Организационные модели местного самоуправления: в Российской Федерации и зарубежный опыт

Возможные сочетания трех традиционно устойчивых элементов системы муниципального управления (представительного органа, мест­ной администрации и высшего должностного лица местного самоуправ­ления) основываются на следующих основных вариантах распределе­ния полномочий местного сообщества — все непосредственно делегиру­емые населением полномочия реализуются:

■ представительным органом и выборным высшим должностным лицом — в различных пропорциях;

■ представительным органом;

■ выборным высшим должностным лицом (при этом контрольные полномочия население оставляет за собой и осуществляет их посред­ством сходов и референдумов).

Применение того или иного варианта делегирования полномочий зависит от численности населения муниципального образования и раз­меров его территории, объема и сложности решаемых вопросов, соци­ально-политической ситуации и множества других факторов, а также предопределяет возможные формы или модели построения структуры органов местного самоуправления.

Указанным вариантам соответствуют следующие модели органи­зационных структур (при их описании в отношении структурных еди­ниц используются наименования «мэр», «совет», «администрация»).

Модель «сильный мэр — совет» (рис. 14.1). Ее характерные особен­ности таковы. Мэр и совет избираются всем населением. Мэр называется

«сильным» в силу ряда присущих ему полномочий: он обладает пра­вом отлагательного вето на решения совета; самостоятельно формирует администрацию, назначает и освобождает сотрудников администрации От должности; единолично руководит деятельностью администрации; организует работу совета, председательствует на его заседаниях, подписы­вает акты, принимаемые советом. Для соблюдения баланса совет наде­ляется правом преодоления вето квалифицированным большинством голосов депутатов. Досрочное прекращение полномочий мэра в случае утраты доверия со стороны избирателей происходит по решению мест­ного референдума.

Администрация

Рис. 14.1. Принципиальная схема модели «сильный мэр — совет» [89]

Модель «слабый мэр — совет». В этой модели мэр избирается из числа депутатов совета (рис. 14.2). «Слабость» мэра заключается в полной подконтрольности и подотчетности совету: мэр не имеет права вето; формирование администрации, назначение и освобождение сотрудников администрации от должности производится мэром с согла­сия совета; права мэра в области руководства администрацией ограни­чены решениями совета. Досрочное прекращение полномочий мэра осу­ществляется советом по собственной инициативе или инициативе насе­ления.

МЭР
СОВЕТ		АДМИНИСТРАЦИЯ

Рис. 14.2. Принципиальная схема модели «слабый мэр — совет» [89]

Модель «совет — управляющий» (рис. 14.3). В этой модели долж­ность мэра не предусматривается. Деятельностью совета руководит пред­седатель, избираемый из числа депутатов совета. Председатель не имеет полномочий по руководству местной администрацией. Все админист­ративные функции сосредоточены у нанимаемого на контрактной осно­ве управляющего, который единолично формирует администрацию, руководит ее деятельностью, назначает и увольняет должностных лиц администрации. Отношения управляющего с советом определяются условиями контракта.

Председатель
Совет

Рис. 14.3. Принципиальная схема модели «совет — управляющий» [89]

Модель «городская комиссия» основана на выборности целого ряда должностных лиц местного самоуправления и сочетании представитель­ных и исполнительных функций (рис. 14.4). При этом избираются не депутаты представительного органа, а руководители органов и струк­турных подразделений местной администрации. Полномочия предста­вительного органа исполняет комиссия, в состав которой входят все избранные должностные лица.

КОМИССИЯ

АДМИНИСТРАЦИЯ

Рис. 14.4. Принципиальная схема модели «городская комиссия» [89]

Все многообразие организационных структур муниципального управления не исчерпывается приведенными выше моделями (см. гла­ву 7), но на их основе могут быть построены различные модификации и «гибридные» модели (сочетающие отдельные особенности базовых).

14. Функции и структура подразделения муниципального образования

При построении структуры управления муниципальным образо­ванием следует учитывать, что в ней должны присутствовать подразде­ления, способные выполнить каждый из указанных этапов. При этом работники каждого структурного подразделения обязаны четко осозна­вать пределы своей компетенции и специфику принимаемых управлен­ческих решений.

Исходя из вышеизложенного, структура управления муниципаль­ным образованием должна обеспечить: процесс формирования и исполнения управленческих решений на всех этапах цикла;

комплексность и внутреннюю координацию деятельности всех структурных подразделений; завершенность и поступательность развития. Порядок построения определяется типом выбранной организаци­онной структуры и наиболее общими функциями соответствующего органа управления. Подразделения, не отвечающие за проведение в жизнь интересов населения или каких-то организаций, обычно фор­мируются решением вышестоящего исполнительного либо представи­тельного органа власти. В частности, должностные лица местной адми­нистрации назначаются соответствующим руководителем. Комитеты и комиссии представительного органа создаются на добровольной осно­ве, но утверждаются общим решением представительного органа влас­ти. Комиссии, представляющие и координирующие интересы различ­ных ведомств (например, комиссии по здравоохранению, правопоряд­ку), часто формируются на основе кооптации по устанавливаемым квотам представительства. Ведомство, участвующее в подобной комис­сии, обычно может в любой момент заменить своих представителей.

По закону представительный орган власти формируется только на основе выборов. На практике существует несколько форм избира­тельной системы, и в уставе муниципального образования может быть установлена любая из них. В Российской Федерации наиболее распро­странена мажоритарная система выборов по одномандатным избира­тельным округам.

ФУНКЦИИ И СТРУКТУРНЫЕ ПОДРАЗДЕЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

Для создания эффективной системы местного самоуправления необходимо составить подробный перечень всех функций по обеспечению жизнедеятельности населения данного муниципального образования, включая те, которые на момент составления возложены на органы госу­дарственной власти. Это нужно потому, что в случае, если по каким-то причинам данные функции выполняться не будут, необходимость их исполнения автоматически ляжет на население и соответственно на органы местного самоуправления.

В составленном перечне функций следует выделить те, которые по закону относятся к компетенции других уровней управления, с указа­нием конкретных органов-исполнителей. Особое внимание нужно обратить на функции, делегированные данному муниципальному обра­зованию другими уровнями управления, а также на функции, делегиро­ванные данным муниципальным образованием на другие уровни управ­ления. Далее проводится анализ, как достичь того, чтобы в данном муниципальном образовании каждая из функций исполнялась с наи­большей эффективностью, и какими характеристиками должны обла­дать органы, исполняющие эти функции. Важно, чтобы не осталось функ­ций, за которые не отвечает ни одно из подразделений.

Для выполнения функций, делегированных вышестоящими уров­нями управления, целесообразно использовать отдельные, обособлен­ные подразделения (кадровые, военно-учетные и т.п.).

По характеру выполняемых функций можно выделить три группы структурных подразделений:

подразделения, отвечающие за узкий сектор или отрасль муни­ципального хозяйства (например, управление коммунального хозяй­ства); подразделения, деятельность которых охватывает определенный комплекс вопросов муниципального управления (например, отдел фи­нансового планирования, ревизионный отдел и т.п.); подразделения, не обладающие собственной компетенцией и обеспечивающие деятельность остальных структур.

При планировании структуры органов управления важно опреде­лить, какой тип структурных подразделений должен выполнять ту или иную функцию. К сожалению, при построении структур управления этот принцип часто нарушается, что приводит к осуществлению отдельными подразделениями не свойственных им функций и ухудшению дееспо­собности всей системы управления. Так, очень часто функции финансо­вого и бюджетного планирования, исполнения и контроля над исполне­нием бюджета передаются одному и тому же органу. Это приводит к сме­шению функций и сводит роль данного органа к пассивной бухгалтерии, что снижает эффективность финансового управления. Для повышения эффективности желательно, чтобы вопросы, отне­сенные к ведению одного из подразделений администрации, носили мак­симально завершенный характер. Если исполнение функции разнесено по разным структурам или в ходе реализации данной функции участву­ют практически все подразделения (как, например, при бюджетном про­цессе), важно четко определить место и задачи каждого из подразделе­ний путем разделения отдельных элементов и этапов процесса осуще­ствления функции (бюджетного процесса) между органами местного самоуправления.Для крупных муниципальных образований, имеющих большой аппарат управления, целесообразно использовать как можно более детальное разграничение функций с созданием специальных подразде­лений для их исполнения. Для небольших муниципальных образований наиболее применима схема, при которой реализуемые функции груп­пируются, при этом в первую очередь должны объединяться функции отраслевых подразделений. Объединение функций подразделений, интересы которых противоречат друг другу (например, бюджетных и финансовых), в рамках одного структурного звена нежелательно. В малых муниципальных образованиях осуществление многих из функ­ций, для которых в городах создаются целые службы, может произво­диться самим населением или на добровольной основе отдельными ответственными лицами. Выбор типа организационной структуры органов местного само­управления является первым этапом в процессе создания эффективной системы управления муниципальным образованием.

15. Представительный орган и глава муниципального образования

ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫЙ ОРГАН МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

Представительный орган играет особую роль в системе местного самоуправления. К исключительному ведению представительных органов мест­ного самоуправления относится: принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренным уставом муниципаль­ного образования; утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; принятие планов и программ развития муниципального образо­вания, утверждение отчетов об их исполнении; установление местных налогов и сборов; установление порядка управления и распоряжения муниципаль­ной собственностью; контроль над деятельностью органов и должностных лиц мест­ного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных обра­зований. Обычно представительный орган местного самоуправления состо­ит из депутатов, избираемых на основе всеобщих равных и прямых выбо­ров. Численный состав представительного органа местного самоуправ­ления определяется уставом муниципального образования. В соот­ветствии с законами субъектов Российской Федерации в уставе муниципального образования для отдельных поселений может быть пре­дусмотрена возможность того, что полномочия представительных органов местного самоуправления будут осуществляться собраниями граждан.

Решения представительного органа местного самоуправления при­нимаются в коллегиальном порядке, однако разнообразие вопросов, подлежащих ведению данного органа, обычно создает необходимость выделения в его составе специализированных структурных подразделе­ний. Комитеты формируются для работы по долгосрочным направле­ниям деятельности представительного органа местного самоуправления и имеют постоянный административный аппарат. Направления работы комитетов обычно не зависят от социально-политической конъюнкту­ры и остаются неизменными на протяжении длительного времени. Комиссии обычно формируются на временной основе для решения определенных вопро­сов (например, для подготовки законопроекта, выработки стратегии, проведения согласительных процедур). В комиссиях нет постоянного штата служащих. После выполнения задач, поставленных перед комис­сией, она расформировывается. Цель территориальных групп — согласованное выражение интере­сов населения отдельных территорий внутри муниципального образо­вания. Фракции представляют интересы политических объединений, от которых были избраны соответствующие депутаты.

Важнейшие постановления, по закону отнесенные к исключитель­ной компетенции представительного органа местного самоуправления, должны приниматься только общим голосованием. Это делается для того, чтобы избежать возможности предвзятого отношения или личной заинтересованности лица, принимающего решения. Вместе с тем вопро­сы оперативного управления муниципальным хозяйством более эффек­тивно решаются на основе руководства одного лица или небольшой груп­пы лиц; при этом конкретные сферы деятельности управляются специа­листами в соответствующих областях, несущими персональную ответственность за результаты своей деятельности. Количественный состав представительного органа зависит от чис­ла жителей муниципального образования и в разных странах является различным.

В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде­рации» установлен нижний предел численности представительного орга­на, причем этот предел зависит от численности населения и типа муни­ципального образования. Это сделано с целью приблизить депутатов к своим избирателям и снизить роль субъективного фактора при при­нятии коллегиальных решений. В малых поселениях (до 1 тыс. жите­лей) должно быть не менее 7 депутатов, в поселениях, где проживает от 1 до 10 тыс. человек, — не менее 10 депутатов, от 10 до 30 тыс. жите­лей — не менее 15 депутатов, от 30 до 100 тыс. жителей — не менее 20 де­путатов, от 100 до 500 тыс. жителей — не менее 25 депутатов, а в городах с населением свыше 500 тыс. человек — не менее 35 депутатов. Число членов представительного органа муниципального района не может быть менее 15 человек, а внутригородской территории города федерального значения — менее 10 человек. Верхний предел числа депутатов законом неограничен. Расходы на обеспечение деятельности представительного органа предусматриваются в местном бюджете отдельной строкой.

ГЛАВА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

Глава муниципального образования — высшее должностное лицо муниципального образования — руководит деятельностью по осущест­влению местного самоуправления на его территории.

В соответствии с уставом муниципального образования указанное должностное лицо:

избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава; в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования как его председатель, имеющий право решающего голоса, либо возглавляет мест­ную администрацию; в случае избрания представительным органом муниципального образования является председателем представительного органа муни­ципального образования; не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации; в случае формирования представительного органа муниципаль­ного района становится его председателем. В поселениях с населением менее 1 тыс. человек глава муниципаль­ного образования независимо от способа его избрания одновременно может быть председателем представительного органа поселения и руко­водителем местной администрации. В этом случае представительный орган муниципального образования может не наделяться правами юри­дического лица. Если глава муниципального образования руководит работой пред­ставительного органа, первое лицо администрации не избирается, а назначается по контракту и является муниципальным служащим. В этом случае срок полномочий главы администрации определяется уставом муниципального образования и обычно совпадает со сроком окончания полномочий представительного органа. Контракт с наемным главой администрации заключается главой муниципального образования. Глава местной администрации не вправе заниматься предпринимательской и иной оплачиваемой дея­тельностью, за исключением педагогической, научной и иной творче­ской работы.Глава муниципального образования подотчетен и подконтролен населению и представительному органу муниципального образования. В пределах своих полномочий глава муниципального образования:представляет муниципальное образование в процессе взаимодей­ствия с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и органи­зациями; без доверенности действует от имени муниципального обра­зования; подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, правовые акты, принятые представитель­ным органом; издает в пределах своих полномочий правовые акты; вправе требовать созыва внеочередного заседания представитель­ного органа. Глава муниципального образования, являющийся первым лицом местной администрации, имеет право отклонить нормативный право­вой акт, принятый представительным органом муниципального образо­вания, с мотивированным обоснованием отклонения либо с предложе­ниями о внесении в него изменений и дополнений (отлагательное вето). Это решение может быть преодолено представительным органом, если при повторном голосовании за принятие указанного акта проголосова­ло не менее ²/₃ от установленного числа депутатов (квалифицированное большинство). В этом случае глава муниципального образования обя­зан подписать и обнародовать данный нормативный правовой акт.

16. Муниципальная собственность: понятие, объекты и субъекты, права и полномочия по ее распоряжению

Термин «муниципальная собственность» употребляется в законо­дательстве в двух различных смыслах: юридическом — как обозначение вещного права (права лица на определенную вещь), включающего в себя правомочия владеть, пользо­ваться и распоряжаться этой вещью; экономическом — как обозначение совокупности экономиче­ских (производственных) отношений, связанных с определенным иму­щественным комплексом и определенным субъектом хозяйственной де­ятельности. В Конституции Российской Федерации термин «муниципаль­ная собственность» используется в юридическом смысле: указано, что местное самоуправление обеспечивает «владение, пользование и распо­ряжение муниципальной собственностью» (статья 130), а «органы мест­ного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной соб­ственностью» (статья 132).

Муниципальная собственность как составная часть экономической основы местного самоуправления представляет собой совокупность регулируемых нормами права экономических отношений, связанных с имущественным комплексом муниципального образования и самим субъектом права муниципальной собственности.

Согласно статье 215 Гражданского кодекса Российской Федера­ции, муниципальной собственностью является имущество, принадле­жащее на основании права собственности городским, сельским поселе­ниям, а также другим муниципальным образованиям.

Имущество, находящееся в собственности муниципального обра­зования, подразделяется на две части: имущество, закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями на правах хозяйственного ведения и оперативного управления; средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и организациями и составляющее, согласно статье 215 ГК РФ муниципальную казну соответствующего муниципального образования. Согласно от 6 октября 2003 г. №. 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос­сийской Федерации», в состав муниципального имущества входит имущество, предназначенное: 1) для решения вопросов местного значения; 2) осуществления отдельных государственных полномочий, пере­данных органам местного самоуправления; 3) обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципаль­ных предприятий и учреждений. К муниципальной собственности относится имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие при­родные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муни­ципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здра­воохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое иму­щество. Объекты муниципальной собственности: по характеру — на недвижимое (здания, сооружения, земельные участки, коммуникации) и движимое (оборотные средства муниципаль­ных предприятий и учреждений, доходы от муниципальной собствен­ности, поступления от местных налогов и сборов) имущество; по назначению — на объекты производственного (предприятия местной промышленности, ремонтные, строительные, эксплуатационные и т.п.) и непроизводственного (здравоохранение, образование, социаль­ное обслуживание, культура и т.п.) назначения. Значительную часть объектов муниципальной собственности составляют основные фонды непроизводственного назначения: жилой фонд; нежилой фонд (административные здания, школы, дошкольные учреждения, больницы, поликлиники, санатории, театры, кинотеатры, стадионы, бассейны и т.п.); объекты инженерной инфраструктуры, относящиеся к жилищ­но-коммунальному хозяйству: сооружения и сети водопроводно-канализационного хозяйства, тепло-, электро-, газоснабжения, объекты внеш­него благоустройства и санитарного надзора; транспортные системы: дорожная сеть в пределах городской чер­ты, предприятия городского пассажирского транспорта; земельные участки, в том числе зеленые зоны в пределах город­ской черты (сады, парки, скверы). Главным субъектом владения, пользования и распоряжения муни­ципальной собственностью является местное сообщество (население муниципального образования). Органы местного самоуправления лишь «управляют муниципальной собственностью» и на этом основании выступают в качестве второстепенных субъектов права муниципальной собственности. К таким субъектам можно отнести: главу муниципального образования; представительный орган муниципального образования; структурные органы и подразделения местной администрации; орган управления муниципальным хозяйством; муниципальные унитарные предприятия и муниципальные учреждения; другие организации с правом управления муниципальной соб­ственностью.

Конституция Российской Федерации закрепляет за органами мест­ного самоуправления все права собственника: владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (статья 130), а также гарантирует их самостоятельность в управлении муниципальной соб­ственностью.

В соответствии с российским законодательством органы местного самоуправления вправе передавать объекты муниципальной собствен­ности во временное пользование физическим и юридическим лицам, определяя в договорах и соглашениях условия использования этих объектов. Кроме того, органы местного самоуправления вправе сдавать объекты муниципальной собственности в аренду, а также совершать с муниципальным имуществом иные сделки в соответствии с законом. Органы местного самоуправления также участвуют в других мероприя­тиях по вопросам управления муниципальной собственностью: в опре­делении порядка передачи и продажи муниципального жилья в собствен­ность граждан и организаций, сдачи муниципального жилья в аренду, правил пользования земельными ресурсами; правил пользования соору­жениями, предназначенными для удовлетворения нужд населения и др.

Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Россий­ской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответ­ствии с ними нормативными правовыми актами органов местного само­управления. ОМС вправе передавать муници­пальное имущество во временное или постоянное пользование физи­ческим и юридическим лицам, органам государственной власти Рос­сийской Федерации (органам государственной власти субъекта Рос­сийской Федерации) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соот­ветствии с федеральными законами. Порядок и условия приватизации муниципального имущества определяются нормативными правовыми актами органов местного само­управления в соответствии с федеральными законами. Доходы от исполь­зования и приватизации муниципального имущества поступают в мест­ные бюджеты. ОМС могут создавать муниципаль­ные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осущест­вления полномочий по решению вопросов местного значения.

17. Стратегическое планирование социально-экономического развития муниципального образования

Одно из центральных мест в обеспечении социально-экономиче­ского развития муниципального образования занимает организация стра­тегического планирования, разработка и реализация собственной стра­тегии развития.

На региональном уровне местную экономическую стратегию мож­но рассматривать как комплекс мер регулирующего воздействия на эко­номику, осуществляемый органами местной власти или при их участии в интересах местного населения и реализуемый в рамках определенной концепции, которая направлена на расширение экономического потен­циала территории, повышение эффективности его использования, уси­ление конкурентоспособности местных предприятий посредством создания лучших условий производства, благоприятного хозяйствен­ного климата. Определяющими признаками местной экономической стратегии являются:

субъект экономической стратегии — местные органы власти, обладающие необходимой самостоятельностью в формировании и реа­лизации местной экономической стратегии (как правило, такую само­стоятельность имеют только органы местного самоуправления; если эти органы входят в иерархическую вертикаль, при определенных условиях деконцентрации и делегирования полномочий они также могут быть субъектами местной экономической стратегии);

объект местной экономической стратегии — смешанная эконо­мика с преобладанием частной и существенной долей муниципальной собственности; ориентация местной экономической стратегии на интересы мест­ного сообщества при учете интересов региона и страны в целом; наличие механизмов привлечения широкого круга заинтересо­ванных хозяйственных и политических структур, действующих в муни­ципальном образовании, к разработке и реализации местной экономи­ческой стратегии. Возможности для существования местной экономической страте­гии как формы организации хозяйства территории возникают при нали­чии:

местного самоуправления; муниципальной собственности; 3) права регулирования землепользования; 4) права изменения нормативов хозяйственного регулирования на данной территории.

Необходимость местной экономической стратегии обусловлена потребностью общества в регулировании рыночной экономики, в тер­риториальной организации хозяйственной деятельности, заинтересо­ванностью самих субъектов хозяйствования в организующей деятель­ности по улучшению местной среды производства. Местная экономическая стратегия является органической частью более общей местной социально-экономической стратегии, которая должна согласовываться и сочетаться с соответствующей региональной, хотя может проводиться и независимо.

Необходимо разделять этапы формирования (обоснования, выбо­ра) стратегии и ее реализации. На этапе формирования обосновываются и выбираются приоритетные направления развития экономики города и сферы деятельности местных властей. На этапе реализации местные власти и созданные при их участии общественно-частные организации осуществляют намеченный комплекс мер по стимулированию развития отраслей экономики города.

В условиях переходной экономики и экономических реформ осо­бое место в содержании местной экономической стратегии занимают процессы, связанные с институциональными изменениями в экономи­ке — приватизацией, формированием местного хозяйственного регули­рования, созданием систем регистрации недвижимости, образованием рыночной инфраструктуры. Умелое влияние на создание привлекательной и разнообразной среды производства содействует возникновению оча­гов экономического роста. Пассивность или неверная экономическая стратегия на местах чреваты утратой динамики, консервацией устарев­шей структуры хозяйства, низкой деловой активностью и в итоге паде­нием качества жизни города.

Конечной целью местной экономической стратегии служит рост качества жизни за счет обеспечения эффективной занятости и созда­ния надежной налоговой базы для местного бюджета, позволяющей реализовывать необходимые социальные программы.

Основная задача местной экономической стратегии — создание благоприятных условий для развития экономики путем совершенство­вания «мягких» (хозяйственное регулирование, доступность финансовых и консульта­ционных услуг, наличие программ финансовой поддержки бизнеса, открытая позиция местных властей) и «жестких» (хозяйственная инфраструктура: транспорт, связь, земельные участки, производствен­ные помещения и т.п.).

Основным документом, содержащим изложение стратегии соци­ально-экономического развития муниципального образования, приня­то считать концепцию, под которой понимается система представлений о стратегических целях и приоритетах социально-экономической поли­тики, важнейших направлениях и средствах реализации указанных целей.

В структуре концепции социально-экономического развития муници­пального образования можно выделить следующие основные разделы: стартовые условия и оценка исходной социально-экономиче­ской ситуации; стратегические цели и приоритеты социально-экономического развития;

основные направления реализации стратегических целей, вклю­чающие в себя четыре основных подраздела — по социальной, экологической, экономической и градостроительной сферам муниципального образования; механизм реализации концепции социально-экономического развития, в том числе, во-первых, возможности и виды государствен­ной поддержки выполнения намеченной стратегии; во-вторых, источ­ники финансирования реализации намеченной стратегии; в-третьих, вопросы модернизации муниципального управления.

Основные принципы и условия формирования комплексной програм­мы социально-экономического развития муниципального образования пре­дусматривают: социальную направленность целевых ориентиров и обеспечива­ющих мероприятий, составляющих содержание программы, преемственность, управляемость процесса разработки проекта программы, достаточный профессионализм разработчиков и научная обосно­ванность результатов.

Процесс формирования комплексной программы социально-экономи­ческого развития муниципального образования представляет собой совокупность последовательно выполняемых этапов: 1) организационно-подготовительная работа; 2) формирование и анализ информационной базы; 3) разработка проекта программы; 4) согласование и утверждение программы. Структура программы выглядит следующим образом: вводный раздел; раздел «повышение качества жизни населения» — обобщаются материалы по решению таких проблем, как обеспечение общественного порядка и законности; охрана здоровья населения; улучшение экологи­ческой ситуации и природоохранная деятельность; защита социально уязвимых слоев населения; обеспечение жильем и жилищно-коммуналь­ными услугами, благоустройство территории; молодежная политика; развитие сферы бытового обслуживания; развитие культуры и искусст­ва; развитие торговли; развитие сферы образования; улучшение транс­портного обслуживания и другие проблемы, определяемые специфи­кой муниципального образования; раздел «основные направления развития и реформирования эко­номики» — представлены следующие основные проблемы: развитие от­раслей экономики муниципального образования; поддержка предпри­нимательства; развитие межтерриториальных и внешнеэкономических связей и др.;раздел «развитие системы местного самоуправления» — собрана информация по формированию и совершенствованию организацион­ных структур и регламентации деятельности органов местного самоуп­равления, информатизации органов местного самоуправления, укреп­лению финансовой базы муниципального управления и т.п.

18. Понятие, задачи и функции муниципальной службы

После вступления в силу в 1993 г. Конституции Российской Федерации, актуализировала необходимость правового регулирования, установления статуса муниципальных слу­жащих. В настоящее время муниципальная служба получает собствен­ное правовое регулирование на федеральном уровне и на уровне субъек­тов Российской Федерации. Согласно Конституции Российской Федерации, органы местного самоуправления отделены от органов государственной власти, а значит, и муниципальная служба не входит в единую систему государственной службы Российской Федерации. Организационно-правовой формой муниципальной службы явля­ются органы местного самоуправления или муниципальные органы, а так­же лица со статусом муниципальных служащих. В целях обеспечения прав граждан на равный доступ к муниципальной службе, а также прав местного самоуправле­ния регулирование общественных отношений по вопросам муниципаль­ной службы должно основываться на двух базовых принципах: установление единого порядка поступления на муниципальную службу, прохождения муниципальной службы, увольнения с муници­пальной службы, упорядочение и систематизация регулирования вопро­сов, связанных с муниципальной службой; учет особого статуса такого института публичной власти, как местное самоуправление, а также исторических и иных местных тради­ций, которые могут влиять на организацию муниципальной службы в отдельных муниципальных образованиях. Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муни­ципальной службы в Российской Федерации».

Под муниципальной службой понимают профессиональную деятель­ность на постоянной основе в органах местного самоуправления по испол­нению их полномочий. признаками муниципальной службы: это профессиональная деятельность; это деятельность в органах местного самоуправления по испол­нению и обеспечению их полномочий; это деятельность, осуществляемая на постоянной основе; это деятельность за денежное вознаграждение, выплачиваемое из местного бюджета.Специфическим содержанием функционирования муниципальной службы, а значит, и специфической сферой реализации статуса муни­ципальных служащих являются цели и задачи местного самоуправле­ния, интересы муниципальных образований. На этом постулате выстра­ивается организация и система правового обеспечения муниципальной службы, природа которой проистекает из демократических основ дан­ной системы социального управления — важнейшего уровня власти народа, одной из форм ее осуществления.

До принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. поня­тия муниципальной службы не было, и работники органов местного самоуправления считались государственными служащими. Однако пра­вовое определение муниципальной должности и муниципальной службы произошло только в 1998 г. с принятием Федерального закона № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации».

Согласно указанному закону (статья 2), профессиональная деятель­ность муниципального служащего осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной.

К основным задачам муниципальной службы относятся: обеспечение (наряду с государственной службой) прав и свобод человека и гражданина на территории муниципального образования; обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения;

подготовка, принятие, исполнение и контроль решений в преде­лах полномочий органов местного самоуправления; защита прав и законных интересов муниципального образования. Соц аспект — это профессиональное осуществление по поручению государства общественно полезной деятельности лицами; политический — это деятельность по реализации госу­дарственной политики, достижение целей и задач в обществе и государ­стве, т.е. от ее стабильности и эффективности зависит устойчивость общественных отношений; правовой— это юридическое установление служебных отношений, при реализации которых и достигается практическое вы­полнение должностных обязанностей, полномочий служащих. Муниципальная служба является сложным соци­ально-правовым институтом, который представляет собой систему пра­вовых норм, регламентирующих права и обязанности, ограничения, запреты, стимулирование, ответственность служащих, порядок возник­новения и прекращения служебных отношений. Под функциями муниципальной службы следует понимать основ­ные направления по практической реализации правовых норм институ­та муниципальной службы, способствующие достижению соответ­ствующих целей правового регулирования служебных отношений и выполнению муниципальной службой своей социальной роли и госу­дарственно-правового назначения (исполнительная и распорядительная деятельность, направленная на все сферы муниципального образования, и прежде всего на финансо­вую сферу (разработка проекта местного бюджета, отчет о его испол­нении, а также непосредственное обеспечение местного бюджета); разработка и организация социально-экономических программ развития территории, обеспечение их реализации; разработка нормативно-правовых актов по вопросам местного значения; управление и распоряжение муниципальной собственностью; руководство муниципальным здравоохранением и другими муниципальными предприятиями, организациями, учреждениями; эксплуатация муниципального жилищного фонда, объектов ком­мунального и дорожного хозяйства; осуществление отдельных полномочий, делегированных органа­ми государственной власти с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств — в соответствии с федеральными законами или законами субъекта Российской Федерации.

Каждый подинститут муниципальной службы выполняет также ряд специфических функций. Например, для педин­ститута аттестации муниципальных служащих характерны функции оценки, контроля, информирования и т.д. Главная функция правового отдела муниципальной службы состоит, прежде всего, в том, чтобы обес­печить детальное, точное и определенное нормативное регулирование муниципально-служебных отношений.