История развития местного самоуправления в России 18 страница

Если строго исходить из данной формы (ч. 2 ст. 11), выход города не должен стать катастрофой для соответствующего района. В Законе прямо сказано, что должна быть в наличии сложившаяся социальная, транспортная и иная инфраструктура, необходимая для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) установленных данным Законом вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ.

Более того, Федеральный закон не исключает и того, что населенный пункт, приобретая статус городского округа, останется центром района: п. 10 ч. 1 ст. 11 гласит, что административным центром муниципального района может считаться город (поселок), имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района.

Практика реализации Федерального закона выявила такую, несколько необычную, особенность, как стремление больших городов уйти “на вольные хлеба” из районов, “прихватив” с собой немалое число поселков и сельских населенных пунктов, а соответственно и прилегающих к ним земель. Стремление это понятно: развитие городского округа может потребовать территорий для промышленного и гражданского строительства. В ряде случаев в состав городских округов включаются населенные пункты и земли, расположенные на расстоянии 20-30 км от главного города соответствующего городского округл. По существу, такой городской округ мало чем отличается от муниципального района, с той разницей, что включенные в городской округ населенные пункты не являются муниципальными образованиями и именуются территориальными единицами, микрорайонами. Население далеко не всегда заинтересовано в переходе из “сельского” статуса в “городской”, поскольку по ряду направлений (тарифы на коммунальные услуги и пр.) сельские жители имеют льготы, которых нет у городских жителей.

Внутригородская территория города федерального значения

Это часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Как известно, в Российской Федерации есть два города федерального значения – Москва и Санкт-Петербург, являющиеся одновременно и субъектами РФ. Конечно, наряду с ними есть много крупных городов, преимущественно административных центров – субъектов РФ, имеющих большую численность населения (многие – более миллиона жителей) и деление на внутригородские районы. По Закону 1995 г. допускалось создание местного самоуправления в таких районах, т.е. они были муниципальными образованиями. Теперь же это запрещено, муниципальным образованием является город в целом. Районы городов становятся административно-территориальными единицами. В них нельзя создавать и соответственно избирать представительные органы – районные собрания депутатов, глав районов. Управляет районом, как правило, глава района, назначаемый в порядке, предусмотренном уставом города, зачастую его назначает глава города как муниципального образования (городского округа) или глава городской администрации. Глава района является служащим городской администрации.

Отказ от превращения городских районов в муниципальные образования, особенно в больших городах, многие политики, практики и ученые считают неоправданным.

Проблема общих критериев создания муниципального образования и состава его территории

Все типы муниципальных образований должны удовлетворять поселенческому принципу организации местного самоуправления, т.е. каждое муниципальное образование является поселением или объединением поселений. Под поселением понимается сельский или городской населенный пункт или несколько населенных пунктов, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Специальных критериев или принципов территориальной организации местного самоуправления в Федеральном законе 2003 г. не содержится. Между тем последовательный подход к определению территориальных пределов муниципальных образований, несомненно, требует их введения. Наиболее очевидными такими критериями являются:

численность населения;

обеспеченность муниципального образования земельными ресурсами;

социально-экономический потенциал территории, обеспечивающий реальную возможность населения самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения (объем и состав источников налоговых поступлений, уровень развития социальной сферы и инфраструктуры территории и др.);

мнение населения соответствующей территории – его главного субъекта самоуправления на соответствующей территории.

В Федеральном законе 2003 г. состав территории муниципального образования детально не определен. В нем лишь указывается в качестве одного из требований к определению границ муниципальных образований, что в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения. Кроме того, можно утверждать, что состав территории муниципального образования основан на принципе единства, поскольку законодательство не допускает разрыва земельного участка, принадлежащего любому землепользователю, муниципальными или административными границами. Территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории соответственно сельского или городского поселения. В состав территории муниципального образования входят:

земли населенных пунктов муниципального образования, на которых расположены жилые дома, прилегающие к ним территории и приусадебные участки;

земли общего пользования;

рекреационные зоны;

земли, необходимые для развития поселений;

другие земли в границах муниципального образования, обеспечивающие жизнедеятельность населения;

водные и иные объекты.

Установление и изменение границ муниципального образования

Границы муниципального образования должны устанавливаться или изменяться на основе следующих принципов:

эффективность местного самоуправления;

приближенность органов местного самоуправления к населению;

гарантированность прав местного самоуправления (в том числе гарантированность достаточной бюджетной обеспеченности);

самостоятельность местного самоуправления в решении вопросов местного значения;

учет административно-территориальных границ территорий субъекта РФ;

учет исторических и иных местных традиций.

Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов РФ, но эти законы должны приниматься на основе требований Федерального закона 2003 г. “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. Наиболее важным является принцип осуществления местного самоуправления на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. Это означает, что вся территория субъекта РФ (за небольшими исключениями, установленными федеральным законом) должна быть разграничена между муниципальными образованиями.

Изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта РФ. Инициатива такого изменения может принадлежать:

населению;

органам местного самоуправления;

органам государственной власти субъекта РФ;

федеральным органам государственной власти.

Инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном Федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для выдвижения инициативы проведения местного референдума.

Инициатива органов местного самоуправления или органов государственной власти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.

Изменение границ муниципальных образований может выглядеть по-разному, что отражается на процедурах решения соответствующего вопроса. Федеральный закон 2003 г. выделяет несколько вариантов таких изменений.

Первый вариант: из одного муниципального района отдельные входящие в его состав поселения или населенные пункты передаются в другой муниципальный район.Согласно ч. 2 ст. 12 Федерального закона 2003 г. В этом случае изменение границ районов осуществляется с согласия населения данных поселений или населенных пунктов, выраженного путем голосования, аналогичного голосованию на местном референдуме, либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов. Обратим внимание на следующие моменты. Во-первых, по Закону голосует население только тех поселений или населенных пунктов, которые переходят в новый для себя муниципальный район; голосования или иной формы согласия населения в целом района, из которого они выходят, так же как и населения района, куда они переходят, не требуется. Во-вторых, если для получения согласия населения используется не голосование, а сход, тогда надо выявить мнения представительных органов как передающего, так и принимающего районов, причем из Закона не очень понятно, когда эти мнения требуются: до проведения схода или позже.

Второй вариант: из поселения территории отдельных входящих в его состав поселков и сельских населенных пунктов переходят в городской округ. В этом случае изменение границ осуществляется (ч. 2.1 ст. 12 Закона) с согласия населения поселений и городских округов, выраженного представительными органами соответствующих поселений и городских округов, а также с учетом мнения населения муниципальных районов, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов, т.е. голосования населения здесь вообще не требуется (и даже жителей того конкретного поселка или села, которые передаются в городской округ), достаточно выражения своей позиции представительными органами поселения, городского округа, а также того муниципального района, из которого территория “уходит” в состав городского округа.

Третий вариант: изменение границ поселений, которое влечет отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, т.е. все происходит внутри одного муниципального района. В этом случае (ч. 3 ст. 12 Закона) изменение осуществляется с согласия населения данных населенных пунктов, выраженного путем голосования по процедуре местного референдума, либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих поселений. По Закону не требуется участия органов муниципального района, но свое мнение должны выразить представительные органы каждого из заинтересованных поселений.

Четвертый вариант: изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений или населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений, осуществляется (ч. 4 ст. 12 Закона) с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов и поселений. В этом случае не проводится ни голосования населения, ни схода. Но гарантией учета интересов жителей является то, что мнение населения выражают представительные органы двух уровней – района и поселения. Таким образом, в четвертом варианте речь идет просто об упорядочении межмуниципальных границ.

Ранее говорилось о том, что Федеральный закон 2003 г. устанавливает определенные параметры численности населения муниципальных образований, однако, во-первых, позволяет их снижение, во-вторых, дает субъектам РФ возможность принимать более конкретные правила и устанавливать границы поселений. В дополнение к этому следует сказать, что Закон учитывает и возможность уменьшения численности населения в населенных пунктах, входящих в состав муниципальных образований. Он предусматривает: уменьшение численности населения сельских населенных пунктов менее чем на 50% относительно минимальной численности населения, обозначенной данным Законом, после установления законами субъектов РФ границ поселений “не является достаточным основанием для инициирования органами местного самоуправления, органами государственной власти субъектов РФ, федеральными органами государственной власти процедуры изменения границ поселений” (ч. 5 ст. 12).

Невозможность решения основных вопросов местного значения в предлагаемых границах может явиться основанием для проведения согласительных процедур, связанных с определением оптимальных границ муниципального образования. В этом случае должны быть выработаны согласованные предложения по установлению иных границ муниципального образования (присоединению к нему соответствующих территорий, объединению и т.д.).

34. Задачи и полномочия органов государственной власти в области местного самоуправления

К совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов относится установление общих принципов организации местного самоуправления (п. “н” ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Однако из этого положения не следует, что подробная регламентация организации местного самоуправления находится в ведении субъектов РФ. Можно предположить, что вся законодательная регламентация организации местного самоуправления должна находиться в рамках общих его принципов и, следовательно, быть в ведении как Российской Федерации, так и ее субъектов, а более подробное регулирование организации местного самоуправления является прерогативой самого местного самоуправления.

Задачи и полномочия федеральных органов государственной власти

Российская Федерация в сферах совместного ведения, по сути, имеет всю полноту власти по определению полномочий как своих, так и субъектов РФ. Это подтверждено несколькими постановлениями Конституционного Суда РФ, например постановлением от 9 января 1998 г. №1-П по делу о проверке конституционности Лесного кодекса РФ. В п. 4 мотивировочной части постановления говорится, что федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) совместного ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий. Из ст. 11 (ч. 3), 72 (п. “в”, “г”, “д” и “к” ч. 1), 76 (ч. 2 и 5) и 94 Конституции РФ следует, что Федеральное Собрание вправе осуществлять законодательное регулирование вопросов, относящихся к данным предметам совместного ведения, определять соответствующие конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ. С учетом этой позиции Конституционного Суда РФ можно сделать вывод и применительно к такой сфере совместного ведения, как местное самоуправление: урегулировать основную массу общих принципов организации местного самоуправления может федеральный законодатель.

Более того, только федеральный законодатель вправе несколько выйти за пределы общих принципов организации местного самоуправления в интересах его эффективности и результативности. Исходя из положений ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, именно федеральный закон может ограничивать права и свободы человека и гражданина для защиты основ конституционного строя, прав и законных интересов других лиц. Поэтому для обеспечения демократичности и эффективности местного самоуправления как одной из основ конституционного строя федеральным законом можно осуществить более подробное законодательное регулирование по вопросам организации местного самоуправления, чем это вытекает из положений ч. 1 ст. 131 Конституции РФ о самостоятельности населения в определении структуры органов местного самоуправления.

Полномочия федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления перечислены в ст. 5 Федерального закона 2003 г. “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления – в ст. 6 Закона. Они не разграничены в достаточной степени. Кроме того, полномочия органов государственной власти субъектов РФ и в ст. 6, и по тексту Закона сформулированы таким образом, что субъекты РФ как будто бы получают правовые основания для достаточно подробного регулирования организации местного самоуправления, хотя в реальности, как отмечалось ранее, ведущую роль играет федеральное регулирование.

Согласно ст. 5 Федерального закона 2003 г. к полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления прежде всего относитсяопределение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации, устанавливаемых настоящим Федеральным законом (ч. 1). При этом сам этот Закон исходит из приоритетности норм Конституции РФ и данного Федерального закона в соотношении с иными актами, касающимися местного самоуправления. В части 3 ст. 5 говорится: “В случае противоречия федеральных законов и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих вопросы местного самоуправления, Конституции Российской Федерации, настоящему Федеральному закону применяются Конституция Российской Федерации и настоящий Федеральный закон”.

Помимо того, этот Федеральный закон в ст. 5 к полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления относит правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и субъектов РФ прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления. Данное положение Закона сформулировано достаточно широко, поэтому в каждом случае следует исходить из того, что соответствующий федеральный орган государственной власти осуществляет такое регулирование в рамках полномочий не только Российской Федерации, но и собственных, т.е. не должно быть, к примеру, регулирования посредством подзаконных актов той материи в местном самоуправлении, которая должна быть предметом закона. Следует соблюдать и правило очередности издания нормативных правовых актов, сначала урегулировать общественные отношения в связи с организацией местного самоуправления посредством закона, а затем в его развитие – правительственного постановления. Федеральные органы в регулировании полномочий органов государственной власти субъектов РФ также обязаны соблюдать должное отношение к их статусу и положению в системе государства – нельзя, например, полномочия законодательного собрания субъекта РФ в области местного самоуправления определить актом федерального министерства.

Федеральный закон 2003 г. к полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления относит и правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения.Данное положение Закона предполагает возможность не только рамочного (в виде “основ”, “принципов”) федерального регулирования местного самоуправления, но и непосредственного определения положения граждан, органов и должностных лиц местного самоуправления как участников соответствующих отношений.

В дополнение к этому Федеральный закон 2003 г. специально оговаривает, что к полномочиям федеральных органов государственной власти относится правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами в порядке, установленном настоящим Федеральным законом. Возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями установлена Конституцией РФ (ч. 2 ст. 132). Но существенно следующее: Конституция РФ лишь в самой общей форме говорит, что орган ы местного самоуправления “могут наделяться” такими полномочиями. Федеральный закон исходит из расширительного понимания сути соответствующего регулирования – оно нацелено на определение как “прав, обязанностей” (а это и есть содержание полномочий), так и “ответственности” органов и должностных лиц местного самоуправления в связи с осуществлением государственных полномочий.

Федеральный закон 2003 г. определил рамки федерального воздействия на осуществление местного самоуправления. “Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий федеральными органами государственной власти в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами” (ст. 5).

Обзор закрепленных в Федеральном законе 2003 г. возможностей федеральной государственной власти в отношении местного само управления позволяет сделать вывод о том, что они, во-первых, весьма широки, во-вторых, предполагают как общеустановочное регулирование, требующее дальнейшего развития в правотворчестве субъектом РФ, так и прямое регулирование общественных отношений в сфере местного самоуправления, когда соответствующие нормы должны применяться в том виде, как они сформулированы в актах федеральных органов государственной власти.

Задачи и полномочия органов государственной власти субъектов РФ

Задачи и полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления определены в ст. 6 Федерального закона 2003 г. “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”.

Во-первых, это правовое регулирование вопросов организации мест но го самоуправления в субъектах РФ в случаях и в порядке, установленных данным Федеральным законом. Ранее нами затрагивался вопрос о том, в каких пределах субъект РФ осуществляет правовое регулирование местного самоуправления в новых условиях. Фактически приведенное положение означает, что закон субъекта может что-либо регулировать в плане организации местного самоуправления только в том случае, если именно по этому поводу имеется отсылка в Федеральном законе к законодательству субъектов РФ. То есть в Законе должно быть указано, что вопрос регулируется законодательством субъектов РФ.

Во-вторых, это правовое регулирование прав и обязанностей, ответственности органов государственной власти субъектов РФ, их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами. Здесь субъект РФ наделен правом определять роль своих органов государственной власти в отношении местного самоуправления, но сохраняется принцип – регулирование субъектом отношений в области местного самоуправления только по прямому указанию федерального законодательства, в том числе и в отношении возможностей своих органов власти, т.е. регулирование в отсутствие такого прямого указания невозможно.

Как следует из текста Федерального закона 2003 г. вопросы регулируются либо федеральным законом и законом субъекта РФ, либо законом субъекта, тем самым обозначаются пределы полномочий органов государственной власти субъекта РФ.

Так, за неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ (ч. 3 ст. 7).

Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов РФ. Гарантии права граждан на участие в местном референдуме устанавливаются федеральным законом, порядок подготовки и проведения местного референдума регулируется законом субъекта РФ (ст. 22), гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения и подведения итогов муниципальных выборов устанавливаютсяфедеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов РФ (ст. 23). Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций (ст. 34).

Возможно установление полномочий органов местного самоуправления законом субъекта РФ (ч. 11 ст. 35, ч. 6 ст. 43). Условия контракта для главы местной администрации муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных как федеральными законодателями, так и законами субъектов РФ, устанавливаются законом субъекта РФ; в этом случае законом субъекта РФ могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации (ч. 3, ч. 4 ст. 37).

Допускается регулирование законом субъекта РФ (а также уставом муниципального образования) муниципальной службы в соответствии с федеральным законом (ст. 42 Закона).

Достаточно большое число отсылок к законам субъектов РФ имеется в части межбюджетных отношений. В частности, в субъектах РФ – городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в качестве отображения их специфики – перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований определяются законами этих субъектов исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства.

Есть и ряд других отсылок к закону субъекта РФ в Федеральном законе 2003 г.

По мере регулирования тех или иных вопросов законодатель уточняет правовую основу соответствующих отношений. Так, в развитие нормы Конституции РФ в Федеральный закон 2003 г. включена ст. 32 “Обращения граждан в органы местного самоуправления”. В ней говорится (ч. 1), что граждане имеют право на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления. В начальной редакции ст. 32 Закона было записано (ч. 2), что порядок и сроки рассмотрения обращений устанавливаются законами субъектов РФ и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований. Однако в связи с принятием специального Федерального закона от 2 мая 2006 г. №59-ФЗ “О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации” приведенные положения Федерального закона 2003 г. заменены указанием на то, что обращения граждан подлежат рассмотрению в порядке и сроки, установленные Федеральным законом 2006 г.

В-третьих, согласно абз. 4 ч. 1 ст. 6 Федерального закона 2003 г. к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ относится правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов no предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.

В Федеральном законе 2003 г. отдельно сказано о правовом регулировании субъектами РФ организации местного самоуправления в субъекте и о его праве наустановление прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в сферах ведения субъектов. Здесь идет речь о том, что возложение на органы местного самоуправления полномочий по предметам государственного ведения будет либо наделением органов отдельными государственными полномочиями, либо утратой данным полномочием прежней государственной природы.

В-четвертых, Федеральный закон 2003 г. специально говорит о том, что правотворчество субъекта РФ в области местного самоуправления допускается в частирегулирования прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законом субъекта РФ в порядке, установленном Федеральным законом 2003 г. Таким образом, Федеральный закон допускает подобное регулирование посредством издания как закона субъекта о самой передаче государственных полномочий субъекта местному самоуправлению, так и иных актов, касающихся прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в связи с осуществлением переданных полномочий.

Анализ полномочий органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления, установленных ст. 6 Федерального закона 2003 г., позволяет еще раз обратить внимание на вывод, который был сделан ранее в учебнике: предмет для развернутого закона субъекта РФ о местном самоуправлении фактически отсутствует. Например, законом субъекта РФ утверждаются территории муниципальных образований, но это правоприменительный по природе закон о конкретной “нарезке” территории субъектов РФ на территории муниципальных образований. Законодательное регулирование выборов в органы местного самоуправления, местного референдума, а в большинстве случаев – и обращений в органы местного самоуправления в субъектах РФ уже сложилось. Межбюджетные отношения по устоявшейся практике, как правило, являются предметом законов о бюджетном устройстве и бюджетном процессе субъекта РФ.

В этой ситуации есть два возможных варианта развития нормативной базы субъекта РФ: а) принять закон субъекта РФ, который включает в части регулирования местного самоуправления все то, что с точки зрения логики правовой системы не подлежит включению в другие законы и на что есть отсылки в Федеральном законе 2003 г. (по такому пути пошли, например, Ставропольский край, Республика Бурятия); б) принять в субъекте РФ полноценный закон о местном самоуправлении при условии, что по вопросам, по которым отсылок к законодательству субъекта РФ в Федеральном законе нет, будет иметь место дублирование текста данного Федерального закона.