История развития местного самоуправления в России 19 страница

Федеральный закон 2003 г. определяет основное правило соотношения (субординации) законодательства субъекта РФ о местном самоуправлении и федерального законодательства. Согласно ч. 3 ст. 6 Закона в случае противоречия конституции (устава), закона, иного нормативного правового акта субъекта РФ, регулирующих вопросы организации местного самоуправления и устанавливающих права, обязанности и ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам применяются соответствующие федеральные акты.

Специально Закон оговаривает возможности органов субъектов РФ в части оперативного и контрольного воздействия на местное самоуправление. В соответствии с ч. 2 ст. 6 осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органами государственной власти субъектов РФ в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов РФ. Таким образом, не любой закон субъекта РФ может предусматривать осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий относительно органов местного самоуправления, а только закон субъекта, отвечающий изложенным выше критериям.

35. Взаимоотношения государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации

В современных государствах местное самоуправление является одним из обязательных условий демократической организации публичной власти.

Одной из существенных причин неразвитости местного самоуправления в Российской Федерации явилась, по словам В.В. Путина, нечеткость в разграничении полномочий между органами местного самоуправления и государственными и региональными органами власти (Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 16 мая 2003 г. Российская газета. № 93. 2003. 17 мая.). Поэтому проблема построения теоретически обоснованной, эффективно действующей модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в настоящее время приобрела первостепенное значение.

Следует выделить ряд основных характеристик модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления: наличие правовых, экономических, политических и структурных взаимосвязей ее конструктивных элементов; возникновение отношений как координационного, так и субординационного порядка; детерминированность особенностей государственной системы контроля за местным самоуправлением характером взаимоотношений властей; наличие особых механизмов воздействия государства на функционирование местного самоуправления; предопределенность основных свойств местного самоуправления закономерностями построения системы публичной власти в целом; постоянное развитие и совершенствование модели взаимоотношений разных уровней публичной власти; наличие внутри единой системы публичной власти подсистемы местного самоуправления, обладающей определенной степенью самостоятельности (особый порядок формирования, собственная компетенция, самоконтроль). Соотношение данных характеристик, считает Н.Л. Пешин, позволяет выделить три модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления: административную, децентрализованную и дуалистическую (Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели и практики взаимоотношений//Автореф.... дисс. на соиск. уч. ст. д-ра юрид. наук. Москва, 2007.).

Сущность административной, децентрализованной и дуалистической моделей взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления заключается в соотношении между этими уровнями власти, степени подчиненности или самостоятельности местного самоуправления.

Дуалистическая модель взаимоотношений российской государственной власти и местного самоуправления, предполагающая, с одной стороны, что местное самоуправление является частью государственного механизма, с другой, – общественным институтом, получила правовое оформление в нормах Конституции РоссийскойФедерации (Природа российского местного самоуправления должна быть определена в соответствии с положениями теории дуализма муниципального управления. В основе данной теории лежит утверждение о том, что природа самоуправления не может быть сведена исключительно к государственным началам. Местное самоуправление, безусловно, должно охватывать не только общественные (в узком смысле), но и публично-правовые стороны общественных отношений. Вместе с тем, одна из особенностей названной теории состоит в том, что она вполне допускает преобладание государственных черт в природе местного самоуправления над общественными. Применение данной теории позволяет признать справедливым и необходимым наличие в российской правовой системе конституционных принципов самостоятельности и гарантированности местного самоуправления. Практическую значимость применению данной теории придает возможность признания за местным самоуправлением права самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения и, одновременно, действовать в рамках единой системы публичной власти (включающей в себя и органы государственной власти, и органы местного самоуправления) при решении вопросов государственного значения, делегированных на уровень муниципальных образований.).

Эта модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления постоянной быть не может. Она всегда тяготеет к смещению то к административной, то к децентрализованной модели. Природа муниципальной власти эволюционирует в зависимости от модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. В Российской Федерации в ходе реформ 90-х гг. XX в. (в период с 1995 по 2000 гг.) местное государственное управление было преобразовано государством в самостоятельное местное самоуправление. Федеральный закон 1995 г. предоставил органам местного самоуправления практически полную самостоятельность, которой последние не замедлили воспользоваться, вводя и собственные налоги, и принимая “местные законы” (т.е., по сути, заменяя собой государственную власть). Стремление в максимально возможной степени придать местному самоуправлению общественный характер привело к тому, что государство было не в состоянии осуществлять эффективный контроль за местным самоуправлением.

Законодательство нивелировало государственный характер местного самоуправления, создавало условия для максимального развития в нем общественных начал. На федеральном уровне был принят ряд законов, обеспечивающих конституционные права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, регулирующих финансовые основы местного самоуправления, основы муниципальной службы, вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления. Иными словами, даже государственное регулирование местного самоуправления в период с 1995 по 2000 гг., подверженное тенденции к созданию децентрализованной модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, не смогло ограничиться в регулировании его только общими принципами. Практика показала неэффективность местного самоуправления, “полностью отделенного” от государства. В период с 1995 по 2000 гг. в Российской Федерации данная модель последовательно приобретала черты децентрализованной модели. Это привело к серьезной потере управляемости территориями, во многих случаях – к произволу местных властей, эффективно пресечь которые государственная власть на основе действующего законодательства оказалась не в состоянии.

Дуалистическая модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, не являясь стабильной, на рубеже XX и XXI вв. начала эволюционировать в сторону административной модели: органы государственной власти Российской Федерации проводят коренную реорганизацию управления на местах, создавая при этом, по сути, новую систему институтов местного самоуправления в Российской Федерации. Проводимая в настоящее время реформа местного самоуправления нивелирует в нем общественные черты, формирует тенденцию утраты самоуправлением “двойственной природы”, происходит “встраивание” местного самоуправления в систему государственной власти, подчинение местного самоуправления государству.

Принятие новых федеральных актов, регулирующих деятельность местного самоуправления, направлено на более четкое определение пределов самостоятельности муниципальной власти. Нормы, содержащиеся в них, действительно необходимы для создания эффективной системы управления, в том числе и на местном уровне, но вместе с тем они порождают и определенные проблемы. В их разрешении и заключалась основная задача разработчиков нового Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (с последующ, изм. и доп.).).

Этот Закон существенным образом изменяет основы организации местного самоуправления, формы, методы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления: устанавливает новые принципы территориального устройства муниципальных образований, реформирует экономические основы местного самоуправления, трансформирует систему местного самоуправления. Часть первая Налогового кодекса Российской Федерации (Налоговый кодекс Российской Федерации. Часть первая. Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ (с последующ, изм. и доп.).), нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации2 последовательно ставили ресурсную базу местного самоуправления под полный контроль государства.

На федеральном уровне впервые появилось достаточно подробное определение предметов ведения и полномочий муниципальных образований, становится возможным четкое разграничение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, ясное определение пределов ответственности каждого из элементов этой системы. Только при условии последовательной реализации этих шагов, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации возможно создание эффективной модели взаимоотношений разных форм публичной власти.

На основе анализа конституционных норм, а также нового Федерального закона № 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” можно сделать вывод о том, что в названном Законе проявилась тенденция к перераспределению полномочий в сфере регулирования местного самоуправления в пользу федеральных органов государственной власти. Однако ст. 71 Конституции РФ, отражающая предметы ведения Российской Федерации, не дает основания для такой ориентации. Одновременно п. “н” ст. 7 (Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (с последующ, изм. и доп.).) Конституции РФ касается совместного ведения Федерации и ее субъектов в сфере установления общих принципов организации местного самоуправления. В частности, это проявляется в исчерпывающей регламентации в Федеральном законе 2003 г. территориальных основ местного самоуправления (тогда как, исходя из конституционных установлений, федеральный закон должен был закрепить только основы территориальной организации местного самоуправления). Данное регулирование вступает в коллизию и с названной нормой федеральной Конституции, и с правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации. Признавая, что установление общих принципов организации местного самоуправления должно производиться федеральным законом, следует отметить недопустимость, во-первых, смещения баланса интересов, во-вторых, включения местного самоуправления в сферу влияния федеральных органов, минуя органы власти субъектов Федерации.

Население принимает участие в формировании органов местного самоуправления муниципальных образований, в компетенции которых находятся вопросы местного значения. Перечень вопросов, решаемых органами местного самоуправления, означает, что вопросы местного значения решаются самим народом (суверенитет народа) и для народа. В конституционном изложении этот перечень носит открытый характер. Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (ч. 2 ст. 6) относит к ним: принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением; социально-экономическое развитие муниципального образования; содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений; организацию, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования; организацию, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения; регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований; создание условий для жилищного и социально-культурного строительства; контроль за использованием земель на территории муниципального образования; регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения; организацию, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо- тепло- и водоснабжения и канализации; организацию снабжения населения и муниципальных учреждений топливом; муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения; благоустройство и озеленение территории; организацию утилизации и переработки бытовых отходов; организацию ритуальных услуг и содержание мест захоронения; организацию и содержание муниципальных архивов; организацию транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечения населения услугами связи; создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания; создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании; сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности; организацию и содержание муниципальной информационной службы; создание условий для деятельности средств массовой информации муниципального образования; создание условий для организации зрелищных мероприятий; создание условий для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании; обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения; участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования; обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организацию муниципальной пожарной службы.

Исходя из этого перечня, можно судить о том, что не только “дороги” являются головной болью выборных органов местного самоуправления. Эти органы – не только “пятое колесо в телеге” государства российского, но и составляют его основу, сердцевину. А вопрос о власти народа становится не фикцией, а вопросом бытия, поскольку от его выбора зависит судьба местного сообщества, его собственная судьба.

Анализ форм прямой демократии, посредством которых могут решаться определенные вопросы местного значения, позволил сделать выводы о том, что федеральная реформа местного самоуправления привела к трансформации тех элементов системы местного самоуправления, которые позволяют населению непосредственно решать вопросы местного значения. С одной стороны, их роль уменьшилась, круг решаемых вопросов ограничился. В целом федеральный закон 2003 г. несколько сузил возможности населения муниципальных образований по непосредственному решению вопросов местного самоуправления. Это означает, что государство стремится к более детальной регламентации местных дел.

Принципиально новыми для муниципального законодательства Российской Федерации являются положения Федерального закона 2003 г. “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, допускающие непосредственное решение органами государственной власти вопросов местного значения. Это противоречит ст. 12 Конституции Российской Федерации: местное самоуправление отделено от государственной власти, поэтому органы государственной власти не могут образовывать какой-либо институционально единой властной системы с местным самоуправлением. Введение подобных правовых конструкций означает подчиненность органов местного самоуправления органам государственной власти, “встроенность” местного самоуправления в систему государственных органов. Таким образом, данная норма может быть обжалована по мотиву нарушения конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления.

Анализ развития муниципального законодательства Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что государство в настоящий момент стремится усилить в местном самоуправлении государственные начала. И предпринимаемая в настоящее время реформа модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления может привести к тому, что соответствующие конституционные нормы станут фиктивными (а нормы Федерального закона, которые указанное соотношение меняют, будут регулировать местное самоуправление в противоречии с конституционными установлениями). Данный закон положил начало “огосударствлению” местного самоуправления, объединению государственной власти и местного самоуправления в единую систему власти. Новый подход к системе взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления вступает в коллизию и с нормами Конституции Российской Федерации, и с решениями Конституционного Суда России.

Местное самоуправление, являясь органом власти на местах, обладая определенными полномочиями, контролируется как со стороны граждан, так и со стороны государства.

Способы осуществления административного контроля за местным самоуправлением определяются в законодательстве. Прокурорский надзор за местным самоуправлением осуществляется в соответствии с Законом РФ от 17 января 1992 г., № 2202-1 “О прокуратуре Российской Федерации” (с последующ, изм. и доп.). Закон предоставляет возможность прокурору по своему усмотрению избирать процедуру, в рамках которой должна быть восстановлена законность: опротестование в порядке надзора либо обращение в суд.

Статья 52 Федерального закона 1995 г. и аналогичная по смыслу ст. 78 Федерального закона 2003 г. говорит о том, что решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействия) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке. Для дел об обжаловании действий и решений, нарушающих права и свободы граждан, законодательством установлена альтернативная подведомственность. Гражданин вправе обратиться с жалобой непосредственно в суд либо к вышестоящему в порядке подчиненности муниципальному органу, должностному лицу (при условии их наличия), если он считает, что его права и свободы нарушены неправомерными действиями (решениями) органов или должностных лиц местного самоуправления. Вышестоящие в порядке подчиненности орган или должностное лицо обязаны рассмотреть жалобу в месячный срок. Если в течение этого срока гражданином не получен ответ на жалобу или в ее удовлетворении отказано, он вправе обратиться в суд.

Правовые проблемы, связанные с взаимоотношениями государственной власти и местного самоуправления, часто возникают из-за отсутствия системности, согласованности, из-за противоречивости в нормативно-правовом регулировании этой сферы. Поэтому необходимо соотнести право федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливать общие принципы организации и деятельности местного самоуправления с возможностью муниципальных образований самостоятельно определять структуру и компетенцию органов местного самоуправления. Необходимо, в частности, решить вопрос о том, каково содержание общих принципов организации местного самоуправления, может ли государственная власть выходить за их рамки, регулируя местное самоуправление.

В целом российское муниципальное законодательство не устанавливает четкий баланс между пределами вмешательства государства в сферу местного самоуправления и пределами самостоятельности самой муниципальной власти. Такой баланс, несомненно, должен быть нормативно закреплен. Иначе возможно установление абсолютного контроля органов государственного власти над всеми экономическими, прежде всего, финансовыми ресурсами муниципальных образований.

Изложенное выше позволяет сделать следующие выводы.

Развитие взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в направлении административной модели в Российской Федерации может стать началом процесса превращения системы местного самоуправления в систему местного государственного управления. Формально полному изменению в этом направлении препятствуют нормы Конституции России, закрепившие самостоятельность местного самоуправления.

Этот процесс следует расценивать как негативный лишь в том случае, если он сопровождается отступлением от общепризнанных демократических стандартов. В условиях неразвитого гражданского общества в России наиболее правильным следует признать местное самоуправление как институт, пользующийся государственной поддержкой.

Эффективная модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления может быть построена лишь при условии четкого распределения функций: органы государственной власти решают вопросы государственного значения, население и общественные институты решают вопросы общественного характера. Органы публичной власти при этом не должны заниматься частноправовой деятельностью.

В правовой системе Российской Федерации необходимо закрепить механизмы, обеспечивающие: устойчивость и стабильность муниципальной власти; ее эффективность (т.е. способность качественно и своевременно исполнять социальные обязанности); формирование этой власти путем свободного и осознанного волеизъявления населения; максимально возможное совпадение интересов муниципальной власти и интересов большинства населения; реальную подконтрольность муниципальной власти населению и невозможность злоупотребления этой властью в ущерб населению; информационную открытость.

Развитие местного самоуправления сопровождается формированием специфического муниципально-правового режима, имеющего конституционно-правовую природу и отражающего особое положение местного самоуправления в системе публично-властных отношений.

Необходимо разграничение муниципальных и административных правоотношений, возникающих при осуществлении местного самоуправления; характерной особенностью административных правоотношений в процессе муниципального управления является их производность от муниципальных правоотношений, вторичность по отношению к ним.

Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” выполняет функцию системообразующего источника муниципального права: задает его структуру, вводит основные институты, которые должны получать развитие в иных законодательных актах на уровне Федерации и ее субъектов, а также в муниципальных правовых актах. Данный закон разграничивает предметы регулирования иных источников муниципального права и устанавливает соответствующий понятийный аппарат. Вместе с тем данный Закон не является источником только муниципального права, он может включать в себя также нормы иных структурных элементов системы права.

Акты Конституционного Суда РФ занимают особое место в системе источников муниципального права.

Существенное ограничение Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ круга вопросов организации местного самоуправления, которые могут регулироваться законами субъектов Федерации, остается системной проблемой. Этим в определенной мере достигаются цели унификации местного самоуправления и защиты его самостоятельности. Но в федеративном государстве именно законы субъектов Федерации призваны учесть региональные условия и особенности в организации местного самоуправления и одновременно гарантировать стабильную нормативную базу деятельности местных властей. В практике последних лет законы субъектов Федерации составляли важный элемент системы источников муниципального права. Утрата этого элемента, лишение регионального законодателя необходимых правотворческих полномочий оборачивается негативной стороной для местного самоуправления.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” фактически лишил региональных законодателей возможности влияния на организацию муниципальной власти, крайне сузив предметы регулирования законов субъектов Федерации в соответствующей сфере. При этом данный закон допускает в известной мере подмену органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов Федерации.

Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” предполагает повышение значимости уставов в системе источников права, что выражается в новых требованиях к процедуре их принятия и провозглашении высшей юридической силы устава в системе муниципальных правовых актов. В то же время данный закон сократил перечень вопросов, составляющих исключительный предмет регулирования, закрепленный в уставе и, таким образом, снизил значение устава в системе источников муниципального права.

Деятельность органов местного самоуправления является неотъемлемым элементом единой социальной политики государства, поскольку реальная функция российского местного самоуправления состоит в предоставлении местными органами власти необходимых населению социальных услуг, нормируемых и дотируемых центральной государственной властью. Поэтому социальная функция муниципальной власти неизбежно становится важнейшей детерминантой правового статуса местного самоуправления в Российской Федерации.

Решение вопросов местного значения является неотъемлемым элементом единой социальной политики государства, поскольку оно берет в расчет социальные услуги, предоставляемые не только федеральными и региональными государственными органами, но и органами местного самоуправления.

Социальная политика муниципалитетов должна быть скоординирована с социальной политикой государственной власти, обеспечивая баланс принципов социального государства и самостоятельности органов местного самоуправления, опираясь на такие ценности, как единство экономического пространства, свобода экономической деятельности, народовластие, права и свободы человека и гражданина.

Закрепленное в качестве основы конституционного строя Российской Федерации и получившее развитие в законодательстве, местное самоуправление должно рассматриваться в качестве статусной характеристики устройства общества.

Государство, рассматриваемое через его признаки, такие как территория и население, представляет собой совокупную территорию, состоящую из суммы территорий местного значения и суммы населения данных территорий. Следовательно, решение вопросов местного значения на уровне прямого волеизъявления местного сообщества означает решение вопросов уже не местного, а государственного значения. Именно поэтому представление о государстве можно получить, имея представление о жизни местного сообщества.

36. Задачи и полномочия федеральных органов государственной власти

Российская Федерация в сферах совместного ведения, по сути, имеет всю полноту власти по определению полномочий как своих, так и субъектов РФ. Это подтверждено несколькими постановлениями Конституционного Суда РФ, например постановлением от 9 января 1998 г. №1-П по делу о проверке конституционности Лесного кодекса РФ. В п. 4 мотивировочной части постановления говорится, что федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) совместного ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий. Из ст. 11 (ч. 3), 72 (п. “в”, “г”, “д” и “к” ч. 1), 76 (ч. 2 и 5) и 94 Конституции РФ следует, что Федеральное Собрание вправе осуществлять законодательное регулирование вопросов, относящихся к данным предметам совместного ведения, определять соответствующие конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ. С учетом этой позиции Конституционного Суда РФ можно сделать вывод и применительно к такой сфере совместного ведения, как местное самоуправление: урегулировать основную массу общих принципов организации местного самоуправления может федеральный законодатель.

Более того, только федеральный законодатель вправе несколько выйти за пределы общих принципов организации местного самоуправления в интересах его эффективности и результативности. Исходя из положений ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, именно федеральный закон может ограничивать права и свободы человека и гражданина для защиты основ конституционного строя, прав и законных интересов других лиц. Поэтому для обеспечения демократичности и эффективности местного самоуправления как одной из основ конституционного строя федеральным законом можно осуществить более подробное законодательное регулирование по вопросам организации местного самоуправления, чем это вытекает из положений ч. 1 ст. 131 Конституции РФ о самостоятельности населения в определении структуры органов местного самоуправления.

Полномочия федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления перечислены в ст. 5 Федерального закона 2003 г. “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления – в ст. 6 Закона. Они не разграничены в достаточной степени. Кроме того, полномочия органов государственной власти субъектов РФ и в ст. 6, и по тексту Закона сформулированы таким образом, что субъекты РФ как будто бы получают правовые основания для достаточно подробного регулирования организации местного самоуправления, хотя в реальности, как отмечалось ранее, ведущую роль играет федеральное регулирование.