Полномочия органов, имеющих право предъявления иска в интересах защиты прав неопределённого круга потребителей

Статья 45 Закона «О защите прав потребителей» чётко определяет круг лиц, обладающих правом предъявлять иск в защиту неопределённого круга потребителей: уполномоченный федеральный орган исполнительной власти по контролю (надзору) в области защиты прав потребителей (его территориальные органы), органы местного самоуправления, общественные объединения потребителей (их ассоциации, союзы).

В соответствии с п.2 ст.40 Закона «О Защите прав потребителей», Положением о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004г. №322, федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным выступать в защиту интересов неопределённого круга потребителей является Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и её территориальные подразделения (далее по тексту Роспотребнадзор).

Роль данного органа в процессе защиты неопределённого круга потребителей хотелось бы рассмотреть на примере одного из территориальных подразделений Роспотребнадзора – Управления Роспотребнадзора по Забайкальскому краю.

Деятельность данного органа регламентируется Положением об Управлении Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Забайкальскому краю, утверждённого приказом Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 01.07.2008 г.№209 (далее Положение).

В соответствии с пунктом 8.4.6 Положения Управление Роспотребнадзора по Забайкальскому краю уполномочено на обращение в суд с исковым заявлением в защиту неопределённого круга лиц, в случае выявления факта нарушения прав всех потребителей. Как показывает практика Управления Роспотребнадзора по Забайкальскому краю, которая ведёт своё начало с 2005 года, число исков в защиту прав и законных интересов неопределённого круга потребителей в 2011 году выросло почти в 2 раза по сравнению с предыдущим 2010 годом. Кроме того, большая часть всех поданных Управлением исков защищает права и законные интересы неопределённого потребителей в сфере оказания услуг (около 85%).

Так в 2010 году Управление Роспотребнадзора по Забайкальскому краю выступило в Защиту прав и законных интересов неопределённого круга абонентов ЗАО «Сибинтертелеком». Исходя из материалов дела следует, что 26 мая 2009 года Управлением была проведена внеплановая проверка в отношении деятельности ЗАО «Сибинтертелеком». В ходе проведения проверки была получена письменная информация об условиях проведения акции «GOODOK», а так же информация о возможных способах отказа от участия в ней. Условия проведения указанной акции были размещены 25 июля 2008 года на официальном сайте компании. Кроме того, при автоматическом подключении данной услуги на номер абонента отправляется информационное SMS-сообщение, о том, что услуга подключена первый месяц бесплатно, подробности на сайте компании. По окончании срока действия бесплатного звучания мелодии на телефон абонента отправляется информационное сообщение. В случае, если абонент не заявил свой отказ от дальнейшего использования услуги, с лицевых счетов абонента списываются денежные средства.

По данным проверки, Управление пришло к следующему выводу. Услуга «GOODOK» - дополнительная возмездная услуга, предоставляющая возможность абоненту заменить стандартный сигнал контроля посыла вызова на индивидуальный сигнал ожидания, в рамках которого проигрывается музыкальное, голосовое или иное звуковое сообщение. Следовательно, данная услуга предоставляется потребителям в рамках уже заключенного договора на оказание услуг подвижной связи, носит возмездный характер, технологически неразрывно связана с основной услугой подвижной радиотелефонной связи и направлена на повышение её потребительской ценности. В соответствии со ст.310 Гражданского Кодекса РФ одностороннее изменение условий договора не допускается, за исключением случаев предусмотренных законом. Так же, действия оператора связи по навязыванию дополнительных услуг противоречат Правилам оказания услуг подвижной связи, утверждённых Постановлением Правительства РФ от 25.05.05 №328 и Закону «О защите прав потребителей» от 07.02.1992 года № 2300-1.

Таким образом, действия ЗАО «Сибинтертелеком» являются противоправными, поскольку оказывая потребителям дополнительную услугу «GOODOK» без их согласия за плату нарушаются права неопределённого круга потребителей. На основании вышеизложенного, Управление просило суд признать действия ответчика противоправными и обязать его прекратить осуществление данных действий. Решением Центрального районного суда города Читы требования Управления Роспотребнадзора по Забайкальскому краю удовлетворены в полном объёме[31].

Всего по состоянию на 2012 год Управлением Роспотребнадзора по Забайкальскому краю инициировано 20 исков в интересах защиты неопределённого круга потребителей. При этом, подача исковых заявлений, в интересах защиты неопределённого круга лиц, по словам руководителя Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека Геннадия Григорьевича Онищенко, является одним приоритетных направлений деятельности органов Роспотребнадзора[32].

Следующими органами, уполномоченными на защиту неопределённого круга потребителей статьёй 45 Закона «О защите прав потребителей» являются органы местного самоуправления.

Полномочия органов местного самоуправления по защите прав потребителей в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" должны быть включены в устав муниципального образования. Так, пункт 5 статьи 38 Устава городского округа «Город Чита» закрепляет за администрацией города Читы полномочия в сфере жилищно-коммунального хозяйства, общественного питания, бытового и торгового обслуживания населения[33].

В соответствии с действующим законодательством органы местного самоуправления самостоятельно формируют в составе местных администраций структуры по защите прав потребителей (службы, отделы) или возлагают эти обязанности на работников других структурных подразделений.

Работа структурных подразделений по защите прав потребителей в органах местного самоуправления определяется положением, утверждаемым главой органа местного самоуправления. Так, в соответствии с положением администрации городского округа «Город Чита» об Управлении потребительским рынком, утверждённым постановлением Мэра города Читы от 11.12.2006 г. №277(далее по тексту Положение) Управление потребительского рынка является структурным подразделением администрации городского округа «Город Чита».

Если структура администрации не позволяет иметь самостоятельное подразделение, то работа по защите прав потребителей возлагается на конкретных работников других подразделений местных администраций. В случае, если такое возложение обязанностей невозможно, то в штатном расписании муниципального образования можно предусмотреть должность специального уполномоченного.

Целью деятельности управления является обеспечение жителей услугами торговли, общественного питания, бытового обслуживания, в области защиты прав потребителей на получение добросовестной и достоверной рекламы на территории городского округа «Город Чита».

В соответствии с Положением, за Управлением потребительского рынка закреплено полномочие по обращению в суды в защиту неопределённого круга потребителей. Однако, как показывает практика Управления потребительского рынка администрации городского округа «Город Чита» данным полномочием Управление не пользуется. В связи с чем, отсутствует практическая база изучения данной темы на опыте органов местного самоуправления городского округа «Город Чита». В силу чего, при написании данной работы автор обратился к опыту органов местного самоуправления другого муниципального образования, имеющего практику обращения с заявлением в интересах неопределённого круга потребителей.

Так, администрация г. Екатеринбурга в лице комитета по защите прав потребителей обратилась в Ленинский районный суд города Екатеринбурга Свердловской области с иском к ОАО "Хлебпром" о признании действий противоправными в отношении неопределенного круга потребителей, обязывании прекращения данных действий и опубликования решения суда в средствах массовой информации.

В обоснование иска было указано, что на выпускаемых ответчиком в продажу тортах и иной кондитерской продукции под маркой «Мирель» на маркировочных этикетках указана не вся необходимая информация о товаре, которая должна содержаться в соответствии с требованиями ГОСТ, что лишает потребителя возможности правильного выбора изделия, а также может привести к причинению вреда его здоровью из-за отсутствия надлежащей информации о составе ингредиентов и добавок, используемых ответчиком при изготовлении указанной пищевой продукции. В частности на некоторых видах тортов и пирожных не указана дата изготовления продукта, способ специальной обработки продукта, не на всех видах поставляемых в продажу изделий имеется предупреждение для потребителей, имеющих непереносимость определенных пищевых продуктов и т.д., в связи с чем истец полагает, что в целях защиты прав потребителей на получение полной и достоверной информации о приобретаемом продукте на упаковке изделий указанной марки должна быть указана информация, предусмотренная законодательством РФ.

Решением федерального судьи, исковые требования администрации Муниципального Образования «Город Екатеринбург» в лице комитета по защите прав потребителей удовлетворены частично.

Действия ОАО «Хлебпром» признаны противоправными в отношении неопределенного круга потребителей приуказании информации на упаковке продукции торговой марки «Мирель» в части соответствия продукции требованиям стандартов, сроков годности продукта, отсутствии специального предупреждения и указания даты изготовления и заморозки продукта на дне упаковки.

ОАО «Хлебпром» обязан внести исправления в маркировку и на упаковку продукции торговой марки «Мирель», а так же ОАО «Хлебпром» обязан опубликовать состоявшееся решение суда в газете «Уральский рабочий» и на сайте http:// www.mirel.ru/ ^[34] .

Таким образом, органы местного самоуправления являются одной из составляющих национальной системы защиты прав потребителей. Поскольку именно органы местного самоуправления в соответствии с Конституцией Российской Федерации решают вопросы местного значения, постольку они, используя полномочия, предоставленные Законом Российской Федерации "О защите прав потребителей", могут обеспечить оперативную защиту интересов потребителей по месту жительства на основе безвозмездности, беспристрастности и индивидуального подхода к каждому потребителю.

Однако, органы местного самоуправления не могут самостоятельно решать все вопросы по защите прав потребителей, поэтому в своей работе они сотрудничают с различными организациями, например с территориальными структурами федеральных органов исполнительной власти, в чью компетенцию входят вопросы защиты прав потребителей (Роспотребнадзор), органами исполнительной власти субъектов РФ, некоммерческими общественными объединениями потребителей и т.д.

Оно выражается в незамедлительном информировании соответствующих федеральных органов о выявлении ненадлежащего качества товаров (работ, услуг), опасных для жизни, здоровья, имущества потребителей и окружающей среды. При этом обнаружение указанных обстоятельств является практически возможным в результате проведения проверочных мероприятий по жалобам граждан, направляемым в органы местного самоуправления.

Органы местного самоуправления при осуществлении защиты прав потребителей взаимодействуют с общественными объединениями потребителей. В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 августа 1995 г. N 837 "О поддержке общественного движения в защиту прав потребителей" органы местного самоуправления:

1) оказывают общественным объединениям потребителей помощь в период их становления и в последующей работе;

2) консультируют и информируют их по вопросам защиты прав потребителей;

3) принимают организационные меры, направленные на создание условий для развития общественного движения потребителей, в части выделения необходимых помещений, оборудования, средств телефонной связи, установления льготных ставок аренды занимаемых ими помещений и тарифов на услуги телефонной связи;

4) оказывают финансовую поддержку общественным объединениям потребителей в реализации конкретных программ и проектов по вопросам защиты прав потребителей в интересах жителей муниципального образования.

Закон «О защите прав потребителей» устанавливает не только государственную, но и общественную защиту прав потребителей и контроль над соблюдением законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в рассматриваемой области.

Эти функции выполняют общественные организации потребителей, а также их ассоциации, союзы[35]. В соответствии со ст. 117 Гражданского кодекса РФ общественными организациями признаются добровольные объединения граждан, в установленном законом порядке объединившиеся на основе общности их интересов для удовлетворения нематериальных потребностей. Они являются некоммерческими организациями, имеющими право осуществлять предпринимательскую деятельность лишь для достижения целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям[36].

Целью создания общественных объединений потребителей является охрана и защита прав потребителей. Так, общественные объединения потребителей (их ассоциации, союзы) для осуществления своих уставных целей, вправе обращаться в суды с заявлениями о защите прав потребителей и законных интересов отдельных потребителей (группы потребителей, неопределенного круга потребителей).

Одной из основных функций общественных объединений потребителей в сфере защиты прав и законных интересов неопределённого круга потребителей является собирание и представлении доказательств, свидетельствующих о нарушении прав потребителей, а так же обращение в защиту прав и законных интересов неопределённого круга потребителей.

Так, МОО «Общество защиты прав потребителей» ЮАО г.Москвы обратилось в суд с иском к ОАО «Седьмой континент» о защите прав потребителей, указав, что 24 мая 2010 года представителями местной общественной организации «Общество защиты прав потребителей» в ходе проверки соблюдения прав потребителей и Правил торговли в торговом предприятии ОАО «Седьмой континент», был выявлен факт торговли продуктами с истекшим сроком реализации, а именно: мидиями «Эллада» в оливковом масле – срок реализации закончился 11 мая 2010 года, творогом– срок годности закончился 24 мая 2010 года в 3 часа 00 минут, о чем ими составлен акт № 101-1. Проверка проводилась в защиту неопределенного круга потребителей и в связи с тем, что при предыдущей проверке 02 ноября 2009 года в данном торговом предприятии, также был выявлен факт торговли продуктами с истекшим сроком реализации, о чем информировалась прокуратура ЮАО г.Москвы. Истец просит суд признать противоправными действиями в отношении потребителей торговлю продуктами с истекшим сроком реализации в торговом предприятии ОАО «Седьмой континент» и обязать ОАО «Седьмой континент» прекратить эти действия, а также взыскать, в пользу истца, с ОАО «Седьмой континент», расходы по оплате услуг представителя в сумме 8000 рублей.

10 февраля 2011 года Судебной коллегией по гражданским делам Московского городского суда постановлено отказать обществу в иске в виду того, что ОЗПП не представило оригинал чека, подтверждающего покупку и не смогло доказать факта наличия просрочки товара на момент проверки и покупки[37].

Представляется интересным изучить опыт обращения в защиту неопределённого круга потребителей Межрегиональной общественной организации общество защиты прав потребителей «Триумф» (далее по тексту МОО Общество защиты прав потребителей «Триумф»), которое ведёт активную правозащитную работу, в указанном направлении.

Так, МОО Общество защиты прав потребителей «Триумф» в интересах неопределённого круга лиц обратилось в суд с иском к ООО «Терция» о признании действия ответчика противоправными при реализации товара (набор ластиков блистательных треугольных), выражающиеся в нарушении прав неопределённого круга потребителей на информацию в наглядной и доступной форме и на русском языке (отсутствуют фирменное наименование, адрес изготовителя, информация о месте нахождения организации, уполномоченной на принятие претензий от покупателей и производящей ремонт и техническое обслуживание товара, отсутствуют сведения об основных потребительских свойствах товара); обязании ответчика возместить судебные расходы на услуги представительства, проведение экспертизы; обязании ответчика довести до сведения потребителей решение суда в 10-ти дневный срок с даты вступления в законную силу через средство массовой информации. Решением Химкинского городского суда Московской области от 6 марта 2012 года исковые требования заявителя удовлетворены в полном объёме[38].

Одновременно с удовлетворением иска, предъявленного органами местного самоуправления, общественными организациями в интересах неопределенного круга потребителей, суд принимает решение о возмещении органам местного самоуправления и общественным организациям всех понесенных по делу судебных издержек, а также иных возникших до обращения в суд и связанных с рассмотрением дела необходимых расходов.

Хотелось бы отметить, что Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и её территориальные подразделения имеют финансирование из федерального бюджета, а финансирование общественных объединений потребителей и органов местного самоуправления по общему правилу незначительно. Понимая это, законодатель в статье 46 Закона «О защите прав потребителей» ввел компенсационную меру, направленную на возмещение расходов общественных организаций и органов местного самоуправления в связи с участием в таких судебных делах: одновременно с удовлетворением иска, предъявленного общественным объединением потребителей (их ассоциацией, союзом), органами местного самоуправления в интересах неопределенного круга потребителей, суд принимает решение о возмещении общественному объединению потребителей (их ассоциации, союзу), органам местного самоуправления всех понесенных по делу судебных издержек, а также иных возникших до обращения в суд и связанных с рассмотрением дела необходимых расходов, в том числе расходов на проведение независимой экспертизы в случае выявления в результате проведения такой экспертизы нарушения обязательных требований к товарам (работам, услугам).

Однако, полученная от правонарушителя денежная компенсация расходов общественного объединения потребителей облагается налогами[39], в связи с чем компенсационный механизм фактически не действует, поскольку с каждым иском средства, выделенные в смете на оплату расходов по ведению судебных дел, будут уменьшаться на сумму налогов до тех пор, пока не иссякнут. Данный факт так же препятствует активному участию общественных организаций в защите неопределённого круга потребителей, что в свою очередь препятствует практическому развитию института защиты прав и законных интересов неопределенного круга потребителей.

2.2.Последствия удовлетворения иска в интересах неопределённого круга потребителей.

Цель иска в защиту интересов неопределенного круга потребителей – прекращение лицом, нарушающим права потребителей противоправных действий в отношении "всех" лиц (потребителей, заключивших договор, имеющих намерение заключить договор) пресечение действий ответчика, установление преюдиции по делу. Для того чтобы это стало возможным, судебное решение, вынесенное в интересах неопределенного круга лиц, должно быть доведено через средства массовой информации до сведения широкого круга лиц.

Так, в сентябре 2011 года Управление Роспотребнадзора по Забайкальскому краю обратилось с исковым заявлением в защиту неопределённого круга потребителей к ОАО «Ростелеком» с требованием признать действия ОАО в части взимания платы с абонентов, пользователей услугой телефонной связи за предоставление информационной справки (09) о номерах абонентов квартирного сектора и предприятий на территории Забайкальского края незаконными и прекратить действия по взиманию платы с абонентов, пользователей услуг телефонной связи за предоставление информационной справки (09). Решением Центрального районного суда г.Читы требования управления Роспотребнадзора удовлетворены в полном объёме. При этом, суд обязал ОАО «Ростелеком» в течение одного месяца со дня вступления решения в законную силу довести до сведения потребителей решение суда через средства массовой информации[40].

В связи с чем, иски в защиту неопределенного круга лиц Г.О. Аболонин относит к искам о признании [41]. С этим можно согласиться, хотя и с некоторыми оговорками. Подобные иски преследуют цель установления субъективных прав участников неопределенной группы лиц, чтобы затем обеспечить их бесспорность на будущее.

Преюдициальная сила судебного решения по иску в защиту интересов неопределенного круга лиц обеспечивает более эффективную правовую защиту при рассмотрении дел потребителей. Конкретному истцу в индивидуальном иске не надо будет, преодолевая сложности, заново доказывать противоправность действий продавцов, изготовителей, исполнителей, факт причинения вреда окружающей среде, факт выпуска недоброкачественной продукции и т.д[42].

По мнению В.В. Яркова, как правило, в подобных ситуациях убытки потребителей однотипны, поэтому нецелесообразно признавать действия ответчика противоправными по отдельным, индивидуальным искам. Хотя и не исключено полностью самостоятельное ведение дела каждым отдельным потребителем.

В соответствии с п.6.1 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.09.1994 N 7 "О практике рассмотрения судами дел о защите прав потребителей" в защиту неопределенного круга потребителей могут быть заявлены лишь требования неимущественного характера (т.е., не связанные с взысканием каких-либо сумм).

В связи с чем, удовлетворение требований не имущественного характера, предъявленных в интересах неопределённого круга потребителей, влечёт за собой необходимость предъявления уже конкретным потребителем требований материального характера, с целью возмещения вреда, вызванного нарушением его прав ввиду запрета соединения данных требований в одном заявлении.

Так, Омское областное общество защиты прав потребителей, наряду с требованием о признании противоправными в отношении неопределенного круга потребителей действий фирмы "Мираф" (импортёр), акционерного общества "Росомпродторг" (оптовый продавец) и нескольких торгующих организаций, связанных с реализацией кофе содержащего вредные для организма человека вещества, и о прекращении этих действий, требовало взыскать около 500 млн. рублей во внебюджетный фонд области в возмещение морального вреда, причиненного потребителям. Решением Омского областного суда, оставленным без изменения Судебной коллегией Верховного Суда РФ, действия ответчиков признаны противоправными, они обязаны прекратить их, а средства массовой информации в месячный срок должны довести до сведения граждан решение суда. В удовлетворении требования о взыскании морального вреда судом было отказано в виду того, что статья 15 Закона "О защите прав потребителей" предусматривала лишь возможность возмещения морального вреда конкретным потребителям[43].

Из рассмотренной ситуации видно, что суд правильно признал недопустимым иск о возмещении морального вреда в отношении неопределенного круга лиц, поскольку такого "общего права" на возмещение морального вреда законом не предусмотрено.

Возникает вопрос о возможности одновременного предъявления двух исков, носящих как имущественный так и не имущественный характер. Полагаем, что такой вариант, возможно, допустим, но это сделает судебный процесс более громоздким.

В связи с этим в последнее время все больший интерес представляет вопрос о возможности соединения в одном исковом заявлении требований как частноправового, так и публично-правового характера.

Кроме того, исками в защиту интересов неопределенного круга потребителей предотвращается вынесение противоречивых решений по связанным между собой делам. Достигается также оперативность рассмотрения дела. У суда отпадает необходимость устанавливать состав круга лиц, затягивая тем самым рассмотрение дела. Состав неопределенного круга лиц процессуального значения не имеет, даже в тех случаях, когда круг лиц может быть персонифицирован.

Для того чтобы достигнуть целей исков в защиту интересов неопределенного круга лиц, их необходимо рассматривать по особым правилам. Характер защищаемого публичного интереса, присутствие субъекта, "не имеющего телесной индивидуальности", диктует особую процедуру рассмотрения. В порядке постановки проблемы хотелось бы заметить, что граждане и общественные организации (субъекты ст. 46 гражданско-процессуального кодекса РФ) далеко не всегда будут действовать как правозаступники, "защищать самую силу закона". Они могут этого закона и не знать. Видимо, этот момент должен отразиться, прежде всего, на самой процедуре рассмотрения требований и выразиться в активной роли суда, вынужденного взять на себя контроль за деятельностью субъекта ст. 46 ГПК РФ, его обязанность разрешить спор согласно закону и общему интересу. Это предполагает, что суд не может быть связан основаниями и доводами заявленных требований, суд может собирать доказательства в целях правильного разрешения дела. Характер защищаемого интереса диктует также особое процессуальное положение субъекта ст. 46 ГПК РФ (отсутствие у него полномочий осуществлять некоторые распорядительные действия, составляющие диспозитивные начала), что обусловлено невозможностью по собственному усмотрению распоряжаться "чужим" правом (правом неопределенного круга лиц). В настоящее время такие правила закреплены в гл. 23 - 24 ГПК РФ в отношении дел об оспаривании нормативно-правовых актов. Представляется, что они должны быть распространены и на другие дела, в которых затрагиваются публичные интересы неопределенного круга лиц, и это необходимо отразить в ст. 46 ГПК РФ.

Полагаем, что предъявление исков в порядке ст. 46 Закона РФ "О защите прав потребителей" полностью соответствует государственным и общественным интересам, что и обусловливает необходимость определенных мер содействия и поощрения со стороны государства. Ведь названные органы и объединения, в соответствии с предоставленными им законом полномочиями, представляют в процессе не только абстрактного потребителя, но также государство и общество в целом и защищают одновременно государственные и общественные интересы, выступая в силу прямого указания закона в качестве процессуального истца.