великобританії – 4 роки, причому залежно від виду ради щорічно переобирається 1/3 радників або ж раз у 4 роки відбувається переобрання всього складу муніципалітету. Муніципальні ради Лондона обираються на 3 роки. У Франції ради комун, як і Генеральна Рада департаментів обираються на 6 років, причому кожні 3 роки переобирається половина складу Генеральної Ради. В Італії термін повноважень муніципальних рад – 5 років, ФРН – 4 або 5 років, Японії – 4 роки.

Значну роль у муніципальному врядуванні відіграє виконавчий апарат, який складається з адміністративних органів загальної компетенції (колегіальні виконавчі органи, мери, управляючі) та органів галузевої та спеціальної компетенції (департаменти, бюро, інспектури).

Адміністративні органи загальної компетенції відіграють керівну роль відносно інших ланок виконавчого апарату. Особливо великий вплив у справах місцевого самоврядування мають мери. Нерідко вони одноосібно вирішують питання найму та звільнення муніципальних службовців, мають право накладати вето на рішення муніципальних рад, а також інші права.

Структура виконавчих апаратів місцевого самоврядування досить строката.

Найбільш стабільним та достатньо вагомим елементом місцевого самоврядування є чиновницький апарат: різні департаменти, бюро, комітети. Відповідальні посадовці місцевих органів призначаються та звільняються головою муніципальної адміністрації (мером, керуючим, колегіальним виконавчим органом) або радою. У деяких країнах окремі категорії посадових осіб муніципалітетів обираються населення, що дає їм незалежність у стосунках з муніципальною радою. Ця система особливо поширена в США, де, наприклад, у графствах шляхом виборів заміщається посада шерифа – керівника місцевої поліції, коронера, який виконує деякі слідчі функції, кошторисник). Кошторисник, клерк та деякі інші посадовці міського врядування в США обираються більш ніж у половині міст з населенням понад 5 тис. осіб.

Загальними юридичними принципами взаємовідносин муніципальних органів з центральною владою є законодавче врегулювання організації та діяльності муніципалітетів у поєднанні з судовим та адміністративним наглядом за законністю їхніх дій. Муніципальні органи також мають право на судовий захист.

Питання для самоконтролю

1. Сформулюйте поняття місцевого управління і самоврядування.

2. Назвіть основні системи організації влади на місцях. У чому їх сутність?

3. Назвіть основні теорії місцевого управління. Охарактеризуйте кожну з них.

4. Назвіть основні риси адміністративно-територіального устрою зарубіжних країн.

5. Структура, компетенція і порядок діяльності муніципальних рад.

6. Компетенція органів місцевого управління в зарубіжних країнах. Перелічите основні методи муніципальної діяльності.

Питання для самостійного вивчення

1. Яка система органів управління па місцях у США, Великобританії, Японії, ФРН, Франції?

2. Як організуються муніципальні вибори в зарубіжних країнах?

3. Що складає фінансову базу органів управління і самоврядування?

4. Відносини органів місцевого управління з центральною владою.

5. Назвіть особливості місцевого управління в країнах Азії та Африки.

Тема 10. Конституційні засади Сполучених Штатів Америки

10.1. Система органів законодавчої та виконавчої влади

Найвищим законодавчим органом США є Конгрес, який складається з двох палат – Палати представників та Сенату. Палата представників, до складу якої входять 435 конгресменів, обирається шляхом прямих виборів за мажоритарною системою відносної більшості виборців. При цьому депутати, що представляють інтереси населення всієї країни, обираються на два роки. Сенат – палата, яка відстоює інтереси окремих штатів, обирається за тією ж системою на 6 років з ротацією однієї третини складу кожні два роки. Загальна кількість сенаторів – 100 осіб.

Головує в Палаті представників спікер, який обирається з її представників; у Сенаті обов'язки головуючого виконує віце-президент США. Спікер є представником партії, яка має більшість у парламенті.

Конгрес збирається на чергову сесію один раз на рік. Президент США має право на скликання надзвичайної сесії. Конгрес сам визначає терміни перерв під час роботи та закінчення сесії. Палати, згідно з регламентом, проводять свої засідання окремо, однак головна діяльність Конгресу зосереджується не під час пленарних засідань палат, а в різноманітних комітетах, які створюються обома палатами. Так, саме у комітетах відбувається переважна частина законодавчої роботи, однак для вивчення певних питань створюються спеціальні комітети.

Взагалі, законодавча діяльність відбувається в три етапи:

1) на першій стадії (перше читання) законопроект вноситься на розгляд до палати, та визначається комітет, до якого буде спрямований цей законопроект. Саме у комітеті вирішується подальша доля законопроекту – його може бути відхилено або докорінно змінено; потім він виноситься на друге читання;

2) друге читання – це обговорення законопроекту в палатах, під час якого депутати вносять зміни та доповнення до законопроекту;

3) третє читання – голосування стосовно законопроекту;

4) у разі відхилення законопроекту однією з палат створюється узгоджувальний комітет з представників обох палат. Цей комітет повинен напрацьовувати прийнятний для всіх зацікавлених сторін варіант законопроекту, прийти до згоди щодо змісту документу. Після схвалення документу парламентом він надсилається до Президента на затвердження.